- •Тема 16. Способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти.
- •Контроль в сфере исполнительной власти (президентский, законодательных органов, исполнительных органов
- •Судебный контроль.
- •Прокурорский надзор.
- •Контроль в сфере исполнительной власти (президентский, законодательных органов, исполнительных органов.
- •Судебный контроль.
- •Прокурорский надзор.
Судебный контроль.
Как уже говорилось выше, на судебную власть возложена еще одна функция - контрольная. Поэтому в системе организационно-правовых способов обеспечения законности, защиты прав и свобод в сфере исполнительной власти судебным opганам отводится важная роль. Эффективная судебная система усиливает другие ветви власти и является стержневым институтом, обеспечивающим правопорядок.
Выполняя общие задачи обеспечения законности деятельности государственной администрации в стране, органы судебной власти взаимодействуют с органами исполнительной власти, осуществляя конституционный контроль; контроль судов общей юрисдикции, контроль арбитражных судов.
Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления закреплены в Конституции РФ и в Законе «О Конституционном Суде Российской Федерации».
Конституционный Суд РФ обеспечивает верховенство и прямое действие Конституции РФ путем абстрактного нормоконтроля, разрешения споров о компетенции, проверок но жалобам граждан и запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, а также путем толкования Конституции.
Как уже указывалось выше, Конституционный Суд РФ наделен правом разрешать дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Правительства РФ и администрации (правительств) субъектов РФ, принятых по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и к совместному ведению органов государственной власти РФ и субъектов РФ; административных договоров между органами исполнительной власти РФ и соответствующими органами субъектов РФ; договоров между органами субъектов РФ.
Нормативный правовой акт Правительства РФ может явиться предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который вправе решить вопрос о конституционности такого акта. В случае признания акта Правительства РФ или отдельных его положений неконституционными они утрачивают силу. В этой связи Правительству РФ следует принять новый нормативный акт, в который должны быть включены положе- н ия об отмене признанного неконституционным акта. Акты других органов исполнительной власти, основанные на акте, признанном неконституционным, подлежат пересмотру.
Правительству РФ предоставлено право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о конституционности федеральных законов, законов и иных нормативных актов, принятых законодательными и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, с ходатайствами о рассмотрении споров о компетенции федеральных органов государственной власти, споров между Правительством РФ и высшим органом исполнительной власти РФ.
В соответствии со ст. 79 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» решение суда является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Юридическая сила постановления суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта. Если на основе акта, признанного неконституционным, приняты решения суда или иного органа, такие решения не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в случаях, установленных федеральным законом.
Таким образом, налицо контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в его взаимоотношениях с органами исполнительной власти, каковыми являются правительства (Российской Федерации и ее субъектов), администрации субъектов РФ. Заметим, что речь идет только, так сказать, о высшей ступени исполнительной власти, поскольку федеральные министерства и ведомства и аналогичные им органы субъектов РФ не являются объектами судебно-конституционного контроля. В отношении этих органов осуществляется контроль со стороны вышестоящих органов управления (министерство — правительство), судов общей юрисдикции, арбитражных судов, а также прокурорский надзор.
Вышеназванным законом установлены пределы вмешательства Конституционного Суда РФ в сферу исполнительной власти, когда речь идет о проверке конституционности соответствующих нормативных актов управления. Суд устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с позиций разделения государственной власти на три ветви; 5) с точки зрения разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти (в том числе исполнительной); 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектами, в том числе между соответствующими органами исполнительной власти. Пределы проверки конституционности нормативных актов управления сужены и оговорками по поводу того, что разграничение властей и полномочий органов государственной власти должно быть предусмотрено Конституцией РФ, а также федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения. Таким образом, можно сделать вывод, что Конституционный Суд РФ не имеет возможности оценить целесообразность принятия того или иного акта управления, а решает лишь один главный вопрос — о соответствии такого акта нормам Конституции РФ.
На Конституционный Суд РФ возложено также рассмотрение дел по спорам о компетенции между федеральными органами государственной власти, между ними и органами государственной власти субъектов РФ и между высшими государственными органами субъектов РФ. В данном случае речь идет о возможных спорах между Федеральным Собранием и Правительством РФ (но не о спорах внутри каждой из ветвей власти, например между министерствами). Кроме того, предполагается, что в споре о компетенции между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов РФ в качестве сторон могут выступать правительства (главы администрации) как «высшие» государственные органы в системе исполнительной власти.
