Глава 5. Защита государственных интересов в первой половине XIX в.

Проблемы, связанные с «охранением» безопасности государства, в течение XVIII–XIX в. реализовывались с помощью разнообразных структур, подчинявшихся только императору. На местном уровне существовали лишь два наиболее сильных исполнительных органа власти (армия и губернатор), привлекавшихся к «охранению» безопасности империи. Государство по многим причинам не имело возможности в течение длительного времени содержать специальный аппарат политического сыска и контроля в губерниях России. По этой причине именно губернатор как начальник губернии в течение XVIII – начале XX в. оставался практически единственным исполнительным органом, контролирующим вопросы государственной безопасности. В «Наказах» губернатора (1764, 1837, 1857 гг.) обязательной составляющей было присутствие глав, где описывались проблемы, связанные с понятием безопасности государства.

Кроме того, внутренняя ситуация в губерниях всегда различалась. Были территории, присоединенные к Российской империи сравнительно недавно, и государство в большей степени контролировало ситуацию именно в таких губерниях. В других частях страны развивалось крупное промышленное и аграрное производство, либо они становились центрами университетского образования. Эти причины вызывали повышенное внимание к этим губерниям с точки зрения безопасности страны.

Центральные органы власти и управления. Получил дальнейшее развитие Совет при императоре. Это был совещательный орган с узким составом членов. До 1801 г. действовал Совет при Высочайшем дворе, затем был создан Непременный совет из 12 человек. Он функционировал до создания Государственного совета, который был учрежден царским манифестом в 1810 г. и просуществовал с некоторыми изменениями до 1917 г.

Государственный совет состоял из пяти департаментов: законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии, дел царства Польского.

Со второй четверти XIX в. законопроекты стали разрабатываться в царской канцелярии, министерствах, специальных комитетах.

«Собственная его величества канцелярия» была органом, связывавшим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления. Во второй четверти XIX в. она превратилась в непосредственный аппарат при царе и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Аппарат канцелярии состоял из подразделений: Первого, Второго и Третьего отделения (с 1826 г.), Четвертого (с 1828 г.), Пятого (с 1836 г.) и Шестого (с 1842 г.).

Первое отделение осуществляло контроль над министерствами, ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения и утверждения царя). Перед вторым отделением ставилась задача кодификации законов. Третье отделение было создано для борьбы с революционным движением в стране. Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями. Пятое отделение было создано для разработки проектов реформ управления государственными крестьянами. Существовавшее с 1842 по 1845 гг. Шестое отделение занималось подготовкой предложений по управлению Кавказом.

Роль Сената уменьшилась. За Сенатом в основном сохранялась роль высшего судебного учреждения страны.

В соответствии с царским манифестом «Об учреждении министерств», опубликованным в 1802 г., было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавлявшиеся директорами. Далее созданы Министерство полиции (вскоре упраздненное), Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов (государственный контроль), Главное управление путей сообщения.

Комитет министров, созданный в 1812 г, рассматривал вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств. Председательствовал на его заседаниях император.

Временные комитеты являлись временными секретными органами. Они создавались царем из наиболее близких к нему людей для решения вопросов, по которым не могло быть открытого обсуждения.

Местные органы. Местные органы управления в первой половине XIX в. почти не подвергались изменениям.

Полиция. В 1837 г. с делением уездов на более мелкие административно-территориальные единицы – станы – появилась специальная полицейская должность станового пристава.

В своей деятельности становой пристав опирался на сельскую выборную полицию, составленную из государственных крестьян, сотских и десятских, а также на вотчинную полицию помещиков.

Специальные карательные органы. В 1801 г. была упразднена Тайная экспедиция, но в 1802 г. создано Министерство внутренних дел. В 1810 г. из него было выделено особое Министерство полиции с чисто полицейскими полномочиями, но в 1819 г. вновь слитое с министерством внутренних дел.

При Министерстве внутренних дел в 1802 г. была создана Особая канцелярия (в некоторых исторических источниках Особенная канцелярия). Деятельность Особой канцелярии велась в трех направлениях: организация стратегической разведки (добывать за границей стратегически важные секретные сведения), оперативно-тактической разведки (собирать данные о войсках противника за границей России) и контрразведки (выявлять и нейтрализовать наполеоновскую агентуру).

