Глава 16 дискретные институциональные альтернативы регулирования рынков
Экономическое регулирование; Само0регулирование; Делегированное саморегулирование; Добровольное саморегулирование; Со-регулирование; Оценка регулирующего воздействия
16.1. Виды экономического регулирования
В данной главе мы рассмотрим различные дискретные институциональные альтернативы регулирования рынков. Мы сопоставим различные формы регулирования с точки зрения их сравнительных преимуществ и недостатков как для индивидов и организаций, являющихся объектами регулирования, так и для экономики в целом. В терминах, предложенных в предыдущей главе, речь пойдет о статическом макроанализе.
Как было показано в предыдущих главах, в современной экономике в той или иной степени присутствует государство. Традиционное объяснение необходимости государственного вмешательства в экономику связано с наличием так называемых «провалов рынка» {market failures) — информационной асимметрии, внешних эффектов, недопроизводства общественных благ. Хотя Р. Коуз и другие экономисты, работающие в рамках новой институциональной экономической теории, показали, что вмешательство государства не является абсолютно необходимым для решения этих проблем, на практике государство остается как важнейшим регулятором хозяйственных процессов, так и хозяйствующим субъектом, осуществляющим непосредственное производство определенных типов благ.
В то же время государственное регулирование экономики — отнюдь не единственный способ установления «правил игры» на конкретных рынках. Выбор не сводится к дилемме: отсутствие регулирования (свободный рынок) — государственное регулирование. Выбор дискретных институциональных альтернатив регулирования рынков значительно богаче.
Для начала дадим определение регулирования.
Экономическое регулирование — это установление системы правил ведения хозяйственной деятельности на определенном рынке (определенным множеством экономических агентов) и санкций за несоблюдение этих правил.
Экономических агентов, на которых распространяется данная система регулирования, мы будем называть объектами регулирования.
Система регулирования как любой институт имеет координационные и распределительные последствия. Координационная функция связана с координацией действий различных экономических субъектов и с ограничением множества доступных альтернатив их поведения и использования ресурсов, а распределительная — с перераспределением выгод и издержек между экономическими агентами. В общем случае координационная функция определяет приращение стоимости (прежде всего, за счет снижения уровня неопределенности), тогда как распределительная сама по себе к созданию стоимости не ведет. Стимулом к введению регулирования может быть как приращение стоимости за счет улучшения координации и преодоления «провалов рынка», стремление перераспределить общественное богатство в пользу отдельных (объектов регулирования, регулятора, других групп специальных интересов).
В зависимости от того, кто устанавливает правила и обеспечивает их соблюдение (является третьей стороной), мы будем различать виды регулирования.
Если правила ведения хозяйственной деятельности устанавливаются государством, и государство же обеспечивает контроль за их соблюдением, то мы можем говорить о государственном регулировании рынков.
Помимо государственного регулирования, одним из видов экономического регулирования является саморегулирование.
Саморегулирование — это институт, в рамках которого:
1) группой экономических агентов создаются, адаптируются и изменяются легальные (не противоречащие установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов; 2) объекты регулирования имеют возможность легально управлять поведением регулятора.
Таким образом, саморегулирование представляет собой установление «правил игры» самими участниками рынка без прямого вмешательства государства. При этом устанавливаемые правила и механизмы контроля являются легальными (не противоречат установленным государством). То есть, например, картели, направленные на поддержание цен, которые запрещены антимонопольным законодательством большинства стран, не рассматриваются нами как механизм саморегулирования.
Саморегулирование как институт может быть реализовано различными способами. Так, саморегулирование может осуществляться через:
частный порядок (имплицитные договоренности группы экономических агентов без создания специальной организации, контролирующей соблюдение правил). Такой тип саморегулирования является возможным, но не широко распространенным в современных экономических системах;
систему формальных правил, разработанных участниками саморегулирования (кодекс саморегулирования), и специализированную организацию, осуществляющую контроль за соблюдением кодекса. При такой схеме для присоединения к системе саморегулирования необходимо подписать соответствующий кодекс. За нарушения условий кодекса могут следовать санкции гражданско-правового характера, вытекающие из подписания кодекса как любого другого контракта. Подобные схемы широко распространены в странах с англосаксонской правовой традицией (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия);
организации саморегулирования, в рамках которых осуществляется и разработка правил, и контроль за их соблюдением. Именно в соответствии с подобной схемой в основном действует саморегулирование в России. В дальнейшем мы будем рассматривать преимущественно саморегулирование, реализуемое через организации саморегулирования.
