10.5. Функционирование государства, стимулы правителя и агентские проблемы

Эмпирические исследования, как это было показано в предшествующем параграфе, не выявляют однозначных преимуществ того или иного типа социальной контрактации с точки зрения экономического развития. Следовательно, необходим более тщательный анализ функционирования государства как специфической организации, производящей специфический продукт — защиту свобод, прав собственности и контрактов. Наиболее полная реализация экономических возможностей для населения возможна лишь при достоверности обязательств со стороны обладателей силового ресурса относительно размеров налоговой ставки, уважения частной собственности, верховенства закона и т.д. Когда можно ожидать подобного поведения со стороны государства? Для ответа на этот вопрос мы снова обратимся к стимулам участников этой организации — обладателей власти.

Дуглас Норт попытался построить рамки анализа, позволяющие объяснить различия в экономических и политических исходах существования государства на определенной территории. Развитая им концепция получила название «синтетической» теории государства.

Эта синтетическая теория базируется на следующих постулатах. Производство защиты прав собственности и справедливости связано с положительным эффектом масштаба. Поэтому благосостояние общества в случае централизованного производства данных услуг будет выше, чем в случае, когда каждый индивид будет защищать свою собственность самостоятельно. Правитель предоставляет защиту и справедливость в обмен на часть дохода подданных, становясь для них верховной властью.

Следовательно, государство, которому общество передает часть прав собственности и свобод, получает возможность приказывать и принуждать к выполнению приказов. Это относится и к изменению величины налоговых ставок. Максимизируя собственный доход, правитель будет действовать как дискриминирующий монополист, который разбивает своих подданных на группы и для каждой устанавливает права собственности таким образом, чтобы максимизировать поступления в казну.

Деятельность правителя по максимизации дохода ограничена:

а) возможностями граждан-избирателей покидать пределы институциональной среды, поддерживаемой правительством, путем эмиграции или переноса деятельности в неформальный сектор (подробнее о неформальной экономике см. главу 11);

б) вероятностью политического переворота — неважно, осуществляется ли он си­ловым путем или в рамках демократических процедур.

Норт логически развивает данную элементарную модель следующим образом. Основным продуктом государства является разработка правил игры — в виде кодированной конституции или неписаных обычаев. При этом правитель, с одной стороны, пытается специфицировать права собственности в обществе таким образом, чтобы максимизировать собственный рентный доход. С другой стороны, он вынужден производить некоторый набор общественных благ, позволяющих снизить уровень трансакционных издержек в экономической и политической сферах. Измерение налоговой базы и сам процесс сбора налогов требуют затрат ресурсов, поэтому ограниченно рациональный правитель, использующий в этих целях специальных агентов — сборщиков налогов, полицию и т.д., — неизбежно сталкивается с проблемой «принципал — агент». Поэтому рента правителя рассеивается его агентами-чиновниками.

Конкуренция со стороны других государств или внутренних по­литических противников заставляет правителя нести издержки по смягчению угроз его власти, а следовательно, потоку его рентных доходов. Это может выражаться в повышении «барьеров выхода» для граждан страны — введении ограничений на выезд, осуществлении инвестиций в идеологию и т.д. Решение проблемы конкуренции очень хорошо иллюстрируется примерами автократических государств (Куба, Северная Корея, бывший СССР) — границы, как правило, закрыты для свободного выезда граждан из страны; тем не менее, время от времени границы могут открываться для того, чтобы «выпустить пар» и не накапливать внутренних конкурентов.

Кроме того, правителю приходится специфицировать права собственности таким образом, чтобы у групп интересов, связанных с его возможными политическими соперниками, снижались стимулы к перевороту. Важным посылом синтетической теории государства Норта является вывод о том, что правитель, максимизирующий собственный доход, действуя в рамках ограничений собственной монопольной власти, не обязательно выбирает такие системы прав собственности и налогообложения, при которых экономика сможет реализовать свои производственные возможности. Более того, в некоторых случаях оптимальная для правителя стратегия будет фактически связана с нищетой его подданных-избирателей.

