Глава 3. Защита государственных интересов в период сословно-представительной монархии (середина XVI в. – середина XVII в.)

Вторая половина XVI в. обусловливается прежде всего созывами Земских соборов, имевших в своем составе бояр, высшее духовенство, представителей от дворян и богатой части городского населения. Последние земские соборы состоялись в 1648–1649 гг., 1651 и 1653 гг.

Созыв земских соборов объявлялся специальной царской грамотой, которая также определяла порядок проведения выборов. Вопросы, подлежавшие обсуждению на Земском соборе, подготовлялись царем и Боярской думой. Они относились к управлению государством, внешней политики, финансам, законодательству.

Каждая сословная часть Земского собора обсуждала поставленные вопросы отдельно и выносила свое суждение. Решения же должны были приниматься всем составом Собора.

Продолжительность работы Земских соборов была различна: от нескольких часов, дней до нескольких месяцев и лет.

Ограничивалась церковная юрисдикция. Из нее исключались дела о таких преступлениях, совершенных духовными лицами, как политические, о душегубстве, о разбое. Уголовная ответственность за преступления против религии и церкви предусматривалась начиная с Соборного уложения 1649 г. светским законодательством. Для суда над духовенством по делам, не связанным с религией, был создан особый Монастырский приказ – государственное учреждение, ведавшее также сбором некоторых податей с монастырских земель.

В 1637 г. был учрежден специальный сыскной приказ, который должен был осуществлять "сыск".

Иван IV, стремясь создать крепкое государственное ядро управления, в 1549 г. учредил «Избранную раду» (по другим историческим источникам – «Ближнюю думу») из особо доверенных лиц, назначенных царем. Это был совещательный орган, решавший вместе с царем наиболее важные вопросы управления государством, оттеснивший на время Боярскую думу. Избранная рада осуществляла быстрое и эффективное решение вопросов внутренней политики в интересах укрепления самодержавия. В административную помощь Избранной рады был создан Челобитный приказ, осуществлявший организационную, нормативно-правовую деятельность всех других государственных учреждений.

За время правления Избранной рады (1549–1560 гг.) были проведены радикальные реформы центрального и местного управления, армии и права. Избранная рада создала важнейшие приказы, ликвидировала систему кормлений, ограничила местничество, заложила основы стрелецкого войска, составила общегосударственный кодекс – «Судебник».

Опричнина. Большая «опричная» территория управлялась особым аппаратом – царским двором с опричными боярами, придворными и др. Власть царя опиралась на специальный опричный корпус, выполнявший функции личной охраны царя, органа политического сыска и непосредственного карательного аппарата.

Во главе государства начиная с 1547 г. стоял царь. Изменение титула было важной политической реформой, целью которой было укрепление власти монарха. В конце XVI в. сложился порядок утверждения и избрания царя на Земском соборе. Царь был главой государства, но правил он не единолично, а вместе с Боярской думой и Земскими соборами.

Боярская дума. Боярская дума была постоянно действовавшим органом при царе и решала вместе с ним основные вопросы управления, внешней политики, законодательства, охраны государства и т.д. При Боярской думе создается специальное делопроизводство, канцелярия с дьяками и подьячими. Это давало возможность более реально решать вопросы управления и иметь постоянные контакты с приказами.

Система приказов. Система приказов – это система органов центрального отраслевого управления. Число приказов значительно увеличилось, выросли штаты, более четко определились компетенция, порядок делопроизводства. Продолжали действовать Посольский, Разрядный, Ямский приказы. Большое значение имел Поместный приказ, рассматривающий судебные споры по земельным делам. В связи с созданием стрелецкого войска был образован Стрелецкий приказ. С появлением специализированных постоянных военных частей возникли Пушкарский, Рейтарский приказы. Полицейские функции и суд по «разбойным» делам, как и раньше, осуществлял Разбойный приказ. Московская полицейская служба и суд по важнейшим уголовным делам находились в руках Земского приказа. Он выполнял и другие функции: ведал переписями дворов, собирал подати с посадского населения Москвы. Важную роль играли финансовые приказы. Приказ большого прихода ведал таможенными пошлинами, откупами, торговыми сборами. Прямые налоги с городского населения, занятого торговлей и ремеслом, собирал Приказ большой казны. Приказ с названием «Новая четверть» ведал питейными доходами. Казенный приказ занимался личной казной царя и хранением царских драгоценностей. В 1656 г. был учрежден Счетный приказ, проверявший (время от времени) расходные и приходные книги приказов. Особенностью каждого приказа было сосредоточение в его ведении не только управления, но и судебных функций.