В указанном законе приведен исчерпывающий перечень случаев допустимости ходатайств о разрешении споров в данной сфере, а также определены пределы проверочных действий со стороны Конституционного Суда РФ (ст. 93 и 94).
По итогам рассмотрения спора суд может подтвердить либо не подтвердить оспариваемое полномочие органа исполнительной власти на издание правового акта или на совершение иного юридического действия.
Вместе с тем следует учитывать, что Конституционный Суд РФ косвенным образом может предопределить судьбу акта государственного управления, признав федеральный закон либо закон субъекта РФ, на котором основывается акт управления, неконституционным. В этом случае должны быть отменены или изменены все акты управления, непосредственно связанные с действием нормы закона, признанной неконституционной.
Конституционный Суд РФ осуществляет также нормоконтроль по индивидуальным или коллективным жалобам граждан и их объединений на нарушение конституционных прав и свобод либо по запросам судов.
Гражданин имеет право обжаловать неконституционность закона. Кроме того, другие суды вправе обращаться в Конституционный Суд РФ в том случае, если считают, что подлежащие применению нормы не соответствуют Конституции РФ.
Разрешая дела в пределах своей компетенции, принимая решения, которые обязательны на всей территории РФ для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений, Конституционный Суд РФ выполняет тем самым свою конституционную обязанность — обеспечение законности в Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» субъекты РФ могут создавать конституционные (уставные) суды в целях осуществления нормоконтроля и толкования конституций (уставов) субъектов РФ.
Важную роль в сфере контроля за деятельностью администрации играют суды общей юрисдикции. Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» расширил пределы судебного контроля. В ст. 1 Закона закреплен перечень органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. К ним относятся: государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения или должностные лица, которые своими действиями (бездействием), решениями нарушили права и свободы гражданина; создали препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; незаконно возложили на гражданина какую-либо обязанность или незаконно привлекли гражданина к какой-либо ответственности.
В 1995 г. в указанный закон были внесены изменения, в результате которых был расширен круг лиц, действия и решения которых подлежат судебной оценке. Речь идет о возможности судебного обжалования действий и решений государственных служащих.
Согласно Закону можно обжаловать не только действия и решения государственного служащего, но и предоставленную им информацию, послужившую основанием для совершения действий (принятия решений).
Предметом обжалования в соответствии с данным законом являются не только индивидуальные, но и нормативные правовые акты.
Законом закреплен принцип всеобщности обжалования. Вместе с тем в нем установлены пределы его действия. Так, не могут быть обжалованы в суд действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также действия (решения), в отношении которых законодательством установлен иной порядок судебного обжалования.
Обжалование индивидуальных и нормативных правовых актов осуществляется по правилам, предусмотренным в подразделе 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правовых отношений» ГПК РФ.
Законодатель уточнил подведомственность судам общей юрисдикции дел, связанных с защитой граждан и организаций от неправомерных действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Так, согласно ст. 27 ГПК РФ Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Отдельные статьи кодекса посвящены подсудности дел мировому судье, районному суду и т. д.
Закон предусматривает возможность выбора варианта поведения заявителя: он вправе обращаться либо непосредственно в суд, либо в вышестоящую в порядке подчиненности инстанцию.
В ст. 4 Закона установлена также альтернативная подсудность жалобы. Гражданин может подать жалобу в суд либо по месту нахождения органа, должностного лица, либо по месту своего жительства. Это касается порядка обжалования индивидуальных актов. Когда речь идет об оспаривании актов нормативного характера, то в этом случае в соответствии с ч. 4 ст. 251 ГПК РФ видом обращения является уже не жалоба, а заявление, которое подается в суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.
Предельный срок обращения с жалобой в суд общей юрисдикции — три месяца с момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, и один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ.
В ст. 7 Закона определяется содержание судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование, отменяет примененные меры ответственности либо иным путем восстанавливает нарушенные права и свободы.
Таким образом, перечень возможных решений об удовлетворении жалобы не является исчерпывающим. В каждом конкретном случае суд может вынести и иное решение, которое наиболее эффективно защищает нарушенное право.