Несколько грустных историй

Найти исторические примеры того, как система стимулов правителя предполагала низкий уровень жизни и даже физическое уничтожение собственных подданных, не составляет труда — это в равной степени относится ко всем этапам истории человечества. Вожди древних племен, средневековые монархи, современные правительства с завидным постоянством занимались и занимаются прямой экспроприацией собственности населения, раскручиванием инфляционных процессов, произвольным изменением налоговых ставок, спонсированием гражданских войн и нерентабельных проектов и другими убийственными для экономического роста вещами. Исторически стандартной причиной грабежа населения стало финансирование многочисленных войн, внешних и внутренних, целями которых были сохранение власти и захват новых территорий.

Так, европейские монархи Средневековья и Нового времени, опустошая казну церкви, рыцарских орденов, облагая непомерными налогами крестьянство, фактически достигали одновременно двух целей — перераспределяли средства на свои текущие нужды и предотвращали появление серьезных конкурентов на политической сцене.

И в современном мире в условиях слабых политических ограничений правители способны применять самые разнообразные способы изъятия средств населения. Страшным примером подобного грабежа являлся указ о необходимости выкупа жителями тел родственников, убитых сотрудниками Бюро Государственных Расследований, контролировавшимся лично президентом Уганды Иди Амином. Для поддержания лояльности офицеров угандийской армии на фоне экономического кризиса, вызванного бесконтрольной денежной эмиссией, президент использовал депортацию индусских национальных меньшинств с кон­фискацией имущества в пользу военных. Производственные мощности были истощены, предприятия разграблены. К концу президентства Иди Амина на армию расходовались средства, составлявшие более поло­вины ВВП.

Аналогичным примером является правление президента Конго Мобуту. Получив власть решением парламента республики, Мобуту быстро установил единоличное правление, устраняя политических оппонентов с помощью репрессий и подкупов. Основой политического режима стала тотальная коррупция на всех уровнях государственной иерархии — сам президент владел недвижимостью, автопарком и личным капиталом на швейцарских счетах, сравнимых с внешним долгом страны. Истощение бюджета в результате казнокрадства заставляло использовать денежную эмиссию, что подстегивало ин­фляцию, обесценивавшую зарплаты и социальные пособия. Использование силового и административного ресурса стало единственным стабильным источником дохода, поэтому стали разрастаться армия и полиция. Закономерным итогом стал дефолт, объявленный государством в 1989 г.

Современные режимы Роберта Мугабе в Зимбабве, Поля Бийя в Камеруне, Теодора Нгема Мбасого в Экваториальной Гвинее и многих других правителей в разных точках земного шара за малыми исключениями похожи друг на друга: высокая инфляция, коррупция среди государственных чиновников, использование религиозной и национальной розни в политической борьбе, слабый контроль насилия и закономерно нищее население.

Итак, любое государство, являясь специфическим видом организации, представляет собой иерархическую структуру, которой присуща проблема «принципал — агент» (подробнее о сущности этой проблемы см. главу 7). Любая иерархия сталкивается с этой проблемой ввиду того, что:

а) начальник (принципал) обладает ресурсами, которые он передает подчиненному (агенту) для решения конкретных задач;

б) подчиненный, в свою очередь, обладает более полной информацией о проблеме и способах ее решения.

Появляется возможность оппортунистического поведения, связанного с искажением информации, передаваемой агентом принципалу, и использованием его ресурсов для извлечения собственной выгоды. Простейшая схема проявления агентской проблемы в государственной иерархии выглядит следующим образом. Агенты государства являются гарантами правил, которые устанавливает верховный правитель. Для реализации функций принуждения к исполнению правил чиновники наделяются специальными властными полномочиями — ресурсом, который они могут использовать для личного обогащения, искажая информацию, передаваемую прин­ципалу. Разрастание бюрократического аппарата, коррупция, чрезмерное регулирование экономики — все эти феномены объясняются существованием агентской проблемы. В данном случае принципал, чья рента размывается агентами, вынужден затрачивать ресурсы на настройку стимулов государственных чиновников. Контроль может осуществляться в разных формах. Для демократических обществ характерно использование внешнего аудита со стороны негосударственных организаций, независимых средств массовой информации. Авторитарные режимы опираются, в основном, на репрессивные меры, выстраивание коррупционных вертикалей. Необходимо заметить, что в разных условиях у правителя будут разные стимулы и ресурсные возможности бороться против оппортунистического поведения своих агентов. Так, например, во многих странах была распространена или до сих пор сохранилась система кормления чиновников с подконтрольной территории. Как было указано выше, диктатор может покупать лояльность потенциальных противников, разрешая им грабить население.