В начале XIX в. обязанность борьбы со шпионажем частично возлагалась на Министерство юстиции. В 1806–1807 гг., когда усилилась шпионская подрывная деятельность наполеоновской Франции перед ее нападением на Россию, по высочайшему повелению Министерству юстиции было поручено образовать «Комитет охранения общей безопасности». В обязанности этого органа входило «...принимать сообразные обстоятельствам меры к открытию шпионов и изменников...», выявлять вновь приезжающих в столицу подозрительных людей, получать заблаговременно сведения «...о скопищах и собраниях подозрительных...». В этом органе правительство хотело видеть сочетание функций борьбы со шпионажем и политического сыска. «Комитет охранения общей безопасности» просуществовал до 1829 г., после чего был закрыт.

Параллельно с деятельностью «Комитета охранения общей безопасности» в 1811–1826 гг. борьбу со шпионажем активно проводила Особенная канцелярия.

Аппарат сотрудников Особой канцелярии был очень небольшим: семь зарубежных агентов, директор, подчинявшийся лично военному министру, три экспедитора и один переводчик.

После смерти Александра I с учетом негативного опыта развития отечественных спецслужб в его царствование в 1826 г. Особая канцелярия Министерства внутренних дел была присоединена к Собственной его величества канцелярии и создано, таким образом, Третье отделение Собственной его величества канцелярии.

В течение относительно короткого периода после этого из Третьего отделения и Отдельного корпуса жандармов сложилась целостная структура политического розыска и контроля, что следует считать созданием в России спецслужбы современного типа. Характерными чертами таких спецслужб являются следующие. Во-первых, объективная (с точки зрения нормативно-правовой базы) направленность деятельности на борьбу с такими преступлениями против государства, как шпионаж, коррупция, должностные злоупотребления и проч. Во-вторых, запрещение законом применять при следствии пытку и придание разного рода объективным доказательствам большего значения, чем личному признанию подследственного. Результатом этого стало становление методики ведения следствия и допросов с применением в первую очередь таких методов, как очная ставка, сличение различных показаний, психологическое устрашение подследственного тяжестью возможного наказания, апелляция к его совести и сознательности и т.п. В-третьих, наличие местного аппарата, ведущего оперативно-розыскную деятельность и отслеживающего настроения населения. Сюда следует включить как сотрудников, ведущих эту деятельность гласно, так и секретную агентуру.

В компетенцию Третьего отделения входило: руководство полицией, борьба с революционерами, сектантами и раскольниками; высылка подозрительных людей; управление тюрьмами, в которых находились государственные преступники; наблюдение за всеми иностранцами в государстве.

Аппарат Третьего отделения состоял из пяти экспедиций. Первая экспедиция (секретная) вела непосредственно борьбу с революционным движением в стране, проводила следствие по политическим делам, следила за деятельностью революционных организаций и отдельными революционерами. В ее распоряжении находилась многочисленная агентура. Вторая экспедиция ведала борьбой с религиозными, а также с крупными должностными преступлениями. Она управляла политическими тюрьмами (Шлиссельбургской крепостью, Алексеевским равелином, Петропавловской крепостью). В обязанность третьей экспедиции вменялось наблюдение за иностранцами, проживавшими в России. Четвертая экспедиция вела борьбу с крестьянскими волнениями, пятая, учрежденная в 1842 г., осуществляла цензуру.

Третье отделение подчинялось непосредственно императору. Оно могло затребовать интересующего его сведения у любого министра, генерал-губернатора и губернатора, и те обязаны представить их «незамедлительно». Более того, все начальники губерний и другие лица, знавшие что-либо по вопросам, подведомственным Третьему отделению, обязывались доносить прямо на имя императора. Третье отделение опиралось в своей деятельности на созданный в 1827 г. жандармский корпус.