Виды саморегулирования разнообразны. В общем виде можно разделить схемы саморегулирования по отношению к государству, по тому, что составляет общность интересов участников саморегулирования, по степени вовлеченности аутсайдеров. Виды саморегулирования представлены на рис. 16.1.
По степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих одобрение в той или иной форме со стороны государственных органов. Саморегулирование в любом случае осуществляется в рамках формальных правил, установленных государством. Но это могут быть либо общие правила высшего порядка, регулирующие, например, регистрацию объединений бизнеса, договорные отношения, конкуренцию и т.п., либо общие правила, регулирующие данную отрасль или сферу, которые конкретизируются правилами саморегулирования, либо специальные правила, касающиеся именно института саморегулирования (законодательно определенные права и обязанности организаций саморегулирования и их членов).
Рис. 16.1. Спектр саморегулирования
В общем виде мы можем говорить о делегированном либо добровольном саморегулировании. Добровольное саморегулирование предполагает установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства (за исключением общих норм контрактного права или норм, относящихся к объединениям хозяйствующих субъектов). Делегированное саморегулирование предполагает, что государство осознанно передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование) организации саморегулирования, устанавливает общие ограничения деятельности, права и обязанности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. Объем полномочий, условия передачи, степень юридической защиты сильно разнятся.
В наиболее жесткой форме государство может устанавливать, что для осуществления профессиональной деятельности физическое или юридическое лицо должно являться членом организации саморегулирования и соблюдать правила этой организации. В случае несоблюдения правил санкции к нарушителю могут применяться как организацией саморегулирования, так и государством. Такая схема часто действует в сфере юридических и медицинских услуг. Например, в Великобритании на основании Закона «О солистерах» (The Solicitors Act) 1974 г. все, кто выполняет определенные функции (консультирует по юридическим вопросам, удостоверяет сделки, связанные с передачей прав собственности, представляет стороны в суде), должны являться членами Правового Общества (Law Society). Это общество учреждено Королевским Указом и полностью управляется членами профессии. Только члены общества имеют право выполнять указанные функции. Похожие схемы действуют в Великобритании для дантистов, аудиторов, профессиональных медсестер и ряда других профессий.
В России максимально жесткая форма реализована в сфере нотариальных услуг: в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о нотариате» все частные нотариусы обязаны являться членами региональных нотариальных палат, которые, в свою очередь, объединены в Федеральную нотариальную палату. Чуть менее жесткая схема действует в сфере арбитражного управления: в соответствии с Законом «О несостоятельности (банкротстве)» арбитражные управляющие должны быть членами одной из организаций саморегулирования. Аналогично членами одной из множества организаций саморегулирования должны быть оценщики, а с 2010 г. — фирмы, занимающиеся строительными работами.
В мировой практике широко используется процедура «одобрения» или «предписания» кодексов саморегулирования. Так, в Великобритании существует схема так называемых «одобренных» кодексов саморегулирования. Кодексы разрабатываются профессиональными ассоциациями при консультации антимонопольного органа (Office of Fair Trade, OFT), а затем официально признаются Генеральным директором OFT. Критерием такого признания служит оценка общего экономического эффекта от принятия кодекса, в том числе позитивное воздействие на качество услуг, предоставляемых потребителям. При этом признается, что введение подобных кодексов, соблюдение которых фактически является условием осуществления профессиональной деятельности в определенной сфере, накладывает определенные ограничения на конкуренцию. Обязанность по контролю за соблюдением установленных правил полностью лежит на профессиональной ассоциации, никакие иные санкции кроме санкций самой организации (судебное или административное преследование) к нарушителям применены быть не могут. К подобным кодексам, одобренным OFT, не применяется ряд общих норм антимонопольного законодательства. В Великобритании по этой схеме принято около 50 профессиональных кодексов.