Немного о коррупции...

Прощение преступника за взятку, продажа государственных лицензий, растрата бюджетных средств, вымогательство «откатов» при размещении государственных заказов, непосредственный захват собственности при помощи силового ресурса — все это иллюстрации агентской проблемы, известной под общим названием административной коррупции. «Административная коррупция относится к намеренному внесению искажений в процесс предписанного исполнения существующих законов, правил и регулирующих положений с целью предоставления преимуществ как государственным, так и негосударственным "действующим лицам" в результате незаконного и непрозрачного обеспечения личных выгод государственным чиновникам»¹. Распространение такого рода коррупции становится искажающим налогом на население. В таких обществах затруднена реализация координационной функции системы институтов — за счет нарушения правил их гарантами. Размытость системы правил ухудшает производительные стимулы — в странах с высоким уровнем коррупции замедляются темпы экономического роста, снижается уровень инвестиций, растет неравенство доходов.

Андрей Шлейфер и Роберт Вышни² выделили две альтернативных структуры коррупции.

1. Децентрализованная коррупция, представляющая собой большое количество чиновников, каждый из которых предоставляет за взятки определенный вид государственной услуги — при этом свои действия взяточники никак не координируют. Следовательно, богатство потребителя государственных услуг, подлежащее перераспределению путем взяток, рассматривается как ресурс свободного доступа. Естественно возникает проблема сверхиспользования ресурса. Такая форма коррупции существует в странах, где государство слабо и не может закрыть вход на рынок для новых взяточников. Такой вид коррупции наиболее губителен для развития общества.

2. Централизованная коррупция, при которой всю коррупционную деятельность в рамках экономики организует правительственный лидер — он же определяет долю каждого чиновника в получаемой прибыли. Для существования данной схемы необходима возможность мониторинга чиновников-исполнителей, отслеживания «взяток сверх нормы». Эта структура характеризуется большей собираемостью взяток и большим благосостоянием по сравнению с децентрализованной коррупцией.

С помощью данного подхода авторы объяснили резкий рост коррупции в переходных постсоветских экономиках — если раньше иерархия партийной номенклатуры использовала схему централизованной коррупции, то после развала Союза «ослабевшие» государств не смогли взять под контроль большое количество различных регулирующих служб, собирающих взятки с населения.

...и о бюрократии

«Поданным Росстата, число лиц, замещающих госдолжности, выросло с 1999 г. до октября 2008 г. в 1,7 раза — с 485 566 человек до 846 307. Если сложить эти цифры с числом работников органов госвласти, которые формально не считаются госслужащими, получится, что численность аппарата выросла с 1 млн до 1,8 млн человек и превысила аналогичные показатели позднего СССР. Госаппарат распухал вопреки сокращениям и административным реформам. Любопытный факт: в 2004 г. Кремль сообщил о сокращении администрации президента на 20% — с 1500 до 1200 служащих. Но когда недавно глава администрации Сергей Нарышкин поручил провести еще одно сокращение на 100 человек, выяснилось, что нынешняя численность персонала — снова 1500 сотрудников. Особенно бурно бюрократия разрасталась на местах. Число федеральных госслужащих увеличилось всего на 6%, зато количество региональных чиновников выросло в 1,65 раза, а муниципальных - в 2,07 раза. Госаппарат обходился стране все дороже. Расходы по статье "общегосударственные вопросы", ключевые пункты которой посвящены содержанию органов власти, росли быстрее, чем общие расходы бюджета, быстрее, чем расходы на национальную оборону, на образование, на здравоохранение. В 2000 г. смета "общегосударственных вопросов" не превышала 10% всех расходов, а в 2008 г. она достигла 1 трлн руб. —15% расходов бюджета (между прочим, превысив аналогичные показатели во Франции и Германии, где в число госслужащих входят учителя и пре подаватели государственных вузов). Если считать государство неким сервисом по управлению страной, то чем больше в этом сервисе работников и чем дороже он обходится стране, тем ниже эффективность Правда, привлекательность работы в этом сервисе растет»¹.