В 1836 г. царем было учреждено «Положение о корпусе жандармов». Жандармский корпус подразделялся на главное, окружные (всего в стране было 7 жандармских округов) и губернские управления. Главное управление возлагалось на шефа жандармов. В непосредственном подчинении у окружных и губернских управлений находились жандармские команды губернских городов. На жандармские команды и дивизионы возлагалась задача предотвращения запрещенного сбора людей, бунтов и т.д.

По примеру других учреждений Третье отделение ежегодно (с 1826 по 1869 гг.) представляло государю отчеты о своей работе. Каждый из них состоял из двух частей: отчета о действиях Третьего отделения и Корпуса жандармов, а также нравственно-политического обозрения состояния империи. К отчетам прилагались таблицы и ведомости о происшествиях в стране, об иностранцах, численном составе и финансах Корпуса жандармов и Третьего отделения. Основными источниками информации для их составления служили донесения жандармских штаб-офицеров и чиновников Третьего отделения, командируемых во внутренние губернии России и за границу, материалы перлюстрации и агентурные данные, а также доклады губернаторов и министров.

Особенно много работы Третьему отделению доставляли иностранные гувернеры и домашние учителя, въезжавшие в страну. Политическая полиция собирала статистические данные о количестве прибывших лиц этой категории и строго следила, чтобы «оказавшиеся недостойными» не допускались до молодого поколения. Стремясь дать «перевес отечественному воспитанию над иноземным», правительство приняло курс на уменьшение роли домашнего образования и частных учебных заведений. В 1833 г. было издано постановление «О мерах против умножения пансионов»; преподавать в частных училищах могли отныне только российские подданные.

Кодификация права и законодательство. С 1649 г. накопилось значительное количество актов. В 1826 г. была возобновлена работа по кодификации М.М. Сперанским. Полное собрание законов Российской империи подготовлено в 1830 г. Оно включало 40 томов законов (30 920 актов) и 6 томов приложений (указатели, книга чертежей и рисунков и т.д.). В 1832 г. был опубликован и введен в действие Свод законов Российской империи. С 1835 г. Свод законов делился на восемь главных разделов, охватываемые 15 томами. В 1854 г. вышло второе издание Свода законов, а в 1857 г. – третье.

В начале XIX столетия, несмотря на появление специализированных органов политического сыска (Комитет высшей полиции 1805–1807 гг., Комитет охранения общей безопасности и Особая секретная полиция в Санкт-Петербурге – 1807 г., особенная канцелярия Министерства полиции) в законодательстве не вводится понятие «государственная безопасность». Лишь нормативные акты, регулирующие деятельность структур политического сыска и контроля, более четко определяет эту дефиницию. Под безопасностью понималось: контроль за лицами, «подозреваемыми в переписке с неприятелем и зловредных разглашениях», наблюдение за «составителями и распространителями возмутительных воззваний», раскрытие тайных обществ и «запрещение сходбищь». Однако никаких сведений о существовании органов политического сыска в этот период в губерниях и городах России не имеется. Их функции всецело возлагались на местные власти во главе с губернаторами. Губернаторы, как начальники губерний, самостоятельно определяли основные объекты наблюдения в рамках весьма широко трактуемого понятия безопасности. Они организовывали контроль за противогосударственными проявлениями в обществе, посредством доступных и необременительных (с финансовой точки зрения) структур, каковой являлась полиция.

Конкретные дела по розыску подозрительных лиц, сведения о которых поступали от военного руководства действующей армии, губернаторы также брали на себя, задействовав в этом уездные и городские полиции, а в ряде случаев и армейские подразделения. Основными направлениями деятельности по охране безопасности были не только забота об общем спокойствии, но и надзор за старообрядчеством и сектантами, охрана представителей царствующего дома.

15 августа 1845 г. вышло Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Это Уложение конкретно очерчивает такие нормативно-уголовные моменты, как государственная измена, защита государственной тайны, работа персонала с документами, содержащими государственную и коммерческую тайны, нарушение Уставов фабричной и заводской промышленности, тайное делопроизводство в коллегиях и канцеляриях.

По уложению 1845 г. государственной изменой признается:

1. Предательство государства, государя или правительства.

