12.5. Режим государственной собственности

В новой институциональной экономической теории государство определяется как особая организация со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия. Таким образом, исследуя режим государственной собственности, мы должны определить, как распределяются ключевые правомочия между членами организации «государство». Сразу уточним, что в случае, когда имущество, расходы и доходы правителя (монарха, диктатора, султана и т.п.) не разграничиваются с имуществом, расходами и доходами возглавляемой им организации, осуществляющей легальное насилие, режима государственной собственности нет. Имущество такой организации находится, с экономической точки зрения, в режиме частной собственности, причем владелец передает некоторые из его прав своим наемным работникам — министрам, визирям, директорам предприятий.

В режиме государственной собственности исключение из доступа к ресурсам относится не только к тем, кто не входит в организацию, но и к тем, кто входит в нее, является участником и лицом, принимающим решения. Это означает, что чиновник не может, например, легально унести домой свое кресло, начальник воинской части — автомат, а директор завода — продукцию завода.

Государственная собственность — это режим собственности, при котором члены организации «государство» имеют право исключать других из пользования ресурсом, принимать регламентированные решения об использовании ресурса, но (так же как и все остальные) не имеют права на доход.

Принятие решений об использовании ресурсов, находящихся в режиме государственной собственности, обычно регламентировано формальными правилами, изменение которых происходит в соответствии с принятыми процедурами. Таким образом каждый член государства ограничен в реализации права на управление. Право на доход не может быть реализовано частным образом ни одним из участников государства. Доход от использования ресурсов поступает в государственный бюджет и далее распределяется в соответствии с нуждами, признанными на данный момент приоритетными.

В режиме государственной собственности существуют также серьезные ограничения на передачу прав. Возможности такой передачи также регламентируются системой формальных правил. Гражданин — совладелец государственной собственности не может продать или передать свою долю участия в ней или даже просто отказаться от владения. Даже если вы не хотите владеть ядерным оружием, как гражданин Российской Федерации вы являетесь его собственником. Отказаться от некоторых правомочий можно только выйдя из состава организации под названием «государство» (например, сменив российское гражданство на гражданство Австралии, вы избавитесь от своей доли ядерного оружия).

Важно также отметить, что приведенное определение режима государственной собственности относится, прежде всего, к демократическим государствам, в которых отношения населения и государства основаны в большей мере на горизонтальном социальном контракте. В странах с развитой демократической системой руководящие посты занимают государственные служащие, выбранные гражданами. Именно народ является первичным обладателем прав на государственное имущество. Ввиду высоких издержек управления, право управления делегируется выборным руководителям.

В идеале режим государственной собственности призван обеспечить использование имущества исключительно в интересах народа, в соответствии с его волеизъявлением, выражаемым через систему выборов (голосований). Очевидно, в интересах народа, чтобы эта особая организация производила такие блага, которые при прочих равных условиях частные собственники не будут производить в до­статочных объемах, т.е. общественных и социально-значимых благ.

Однако на пути реализации такой идеальной схемы встают принципиально непреодолимые трудности. В их основе — не злая воля узурпаторов власти народа и не несознательность граждан (хотя и эти факторы зачастую имеют место быть). Напротив, эти трудности создаются как раз рациональным поведением граждан, действующих в объективно существующих условиях неполноты информации и ин­формационной асимметрии.

Для того чтобы постоянно отслеживать и, в случае необходимости, корректировать действия избранных руководителей, граждане должны располагать информацией об этих действиях, и, более того, иметь представления о вероятных последствиях этих действий. Однако и предоставление, и, главное, переработка (понимание и осмысление) такой информации — процессы, сопряженные со значительными издержками как для государства, так и для граждан. Поэтому для избирателя встает вопрос: а нужно ли тратить усилия на эту работу? Ведь даже определив, что избранный руководитель действует не так, как хотелось бы пытливому и понятливому избирателю, последний не в состоянии повлиять на эти действия в одиночку: сменить «неправильного» руководителя можно только по­средством выборов, массового действия, вклад в результаты которого отдельного избирателя пренебрежимо мал. Для каждого отдельного избирателя рациональным оказывается не расходовать свои усилия на действия по мониторингу и контролю действий выбранной власти. Понимая это, власть вполне может начать вести себя оппортунистически, используя государственные ресурсы в личных целях.

Итак, первичные собственники прав не имеют достаточно стимулов контролировать тех, кому права делегированы. Лица, имеющие возможность реализовывать право управления, ограничены жесткими регламентами и, кроме того, лишены права на доход. Соответственно у них слабы стимулы к эффективному использованию ресурсов, находящихся в режиме государственной собственности. Они также не имеют сильной мотивации к сохранению этого имущества, поскольку могут быть лишены правомочий, причем не только в случае недобросовестного выполнения обязанностей. Тем не менее режим государственной собственности является весьма распространенным.