В Австралии кодекс саморегулирования может быть «предписан» (toprescribe) отрасли. Это означает, что за нарушение кодекса следуют санкции не только со стороны организации саморегулирования, но и со стороны государства. При этом «предписанные» кодексы могут быть как добровольными (обязательными для исполнения только подписавшими их участниками рынка), так и обязательными (обязательными для всех участников рынка).
Возможны и более мягкие формы делегирования полномочий, не предполагающие обязательности членства участников рынка в организациях саморегулирования, но предоставляющие подобным организациям и их членам преимущества по сравнению с другими участниками рынка, например, исключительное право использования некого наименования. Так, в Германии только член Архитектурной палаты может называть себя архитектором, хотя «архитекторскую» работу можно выполнять и без членства в этой организации. Точно так же юридические услуги можно оказывать, не являясь членом адвокатской палаты. Но при этом нельзя называться адвокатом.
Саморегулирование необходимо отделять от со-регулирования, т.е. совместного участия в регулировании государства и различных участников рынка (не только производителей, но и потребителей, инфраструктурных организаций, профсоюзов и т.п.). В рамках систем со-регулирования контроль за регулятором осуществляют не только непосредственные объекты регулирования. Поэтому в дальнейшем в ряде случаев мы будем рассматривать со-регулирование не как разновидность саморегулирования, а как дискретную институциональную альтернативу наряду с государственным регулированием, саморегулированием и рыночным регулированием.
Между «чистым» саморегулированием и со-регулированием, предполагающим паритетный учет интересов разных групп, существует ряд переходных ступеней, предполагающих: согласование правил саморегулирования с аутсайдерами; участие аутсайдеров в отдельных структурах организаций саморегулирования (например, в системах мониторинга или внесудебного разрешения споров); участие аутсайдеров в управляющих органах организаций саморегулирования.
Важным вопросом является принцип объединения бизнеса в рамках систем саморегулирования. Часто саморегулирование рассматривается как разновидность отраслевого регулирования. Соглашаясь с тем, что в значительном числе случаев саморегулирование носит отраслевой характер, т.е. объединяет экономических агентов, производящих схожие товары или услуги, сама природа саморегулирования не предполагает именно отраслевой характер этого явления.
Безусловно, для того чтобы группа экономических агентов совместно разрабатывала правила и поддерживала механизмы контроля за их соблюдением, необходима некая общность деятельности, которую данные правила регулируют. Кроме того, необходима определенная степень однородности интересов экономических агентов, выступающих в качестве объекта контроля. При высокой степени гетерогенности интересов снижаются стимулы как к установлению единых правил, так и к контролю за соблюдением этих правил, обостряется «проблема безбилетника». Однако однородность интересов и общность параметров деятельности не означают, что объединяющим элементом должна быть именно схожесть производимого товара или услуги.
Так, объединяющим элементом может служить использование схожих ресурсов и (или) технологий либо их элементов. Например, в национальные ассоциации прямых продаж входят компании, предлагающие абсолютно разные товары (книги, косметику, пищевые добавки и т.п.), но использующие одинаковую технологию продвижения товаров — прямые продажи, т.е. сбыт товара непосредственно потребителю при личном контакте с продавцом вне специализированных торговых площадок. Поэтому принятая система правил регулирует не параметры качества товаров, а параметры взаимоотношений с конечными потребителями (объем и формы предоставляемой информации, способы и условия возврата товаров и др.), а также взаимоотношения с дистрибьюторами — теми, кто непосредственно предлагает товар потребителям, но не является наемным работником компании. Другим примером могут служить организации саморегулирования рекламы, в рамках которых регулируется лишь один из элементов технологии, используемой компаниями, предлагающими абсолютно разные товары или услуги, — реклама.
Еще более широкий спектр экономических агентов участвует в системе американских Better Business Bureau и их российских аналогов. В рамках этих организаций фактически поддерживаются правила, регулирующие лишь один аспект деятельности экономических агентов вне зависимости от их отраслевой принадлежности — взаимоотношения с конечными потребителями.