2. Поддержка подданными Российской Империи иностранных держав во время войны, а также передача им государственной тайны.

3. Пособничество во время войны неприятелю в военных или других действиях против отечества или союзников России:

– через явное участие в таких действиях;

– советом;

– открытием тайны;

– сообщение иных каких-либо сведений;

– воспрепятствование успехам Российского оружия или союзников России;

– сообщение противнику сведений о расположении и движении войск, состоянии армии, средствах нападения или обороны;

– помощь неприятельским лазутчикам.

За государственную измену уголовные нормативные акты предусматривали лишения всех прав на состояние (конфискация родового и «благоприобретенного» имущества) и смертную казнь.

Однако за разглашение государственной тайны (планы Российских крепостей, иных укрепленных мест, гаваней, портов арсеналов; опубликование этих планов без дозволения правительства) иностранным, хотя и не враждебным с Россией, государствам наказание было менее строгим – лишение всех прав состояния, телесные наказания и ссылка на поселение в отдаленные места Сибири. Изобличение в тайной, «хотя и не клонящейся ко вреду России», переписке с правительствами иностранных государств подвергалось наказанию через заключение в смирительном доме от 6 месяцев до 1 года. «Тайная переписка Российских подданных с подданными неприязненных государств, хотя и без намерения вредить своему отечеству, но однако столь неосторожно и нескромно, что неприятель может сообщенными им в сей переписке сведениями воспользоваться для успеха своих предприятий против России – заключение в крепости от 6 месяцев до 1 года».

Работа персонала с документами определялась Уложением 1845 г. статьями 447–455. Согласно этим статьям:

«1. Чиновник при выходе из присутствия оставил вверенные ему дела и бумаги незапертыми (1-й и 2-й раз – выговоры, более или менее строгие, в 3-й раз – вычет от 1 до 6 месяцев из времени службы).

2. Утрата отправленных из присутственного места документов через частных людей или оставленных незапертыми дел и бумаг (вычет от 1 до 6 месяцев из времени службы, отрешение от должности). Утрата чиновником бумаг, вверенных ему по службе, если не было злого умысла, а только небрежность или неосторожность (выговор с внесением в послужной список, вычет от 3 месяцев до 1 года из времени службы, удаление от должности).

3. Разглашение дел, производимых в судебных и правительственных местах и за сообщение без дозволения какого-либо из актов или других принадлежащих к делам бумаг лицам посторонним, вопреки порядку для производства дел и хранения деловых бумаг установленному, виновный, если при том не было никакого иного преступления или злоупотребления, подвергается (1-й раз – замечание, выговор; 2-й раз – строгий выговор или вычет из времени службы от 3 месяцев до 1 года, 3-й раз – отрешение от должности).

4. Если от разглашения дел и сообщения бумаг произошли или долженствовали произойти какие-либо вредные последствия, то (1-й раз – строгий выговор с внесением в послужной список; 2-й раз вычет от 3 месяцев до 1 года из времени службы, удаление от должности).

5. Недозволенное (хотя и без корыстных или иных личных видов или побуждений) сообщение мнения судей или судебных актов, или других принадлежащих к делам бумаг лицам, прикосновенным к делу, непосредственно или через других, виновный в том чиновник подвергается строгому выговору с внесением или без внесения оного в послужной список, удалению от должности.

6. Злонамеренное открытие обвиняемому в преступлении судебных о нем актов или иных бумаг, и за сообщение ему сведений, могущих служить к сокрытию истины или к избежанию заслуженного им наказания – исключение из службы, наказание за укрывательство преступления.

7. Разглашение дел, подлежащих тайне, и недозволенное сообщение кому-либо бумаг, отмеченных надписью секретно, виновный подвергается, смотря по важности дела и произошедшем или долженствовавшим произойти от того последствиям, более или менее вредным – отрешение от должности, исключение из службы, заключение в смирительном доме от 6 месяцев до 1 года.

8. Открытие должностным лицом постороннему принадлежащего правительству или частному человеку секрета для производства каких-либо изделий, работ, машин, медицинских или иных составов. Виновный подвергается сверх вознаграждения за причиненные им убытки, отрешению от должности и заключению в тюрьме от 6 месяцев до 1 года.