В чем преимущества существования режима государственной собственности? Во-первых, это возможность быстрой мобилизации ресурсов. Структура правомочий такова, что в случае, например, внешней агрессии государственные предприятия могут быстро переориентироваться с выпуска макарон на выпуск патронов.

Во-вторых, существуют общественные и социально-значимые блага. Экономическая неэффективность предоставления таких благ часто препятствует их производству в режиме частной собственности. Одним из способов решения этой проблемы является производство таких благ в режиме государственной собственности, о чем говорилось в главе 9.

Часто ресурсы, формально находящиеся в государственной форме собственности, де-факто используются в других режимах. Например, водные ресурсы, юридически находящиеся в собственности Российской Федерации (вспомним наш пруд), фактически могут находиться либо в свободном доступе (нет никаких ограничений в доступе к ресурсу), либо в коммунальной (прудом могут пользоваться только члены дачного кооператива), либо в частной (единоличный владелец обнес пруд оградой).

Спонтанная приватизация

Для режима государственной собственности характерна тенденция к теневой, спонтанной приватизации государственного имущества. В рамках этой тенденции госимущество начинает использоваться выборными и нанятыми работниками государства не только и не столько для реализации интересов избирателей, сколько для удовлетворения личных (частных) интересов этих работников (в первую очередь чиновников разных рангов).

Поскольку формально руководители государственных организаций (органов власти, учреждений и предприятий) не могут быть получателями конечного дохода от их работы, изобретаются различные окольные пути получения такого дохода, причем немало усилий расходуется на то, чтобы скрыть от стороннего наблюдателя совершающуюся фактическую трансформацию режима собственности, — фактический переход от государственной собственности к частной. Это одна из причин меньшей эффективности использования ресурсов в режиме государственной собственности.

Вот почему за настойчивыми попытками нашего (и не только нашего: расширение присутствия государств в экономике характерно для многих стран) государства не только удержать «под собой» производство социально-значимых благ, но и расширить режим государственной собственности далеко за его пределы, национализировав «стратегически важные» предприятия и отрасли, могут стоять вполне частные интересы тех государственных чиновников, видящих широкие возможности получения личных выгод от огосударствления собственности. Эти личные выгоды могут разниться очень широко: от получения доступа к финансовым потокам, направляемым в «нужную сторону», до устройства на «теплые места» родственников и знакомых, но в любом случае национализация не влечет за собой положительных экономических последствий.

Рассмотрим, например, первую из указанных возможностей частного использования формально государственной собственности: получение чиновником или их группой контроля над финансовыми потоками, генерируемыми государственным предприятием. Условием для такого использования, — неважно, в чисто корыстных или псевдообщественных, например, партийных, целях, — является непрозрачность деятельности государственного предприятия, невозможность публичного, общественного контроля его функционирования. Ведь оставаясь в рамках правового поля, добиться того, чтобы государственное предприятие официально передавало какие-то из заработанных средств чиновнику или партии, просто невозможно. Отсюда — практически неизбежное тесное смыкание государственной собственности и теневой экономики. Закрытость и непрозрачность деятельности, очевидно, мешает привлечению заемных средств, — если только кредитором не выступает государственный же (или «захваченный» государством, «карманный») банк, либо иностранный банк, выдающий заем под государственные гарантии. В обоих случаях государственное предприятие автоматически оказывается в ситуации мягких бюджетных ограничений, что негативно сказывается на стимулах к повышению эффективности использования ресурсов. Далее, направление заработанных государственным предприятием средств на персональные, ведомственные или партийные цели означает их отвлечение от основной деятельности, т.е. опять-таки снижение эффективности. Вместе с тем в условиях низкого уровня государственной защиты прав частной собственности, как это имеет место в современной России, государственные предприятия в определенной степени обладают преимуществами по сравнению с реально частными, поскольку, в отличие от последних, не должны тратить значительные средства на обеспечение такой защиты. Такое «сравнительное конкурентное преимущество» в известной мере компенсирует (а иногда и перекрывает) потери эффективности от контроля чиновников над финансовыми потоками госпредприятий.

Наконец, еще один поток голосов «за» государственную собственность на предприятия идет (по крайней мере, в России) снизу, от работников предприятий. Тому есть несколько причин. Во-первых, государственные предприятия, по сравнению с частными, имеют более устойчивые источники финансирования. Во-вторых, они — теоретически — могут иметь более развитую социальную инфраструктуру, т.е. обеспечивать более высокий уровень благосостояния работников. В-третьих, поскольку высший менеджмент государственных предприятий не имеет прямого личного интереса в максимизации прибыли, на таких предприятиях можно ожидать ослабленного контроля оппортунистического поведения работников, что дает последним более широкие возможности для использования ресурсов предприятия в личных целях.

Государственная собственность («государственная форма собственности», согласно ГК РФ) фактически представляет собой набор нескольких режимов собственности:

• режима государственной собственности в строгом смысле слова (в той части доходов государственных предприятий, которая поступает в госбюджет); соответствующие права защищаются законодательством;

• режима свободного доступа (для работников, использующих активы государственных предприятий для своих личных нужд); соответствующие права защищаются неформально, традицией и обычаями;

• режима частной собственности (для государственных чиновников высокого ранга, «курирующих» государственные предприятия и контролирующих финансовые потоки); соответствующие права защищаются неформально, влиятельными группами интересов внутри государственных структур.