В сфере обеспечения внешнеполитической безопасности государства, а также разведывательной деятельности, наиболее важную роль играл Посольский приказ, который был в России первой самостоятельной государственной структурой, ведавшей всеми вопросами международных отношений и разведывательной деятельностью с 1549 г. При этом в этот период не делалось различий между дипломатической и разведывательной службой. В сравнении с предыдущем периодом функции по хранению дипломатических, секретных и других важных документов в этот период перешли непосредственно Посольскому приказу.

В 1565 г. на территории Кремля была построена отдельное учреждение – Посольская изба (Посольская палата), которая являлась собственной канцелярией Ивана IV по иностранным делам. Посольская изба включала несколько отделений с управляющими ими дьяками. По мере выезда из Москвы, царь всегда брал с собой отделение Посольского приказа с их управляющим дьяком.

Процесс создания и становления централизованных государственных структур, начатый при Иване III и продолженный Иваном IV, оставался в зачаточном состоянии. Хотя система приказов сформировалась, но еще не было служащих профессионалов, таких как дипломаты, разведчики, контрразведчики и др. Так, дипломатическая и разведывательная деятельность осуществлялось одними и теми же людьми – казначеями и печатниками.

Царь Алексей Михайлович, заботясь о собственной безопасности, боясь интриг боярской верхушки, начал приближать к себе молодых людей из числа «худородных», определяя их на службу в свою личную канцелярию. Тайно от бояр стал давать им секретные поручения. Тем самым в 1654 г. царь Алексей Михайлович создает при себе особую канцелярию – Приказ тайных дел. Этот приказ осуществлял наиболее важные дела в области безопасности государства в таких областях, как дипломатическая, военная, полицейская, финансовая и другие. Произошло некоторое перераспределение функций в государственном аппарате. Посольский приказ продолжал существовать, но разведывательная деятельность все больше перешла в ведение Приказа тайных дел. Таким образом, впервые произошло структурное разделение дипломатии и разведки, хотя и руководители Посольского приказа, и сотрудники дипломатической службы по повелению царя по-прежнему продолжают выполнять отдельные ответственные задания разведывательного характера. В регулярную практику секретной переписки были введены шифры.

В Приказ тайных дел члены Боярской думы не допускались и дел его не контролировали. Он подчинялся непосредственно царю. Чиновники Приказа тайных дел имели больше власти, чем бояре Боярской думы.

Приказом тайных дел управлял дьяк, в распоряжении которого были подьячие. По приказу царя подьячие Приказа тайных дел с послами направлялись в иностранные государства, а также на посольские съезды и участвовали в сопровождении воевод на войну или карательные действия. Здесь подьячие имели функции надсмотрщиков над послами и воеводами, и по возвращении к царю имели право непосредственного личного доклада. Они также осуществляли следствие по важным политическим делам, занимались разведкой, в понятие которой тогда входили не только политические вопросы, но и поиск полезных ископаемых.

В 1663 г. к Приказу тайных дел перешла часть функций Приказа Большого дворца по управлению царским хозяйством, охране и обслуживанию царской семьи.

Дьяк Приказа тайных дел должен был всегда находиться вблизи от царя на случай, если понадобится для какого-либо спешного, секретного поручения. В его обязанности входило организовывать тайную охрану, сопровождать царя во время походов и выездов на охоту, а также богомолье. Дьяк одним из первых встречал иностранных послов при посещении ими кремлевского дворца и одним из последних провожал их.

Для работы в Приказе тайных дел отбирались наиболее проверенные и способные, хорошо знающие грамоту, сообразительные подьячие из других приказов. Они проходили специальную школу обучения, созданную при Спасском монастыре. Выполнявшие сложные и ответственные поручения подьячие Приказа тайных дел получали гораздо большее жалованье, чем служащие других государственных учреждений. Они кормились (получали жалованье) во дворце (от казначея царя) и получали значительные суммы на дорожные и всякие иные расходы, связанные с выполнением поручений царя. Так, на пошив парадной одежды им выдавалось вдвое больше денег, чем подьячим Приказа Большого дворца, а по праздникам они щедро награждались.

Подьячие Приказа тайных дел назначались дьяками в другие приказы, дьяки же Приказа тайных дел становились думными дьяками, но и в этом случае они продолжали оставаться особо доверенными царскими чиновниками и привлекались к выполнению все тех же секретных заданий.

Царь Алексей Михайлович, а также дьяк в «государевом имени» большинство приказаний отдавали в устной форме. Если приказ (указ) отдавался письменно, то его имел право читать только тот, кому он был непосредственно адресован. Прочитав секретное распоряжение, адресат тут же должен был вернуть его посланцу. А если посланец по каким-либо причинам не мог вручить его адресату, то должен был вернуть царю или своему высшему должностному лицу в нераспечатанном виде.