9. Открытие с намерением государственной тайны иностранным правительствам – наказание за государственную измену. Обнаружение государственных тайн без намерения, а по неосторожности: исключается из службы; по важности дела и тайн – заключение в крепости от 6 месяцев до 1 года».

Уложением предусматривалось наказания и за коммерческие проступки:

«1. Кто обязан вести торговые книги, но не ведет: 1-й раз – денежное взыскание равное половине платимой им по его торговому званию подати; 2-й раз – взыскание всей подати; 3-й раз – взыскание вдвое; 4-й раз – лишение навсегда права на производство торговли.

2. Если торговые книги, быв истребованы судом, окажутся с поправками, подчистками, приписками между строк и статей без оговорок и соблюдения установленных правил, ведены не по предписанной форме, не сохранены в целости за предшествующие годы (без злого умысла) – денежное взыскание от 10 до 50 руб. При краже книг, стихийных бедствиях (пожар, наводнение) в течение 2 недель заявить об этом коммерческому суду, а где нет, то Магистрату или Ратуше.

3. За преждевременную огласку торговой сделки против воли продавца или воли покупателя, биржевой маклер подвергается денежному взысканию или отрешению от должности».

За нарушение Уставов фабричной и заводской промышленности предусматривались следующие наказания:

«1. Кто нарушит чью-либо привилегию, тот сверх вознаграждения привилегированного за понесенные им убытки подвергается: денежному взысканию от 100 до 300 рублей.

2. Кто подделает чужие клейма или торговые знаки, прикладываемые с дозволения правительства к изделиям мануфактур, фабрик и заводов, тот сверх вознаграждения за причиненные убытки подвергается лишению всех особенных прав и преимуществ как лично, так и по состоянию ему присвоенных и ссылке на житье в отдаленные губернии, кроме Сибирских, заключением на срок от 3 до 6 месяцев телесным наказаниям, отдаче в рабочий дом от 6 месяцев до 1 года.

3. Кто из людей, принадлежащих к фабрике, заводу или мануфактуре, огласит какое-либо содержимое в тайне и вверенное ему, в виде тайны, средство, употребляемое при изготовлении или отделки произведений фабрик, заводов или мануфактур, когда не было па сие положительного согласия тех, коим сия тайна принадлежит по праву, и следственно к ущербу их, тот подвергается за сие заключению в тюрьме от 6 месяцев до 1 года.

4. Кто о деле, по коему рассуждаемо было в Управе при закрытых дверях, объявит такому лицу, которое не должно иметь о сем сведения, подлежит денежному взысканию от 3 до 10 рублей в ремесленную казну».

Как видно из Уложения 1845 г. в этот период начинают закладываться правовые нормы патентного и авторского права.

Разведка. По инициативе Барклая-де-Толли в январе 1810 г. первым органом политической и военной разведки стала Экспедиция секретных дел при военном министерстве. В январе 1812 г. ее переименовали в Особенную канцелярию при военном министре. Экспедиция секретных дел решала следующие задачи: ведение стратегической разведки (сбор стратегически важных секретных сведений за рубежом), оперативно-тактической разведки (сбор данных о войсках противника на границах России) и контрразведки (выявление и нейтрализация агентуры противника). В 1810 г. военный министр М.Б. Барклай-де-Толли направил первых постоянных представителей – «военных агентов» – в российские посольства ряда европейских стран. Основной задачей агентов являлось ведение агентурной, разведывательной работы. Военные агенты должны были находиться при дипломатических миссиях под видом гражданских чиновников и служащих Министерства иностранных дел. Впервые добыча секретной военно-политической информации за рубежом была поставлена на регулярную, профессиональную основу. Внешняя разведка структурно все более четко оформляется в военном ведомстве и в последние годы, особенно при военном министре А.И. Чернышеве. Одновременно вопросы внешней разведки в той или иной мере продолжают оставаться в ведении Министерства иностранных дел, хотя здесь они не носят четко выраженного структурного характера и в основном решаются на уровне разовых, хотя и весьма ответственных, поручений.