При рассмотрении указанной категории дел суд учитывает: 1) издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; 2) соблюдены ли материально-правовые и процессуальные нормы; 3) соответствует ли акт цели, которую преследует закон; 4) что именно противоречит материальному праву в обжалуемом решении органа власти.
В соответствии с вышеуказанным законом суды общей юрисдикции вправе оценить законность акта органа исполнительной власти при решении любого подведомственного данному суду дела. Исходя из смысла ч. 2 ст. 120 Конституции РФ, можно утверждать, что если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии акта органа исполнительной власти закону, то он должен применять норму последнего. При этом суд вправе вынести частное определение (постановление) и обратить внимание органа или должностного лица, издавшего такой акт, на необходимость привести его в соответствие с законом или отменить.
Важным является вопрос об обязательности судебных решений, принятых по результатам проверки соответствия нормативных актов уровня ниже федерального закона иным актам, имеющим большую силу. Согласно ч. 1 ст. 6 Закона «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц.
Вместе с тем институт судебного контроля нуждается в более четком правовом регулировании, особенно в части установления специфических процессуальных правил рассмотрения дел, вытекающих из административно-правовых отношений.
В соответствии с АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, а именно: об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в указанной сфере, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; об административных правонарушениях; о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.
Кроме того, согласно АПК РФ государственный орган (а следовательно, и орган исполнительной власти) вправе в случаях, предусмотренных федеральным законом, обратиться с иском или заявлением в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Орган, обратившийся в арбитражный суд, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности истца, т. е. рассматривается в качестве стороны процесса (ст. 53).
Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства, которые предусмотрены АПК РФ, с учетом особенностей, закрепленных в его разд. III, К таким особенностям можно отнести процессуальную форму обращения в суд. В данном случае подается не иск, а заявление.
По результатам рассмотрения дела суд принимает решение о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений либо соответствующими иному акту, имеющему большую юридическую силу, либо не соответствующими и не действующими полностью или в части. Решение вступает в силу немедленно после его принятия. В апелляционном порядке такие дела не рассматриваются. Решение арбитражного суда, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда РФ, может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение месяца со дня его вступления в законную силу.
Правовым последствием признания нормативного правового акта или отдельных его положений недействующими являйся то, что они не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с актом, имеющим большую юридическую силу.
При оспаривании ненормативного правового акта суд, рассмотрев дело, может признать такой акт недействительным, решение или действие (бездействие) незаконным либо принять решение об отказе в удовлетворении заявленного требования. Решение арбитражного суда подлежит немедленному исполнению, если в нем не установлены иные сроки. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании недействительным ненормативного правового акта полностью или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат применению.
Таким образом, рассматривая указанные выше категории дел, арбитражные суды осуществляют контроль за административным нормотворчеством, за нормативными и ненормативными правовыми актами: проверяют оспариваемый акт или отдельные его положения; определяют их соответствие закону или иному акту; устанавливают наличие полномочий соответствующего органа (должностного лица) по принятию того или иного акта, совершения соответствующего действия и т. д.
Статья 16 АПК РФ предусматривает обязанность исполнения вступившего в законную силу судебного акта всеми государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, организациями и гражданами на территории РФ и ответственность за его неисполнение.
Система государственных форм контроля подкрепляется негосударственными формами. Немаловажная роль отводится общественному контролю. Этот вид контроля сочетается с государственным и дополняет последний. Различие между ними тключается главным образом в методах осуществления контроля. Органы государственного контроля выступают от имени государства и наделяются соответствующими государственно-властными полномочиями. Субъекты общественного контроля, как правило, лишены полномочий юридически властного характера.
К субъектам общественного контроля относятся общественные объединения граждан (политические партии, профессиональные союзы, объединения потребителей). Эти субъекты вправе участвовать в формировании социально-экономической политики, в разработке проектов законов и иных нормативных правовых актов и т. д.
Особое место среди субъектов общественного контроля занимает Общественная палата РФ. В ее функции входят проведение общественной экспертизы проектов законов, нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органон местного самоуправления, а также осуществление общественного контроля за деятельностью этих органов, выработка определенных рекомендаций и т. д.