Выполнив секретное поручение, подьячие Приказа тайных дел были обязаны немедленно докладывать об этом лично царю. Если доклад был письменным, то излагать на бумаге суть поручения запрещалось. В этом случае писалось, что указ выполнен, возможны были варианты с дополнительными комментариями.

Когда нужно было доставить особо важное, секретное письмо иностранному правителю, собственному послу или воеводе, царь посылал запечатанный пакет не с обычным гонцом, а с одним из подьячих Приказа тайных дел. При этом подьячему давались дополнительные задания разведывательного характера: разузнать информацию, интересующую царя, собрать сведения о настроении населения, с некоторыми лицами наедине провести доверительные беседы по вопросам, перечисленным в тайном наказе, составленном лично царем. Подьячим предписывалось скрывать свое истинное место службы и выдавать себя за другого, то есть действовать «под прикрытием».

Подьячие Приказа тайных дел и посольские дьяки, ведавшие поддержанием связи с царскими представителями в зарубежных странах, осуществляли зашифрованную переписку. Ключ к расшифровке этих посланий не записывался, его заучивали наизусть. Существовали различные варианты секретного письма, и, как предписывалось по правилам конспирации, никто из подьячих не должен был знать все варианты тайнописи.

Как правило, она составлялась по одному из наиболее примитивных способов зашифровки (с позиций нашего времени), получившему название «тарабарской грамоты». Иногда она также называлась «литореей» (т.е. «буквенной», от лат. «litera»). Секрет этого способа в том, что одни буквы подменялись другими. Такое письмо иногда называлось «затейным». Нередко писцы писали фразы в обратном порядке, составляя своеобразные криптограммы, иногда не дописывали буквы – такой шрифт назывался «полусловицей».

Для доведения информации до служащих царя о событиях, произошедших за рубежом, в Москве с 1621 г. начали издаваться «Куранты» (нем. «couraten» – «текущие известия») – рукописный бюллетень Посольского приказа в количестве двадцати номеров в год. Целью издания было информирование правительства о заграничных событиях. Источником служили в основном польские, немецкие и голландские газеты, другие издания, письма русских людей из-за границы.

После кончины царя Алексея Михайловича в 1676 г. Приказ тайных дел был упразднен.

Стрелецкие отряды и стража осуществляли слежку за всеми сотрудниками иностранных посольств. Сотрудникам иностранных посольств запрещалось разговаривать с жителями Москвы, особенно с другими иностранцами. Стража подвергала строгому допросу всех желающих видеть иностранного посла, после этих бесед желание у посетителей видеть посла само собой отпадало. Если иностранец, служивший в русском войске, просил у своего начальника разрешения повидаться с посольскими людьми, ему не отказывали, но внушали при этом оставить свое намерение, чтобы не возбудить подозрение при дворе царя. Женщинам России контакты с иностранцами вовсе запрещались. Из отряда стрельцов, ежедневно стороживших Посольское подворье, несколько человек размещались по тайным углам (в секретах) с целью предупреждения и пресечения нежелательных посещений.

Стрелецкий приказ осуществлял функции по сыскным делам и пыточным допросам, а также охране преступников.

В 1654 г. с воссоединением Украины и России в Москве был учрежден Малороссийский приказ, осуществляющий помощь в управлении Украиной Богдану Хмельницкому, а после его смерти в 1669 году и всей Украиной (Малороссией).

Разведывательная деятельность на Украине осуществляли дьяки и подьячие Малороссийского приказа.

Местное управление. Губные избы создавались как полицейские органы по борьбе с разбойниками, убийцами, ворами поджигателями и сыском беглых крепостных. Позднее на них возлагались и управленческие функции. Губные старосты объявляли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. В XVII в. компетенция губных органов стала еще шире по сравнению с периодом их создания и включала все дела местного управления. Разбойная изба (позднее – приказ) в Москве имела контрольные функции относительно губных органов, привлекала к ответственности самих губных старост и целовальников за взяточничество и другие злоупотребления. Во второй половине XVII в. самостоятельность губных органов была ограничена, контроль за ними, а в определенной мере и их обязанности возложены на представителей центральных правительственных органов, губные грамоты использованы при составлении Уставной книги Разбойного приказа. Постепенно Уставная книга этого приказа заменила губные грамоты. Губные грамоты и Уставная книга Разбойного приказа явились важными источниками Соборного уложения 1649 г. Губные и земские органы не были достаточно определенно и четко соединены с приказами, центральным управлением, строились на выборных началах. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, который осуществлял лишь общее руководство их полицейской деятельностью. Деятельность губных изб по другим направлениям контролировалась соответствующими приказами.