Итак, правитель теми или иными способами вынужден настраивать стимулы собственных подчиненных. Однако современное общество предполагает настройку стимулов самого правителя. В широком смысле слова, современное государство, стремящееся к легитимности, само вынуждено играть роль агента своего населения. С этой точки зрения конечным, верховным принципалом являются уже граждане страны. То есть агентская проблема возникает уже на новом уровне — перед населением стоит задача настроить стимулы верховной власти в стране. Это гораздо более сложная проблема, и от ее решения зависит, сможет ли население получить от правителя до­стоверные обязательства по контролю насилия, и, в свою очередь, стимулировать его эффективно контролировать собственных чинов­ников. Общества, неспособные наладить подотчетность правителей, сталкиваются с угрозой установления диктатуры, при которой слишком многое будет зависеть от личности конкретного человека, находящегося у власти. При этом важно не формальное наличие демократических институтов — конституционных ограничений, выборов, парламента — история показывает, что эти инструменты могут служить лишь ширмой для пытающегося легитимизироваться автократа.

Что же является решающим фактором при обеспечении подотчетности верховного правителя? Йорам Барцель предпосылкой формирования вертикального контракта — диктатуры — считает слабость механизма коллективных действий в обществе. Сам факт существования организации с преимуществами в осуществлении насилия обусловливает необходимость для общества производства такого общественного блага, как контроль исполнительной власти. Сообщества, неспособные организовать коллективные действия, постепенно становятся участниками вертикального общественного договора; правитель в таких странах с большей вероятностью станет диктатором. Исследования, в частности, указывают на тот факт, что в странах и регионах с низким уровнем социального капитала (что, как мы знаем из предыдущей главы, препятствует коллективным действиям) население более склонно приветствовать рост государственного вмешательства в экономику, чем в странах с высоким уровнем межперсонального доверия и готовности к сотрудничеству. Более того, надежды населения на государственное регулирование в странах с низким уровнем социального капитала сохраняются даже и том случае, если факт коррумпированности и непрозрачности правительства широко известен².

В современном обществе вопрос об отношениях между обществом и государством фактически становится вопросом о прозрачности и эффективности системы правил, как в статическом, так и в динамическом аспекте. В данной главе мы рассмотрели самые общие институциональный проблемы, связанные с функционированием государства. Некоторые из них будут подробнее описаны в еле дующих главах.

ВЫВОДЫ

• Возникновение государства обусловлено, с одной стороны, сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, с другой — потребностью общества в монополии силы как пред посылке производительной деятельности и источнике производства общественных благ.

• Взаимные обязательства — явные и неявные — между государством и жителями подкоп трольной территории формируют общественный договор.

• На формирование общественного договора будут оказывать влияние такие факторы как на личие альтернативных источников принуждения к выполнению правил и способы решении «проблемы принципал—агент», неизбежно возникающей в государственной иерархии.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Что подразумевается под потенциалом насилия?

2. При каких условиях возможен устойчивый спонтанный порядок в общепве (анархия)?

3. Чем отличаются стимулы «бандита-гастролера» от стимулов «оседлого бандита»? Почему?

4. Что такое общественный договор? Какими характеристиками он обладает?

5. Каким образом связано экономическое развитие страны с типом общественного договора (поли тического режима)?

6. Какие факторы, согласно теории Д. Норта, ограничивают монопольную власть правителя?

7. В чем проявляется проблема «принципал — агент» в реализации государственной власти?