Относительно двух последних режимов важно подчеркнуть, что они не являются строгими юридическими режимами, однако и не являются лишь фактическими практиками. Напомним, что фактическая практика использования какого-либо имущества может быть полностью неправовой, — например, когда похититель использует украденную вещь. В этом случае ни у кого не возникает обязанности или обязательства защищать эти действия от попыток помешать им со стороны третьих лиц. В нашем случае как фактический режим свободного доступа, так и фактический режим частной собственности характеризуется наличием возникающих и существующих в связи с ними обязательств по их защите. Для первого свободный доступ работников к формально государственному имуществу защищается всеми другими работниками, как это имеет место для любого неформального института. Для второго случая обязательства по защите соответствующей практики выполняются частью государственных служащих, получающих прямые или косвенные выгоды от существования такого фактического режима, причем не только теми государственными служащими, которые непосредственно используют финансовые потоки, генерируемые государственными предприятиями, но и их вышестоящими руководителями.

В последней ситуации мы имеем дело с частным использованием возможностей государства, т.е. с приватизацией государства, «бесплатным» использованием его потенциала насилия для реализации частных интересов отдельных государственных служащих. Это означает, что национализация активов, находившихся в частной собственности, в таких условиях становится средством фактической их приватизации, — но уже с другим субъектом правомочий собственности!

Этот, на первый взгляд, парадокс является прямым следствием общего низкого уровня защищенности прав собственности в России, их постоянным размыванием со стороны государства, исходя из соображений текущей (краткосрочной) целесообразности, которая может иметь как частно-экономический, так и чисто политический характер.

ВЫВОДЫ

• Режим собственности — это совокупность прав (и задающих их правил), определяющих усло­вия доступа к тому или иному ресурсу и порядок выбора вариантов его использования, а так­же порядок изменения тех и других.

• Можно выделить четыре режима собственности: свободный доступ, частную собственность, коммунальную собственность и государственную собственность. Каждый из этих режимов обладает сравнительными преимуществами и недостатками, обусловленными уровнем транс-акционных издержек.

• Режим свободного доступа характеризуется отсутствием исключительности доступа и, соот­ветственно, явных издержек, связанных со спецификацией и защитой прав собственности. Однако в этом режиме возникает эффект сверхиспользования ресурса.

• Режим частной собственности (исключительные правомочия принадлежат одному лицу) ха­рактеризуется высокой эффективностью использования объекта собственности, поскольку при этом режиме обеспечивается наиболее жесткая связь между индивидуальными реше­ниями и результатами. Однако для этого режима характерны высокие издержки специфика­ции и защиты прав собственности.

• Режим коммунальной собственности (исключительные правомочия принадлежат группе индивидов) обладает преимуществами с точки зрения экономии на издержках спецификации и защиты прав собственности, но в этом режиме высоки издержки ведения переговоров и согласования. В зависимости от механизма распределения остаточного дохода и принятия решений в режиме коммунальной собственности может наблюдаться как сверхиспользова­ние, так и недоиспользование ресурса.

• Режим государственной собственности характеризуется тем, что ни один индивид не обла­дает исключительными правами на доход (ни самостоятельно, ни как член группы — ор­ганизации «государство»). Использование государственной собственности, в том числе вопросы доступа к ней, исключения из доступа и т.п отражаются в системе формальных правил. Государственная собственность проигрывает частной сточки зрения мотивации к эффективному использованию, но имеет преимущества с точки зрения возможности мо­билизации ресурсов.

• Иногда режимы собственности отличаются де-юре и де-факто. Так, государственная собствен­ность часто фактически оказывается в режиме свободного доступа или частной собственности, частная оказывается коммунальной и наоборот. Для понимания ситуации необходимо отве­тить на вопрос: кто и в каком объеме реализует правомочия, основными из которых являют­ся право управления и право на остаточный доход.

ВОПРОСЫ ДЛЯ САМОПРОВЕРКИ

1. Что такое режим собственности?

2. Каковы основные режимы собственности? Можно ли расширить этот перечень?

3. На каком основании мы говорим, что режимы собственности—это дискретные институциональ­ные альтернативы?

4. Почему режим свободного доступа существует и для экономических благ?

5. Каковы основные черты режима частной собственности?

6. Каковы основные характеристики режима коммунальной собственности?

7. В чем состоят основные особенности режима государственной собственности?

8. Можно ли всегда с уверенностью сказать, что определенный объект будет использоваться в опре­деленном режиме собственности?

9. Может ли наблюдаться различие между юридическим и фактическим определением режима собственности? Приведите примеры.

10. Приведите пример объекта собственности, который может существовать в различных режимах собственности.