Земские избы состояли из старост и выборных "лутчих" людей. При земской избе состоял земской дьяк. Избранные старосты утверждались царской грамотой. Грамоты угрожали наказанием тем представителям земского управления, которые будут пользоваться своими правами и обязанностями в своих личных корыстных целях или нарушать установленные грамотами порядки. Для осуществления своих функций земские власти пользовались существовавшими ранее выборными сотскими, пятидесятскими. Образование земских органов происходило одновременно с ликвидацией органов кормления. Земские органы осуществляли суд по всем делам, в том числе по тем, которые были подсудны губным избам. Земские органы исполняли и полицейские функции.

В начале XVII в. во многие уезды и города правительственной властью назначаются воеводы. Воеводы являлись властью административной и военной (командовали вооруженными отрядами, расположенными над подведомственной им территории), управляли судом и полицией. Им подчинялись местное самоуправление и городовые приказчики. В помощь воеводе был создан специальный аппарат – приказная (или съезжая) изба с дьяками и подьячими, приставами, рассыльщиками и другими должностными лицами.

Вооруженные силы в этот период были существенно реорганизованы: во-первых, упорядочена организация дворянского ополчения в связи с принятым Уложением о службе 1557 г., во-вторых, создано постоянное стрелецкое войско из людей «по прибору» (т.е. по найму). Стрельцы поселялись в специальных слободах. В начале XVII в. были созданы постоянные, регулярно пополняемые полки – рейтарские, пушкарские, драгунские и т.д. Появилась пограничная служба. На воевод, посылаемых в окраинные местности, возложены функции по организации охраны границ, создание крепостей, «засек», острожек. Созданы драгунские полки из крестьян некоторых пограничных уездов.

Уголовное право. Значительное большое внимание стало уделяться систематизации правового материала. Кроме кодификации, был выработан и закреплен в Судебнике 1550 г. (ст. 98) принцип последующей систематизации нормативных актов, не вошедших в судебники. Новые указы, касавшиеся ведомства того или иного приказа, должны были «приписываться» им к тексту действовавшего судебника. В результате появились указные или уставные книги приказов. Среди них одна из первых – Уставная книга Разбойного приказа 1555–1556 гг. Она содержала нормы уголовного права и процесса. Эти нормы свидетельствуют об усилении полицейской политики, о широком применении "розыска". С 1616 г. началась выработка новой Уставной книги Разбойного приказа. В основу Судебника 1550 г. были положены статьи Судебника 1497 г. В 1622–1648 гг. создана Уставная книга Земского приказа судебно-полицейского учреждения Москвы. В 1649 г. создан кодекс России – Соборное уложение. Для составления проекта нового кодекса была учреждена специальная комиссия. Проект подробно обсуждался представителями Земского собора, после чего в 1649 г. его утвердили Собор и царь. Соборное уложение было первым печатным кодексом России, разосланным во все приказы и на места.

Соборное Уложение 1649 г. создало правовую основу для преследования государственных преступников. Так, глава II называлась «О государской чести и как его государское здоровье оберечь». Проступки против «государской чести» делились на три группы: государственная измена; покушение на жизнь и здравие государя; покушение на власть с намерением «Московским государством завладеть и государем быть».

В это время следствие поручалось воеводам с последующей передачей дел в приказы: Разрядный. Сыскных дел, Большого Дворца, Посольский и в Приказ Новгородской чети. Смертная казнь по Уложению 1649 г. полагалась за 60 видов преступлений, по современному ему французскому законодательству за 115 преступлений.

Соборное уложение царя Алексеи Михайловича 1649 г. включало традиционную норму о доносе, а также наказание за недоносительство смертью: «А будет кто, сведав или услыша на царьское величество в каких людех скоп и заговор или иной какой злой умысел, а государю, и его государевым боярам и ближним людем, и в городех воеводам и приказным людем про то не известит... и его зато казнити смертию безо всякия пощады».

Соборное уложение предусматривало две формы процесса: розыск и суд. Розыскной процесс применялся по всем уголовным делам, исключая мелкие и незначительные. Как и по Судебнику 1497 г., розыск мог начинаться без заявления потерпевшей стороны, по инициативе государственного учреждения. Последнее вело активное следствие по делу (опрос свидетелей, повальный обыск, применение пыток), после чего выносило приговор. Наиболее жестко велось следствие по делам о преступлениях против государя и государства. В качестве доказательства применялся «общий обыск» и «повальный обыск». «Общий обыск» заключался в опросе всего населения относительно фактов совершения преступлений. «Повальный обыск» состоял в опросе местных жителей относительно конкретного, определенного лица, подозреваемого в совершении преступления.