В XIX в. все тайные учреждения, существующие до этого периода, передаются в структуры корпуса жандармов и департамента полиции.

Во время Отечественной войны 1812 г. на базе партизанского движения были организованы разведывательно-диверсионные отряды, подчиненные армейскому командованию и успешно действовавшие в тылу врага.

В предвоенное и военное время большое внимание уделяется агентурной разведке, которую вели своими силами командующие полевыми армиями и командиры корпусов. Двадцать седьмого января 1812 г. император Российской Империи Александр I подписал три секретных дополнения к «Учреждению для управления Большой действующей армией»: «Образование высшей воинской полиции», «Инструкция директору высшей воинской полиции» и «Инструкция Начальнику Главного штаба по управлению высшей воинской полицией». В этих документах особенное внимание обращалось на ведение агентурной разведки. Так, в дополнении об «Образовании высшей воинской полиции» говорилось о постоянном использовании агентуры (п.13 «О лазутчиках»):

«1. Лазутчики на постоянном жалованье. Они ... рассылаются в нужных случаях, под разными видами и в различных одеяниях. Они должны быть люди расторопные, хитрые и опытные. Их обязанность есть приносить сведения, за коими они отправляются, и набирать лазутчиков второго рода и разносчиков переписки.

2. Лазутчики второго рода должны быть предпочтительно обывателями нейтральных и неприятельских земель разных состояний, и в числе оных дезертиры. Они приносят сведения по требованию и по большей части местныя. Они получают особенную плату за каждое известие, по мере его важности».

Там же давалась классификация агентов, чья задача заключалась «в собирании сведений о неприятельской армии и занимаемой ею земли:

– 1-е в земле союзной;

– 2-е в земле нейтральной;

– 3-е в земле неприятельской.»

При этом делались следующие разъяснения:

«– Агенты в земле союзной могут быть чиновники гражданские и военные той земли или от армии посланные.

– Агенты в земле нейтральной могут быть нейтральные подданные, имеющие знакомства и связи, и по оным, или за деньги снабжаемые аттестатами, паспортами и маршрутами, для переездов нужными. Они могут быть равным образом бургомистры, инспекторы таможен и проч.

– Агенты в земле неприятельской могут быть лазутчики, в оную отправляемые и постоянно там остающиеся, или монахи, продавцы, публичные девки, лекари и писцы, или мелкие чиновники, в неприятельской службе находящиеся».

В дополнении к «Инструкции Начальнику Главного штаба по управлению высшей воинской полицией» было положение:

«В случае совершенной невозможности иметь известие о неприятеле в важных и решительных обстоятельствах должно иметь прибежище к принужденному шпионству. Оно состоит в склонении обещанием наград и даже угрозами местных жителей к проходу через места, неприятелем занимаемыя».

Наряду с агентурной разведкой использовались и играли большую роль опрос пленных и перехват корреспонденции противника. Данные методы ведения разведки применялись постоянно.

После окончания наполеоновских войн и перехода русской армии к штатам мирного времени произошла очередная реорганизация военного министерства. В частности, был создан Главный штаб (1815 г.), в состав которого и вошло военное министерство. Что касается разведки, то Особенная канцелярия при военном министре в 1815 г. была распущена, а ее функции переданы в первое отделение Управления генерал-квартирмейстера Главного штаба, которое являлось обрабатывающим органом разведки, получавшим сведения в основном от министерства иностранных дел.

По указу императора Николая I в 1832 г. начала осуществляться научно-техническая разведка: все дипломатические представительства, генерал-инспекторы по инженерной части российской армии обязывались закупать открытую и добывать секретную литературу по инженерным работам, относящихся «к долговременной и полевой фортификации, а также к обороне крепостей, военно-строительному и понтонному искусству» [27].

В 1836 г. после очередной реорганизации в составе военного министерства был образован департамент генерального штаба, состоящий из трех отделений. При этом разведывательные функции возлагались на Второе (военно-ученое) отделение департамента генерального штаба. Однако это отделение по-прежнему занималось только обработкой поступающей из министерства иностранных дел информации.