§ 2. Основания правопреемства государств

Вопрос о правопреемстве встает в следующих случаях: а) при территориальных изменениях – распаде государства на два и бо­лее государств; слиянии государств при вхождении территории од­ного государства в состав другого; б) при социальных революци­ях; в) при определении положений от метрополий и образовании новых независимых государств.

Международная жизнь богата примерами объединения и разъ­единения (распада) государств. Например, согласно ст. 1 Догово­ра об окончательном урегулировании в отношении Германии 1990 г. объединенная Германия включает территории бывших ГДР, ФРГ и всего Берлина. В соответствии с Соглашением о соз­дании Содружества Независимых Государств 1991 г. прекратил свое существование Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность и в результате на его территории возникли двенадцать независимых государств. В 1992 г. на терри­тории бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославия в качестве самостоятельных государств образованы Босния и Герцеговина, Македония, Словения, Хорватия, Сербия и Черногория (последние два создали Союзную Республику Югославия). В 1993 г. ЧССР распалась на два самостоятельных госу­дарства: Чехию и Словакию, а Британская Индия в 1947 г.– на два доминиона: Индию и Пакистан.

Правопреемство теснейшим образом связано с проблемой идентичности и непрерывности субъектов международного права.

Государство-преемник наследует в основном все международ­ные права и обязанности своих предшественников. Разумеется, эти права и обязанности наследуют и третьи государства.

Вопрос о правопреемстве тесно связан с основными принци­пами и институтами современного международного права, а имен­но с правом международных договоров, ответственностью госу­дарств, членством в международных организациях, правосубъект­ностью и т. д.

В настоящее время основные вопросы правопреемства госу­дарств урегулированы в двух универсальных договорах: Венской конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров от 23 августа 1978 г. (далее – Венская конвенция 1978 г.) и Вен­ской конвенции о правопреемстве государств в отношении госу­дарственной собственности, государственных архивов и государст­венных долгов от 8 апреля 1983 г. (далее – Венская конвенция 1983 г.).

Вопросы правопреемства других субъектов международного права детально не регламентированы. Они разрешаются на основе специальных договоров. Многие аспекты правопреемства межпра­вительственных организаций предусматриваются в их учредитель­ных актах и соглашениях о штаб-квартире.

Более 20 международных договоров о правопреемстве госу­дарств разработаны в рамках СНГ и подписаны ее участниками.

§ 3. Объекты правопреемства государств

Правопреемство государств в отношении международных догово­ров. Согласно ст. 17 Венской конвенции 1978 г. новое независи­мое государство может путем уведомления о правопреемстве уста­новить свой статус в качестве участника любого многостороннего договора, который в момент правопреемства государств находился в силе в отношении территории, являющейся объектом правопре­емства государств. Данное требование не применяется, если из до­говора явствует или иным образом установлено, что применение этого договора в отношении нового независимого государства было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом изменило бы условия его действия. Если же участие в многостороннем договоре любого другого государства требует согласия всех его участников, то новое независимое госу­дарство может установить свой статус в качестве участника этого договора только при наличии такого согласия.

Делая уведомление о правопреемстве, новое независимое госу­дарство может – если это допускается договором – выразить свое согласие на обязательность для него только части договора или сде­лать выбор между различными его положениями.

Уведомление о правопреемстве в отношении многостороннего договора делается в письменной форме.

Правопреемство в отношении государственной собственности. Переход государственной собственности государства-предшест­венника влечет за собой прекращение прав этого государства и возникновение прав государства-преемника на государственную собственность, которая переходит к государству-преемнику. Датой перехода государственной собственности государства-предшест­венника является момент правопреемства государства. Как прави­ло, переход государственной собственности государства-предше­ственника к государству-преемнику происходит без компенсации.

Согласно ст. 14 Венской конвенции 1983 г. в случае передачи части территории другому государству переход государственной собственности от государства-предшественника к государст­ву-преемнику регулируется соглашением между ними. В случае отсутствия такого соглашения передача части территории государ­ства может быть решена двумя способами: а) недвижимая госу­дарственная собственность государства-предшественника, находя­щаяся на территории, являющейся объектом правопреемства госу­дарств, переходит к государству-преемнику; б) движимая государственная собственность государства-предшественника, связанная с деятельностью государства-предшественника в отно­шении территории, являющейся объектом правопреемства, пере­ходит к государству-преемнику.

Когда два или несколько государств объединяются, и тем са­мым образуют одно государство-преемник, государственная соб­ственность государств-предшественников переходит к государст­ву-преемнику.

В случае если государство разделяется и прекращает свое су­ществование и части территории государства-предшественника образуют два или несколько государств-преемников, то недвижи­мая государственная собственность государства-предшественника переходит к государству-преемнику, на территории которого оно находится. Если же недвижимая собственность государства-пред­шественника находится за пределами его территории, то она пере­ходит к государствам-преемникам в справедливых долях. Движи­мая государственная собственность государства-предшественника, связанная с деятельностью государства-предшественника в отно­шении территорий, являющихся объектом правопреемства госу­дарства, переходит к соответствующему государству-преемнику. Иная движимая собственность переходит к государствам-преем­никам в справедливых долях.

Правопреемство в отношении государственных архивов. Соглас­но ст. 20 Венской конвенции 1983 г. государственные архивы го­сударства-предшественника есть совокупность документов любой давности и рода, произведенных или приобретенных государст­вом-предшественником в ходе его деятельности, которые на мо­мент правопреемства государства принадлежали государству-пред­шественнику согласно его внутреннему праву и хранились им не­посредственно или под его контролем в качестве архивов для различных целей.

Датой перехода государственных архивов государства-предше­ственника является момент провопреемства государств. Переход государственных архивов происходит без компенсаци.

Государство-предшественник обязано принимать все меры по предотвращению ущерба или уничтожения государственных архи­вов, которые переходят к государству-преемнику.

Когда государство-преемник является новым независимым го­сударством, то архивы, принадлежавшие территории, являющейся объектом правопреемства государств, переходят к новому незави­симому государству.

Если два или несколько государств объединяются и образу­ют одно государство-преемник, государственные архивы госу­дарств-предшественников переходят к государству-преемнику.

В случае разделения государства на два или несколько госу­дарств-преемников и если соответствующие государства-преемни­ки не условились иначе, то часть государственных архивов, нахо­дящихся на территории данного государства-преемника, перехо­дит к этому государству-преемнику.

Правопреемство в отношении государственных долгов. Государ­ственный долг означает любое финансовое обязательство государ­ства-предшественника в отношении другого государства, между­народной организации или любого иного субъекта международно­го права, возникшее в соответствии с международным правом.

Переход государственных долгов влечет за собой прекращение обязательств государства-предшественника и возникновение обя­зательств государства-преемника в отношении государственных долгов, которые переходят к государству-преемнику. Датой пере­хода государственных долгов является момент правопреемства го­сударств. Правопреемство государств как таковое не затрагивает прав и обязательств кредитора. Например, после распада СССР Российская Федерация как правопреемник Союза ССР приняла на себя обязательства о частичном урегулировании задолженно­стей бывшего СССР перед Финляндской Республикой. В Согла­шении от 30 мая 1995 г. определены условия реструктуризации за­долженности.

Когда часть территории государства передается этим государ­ством другому государству, переход государственного долга госу­дарства-предшественника к государству-преемнику регулируется соглашением между ними. В случае отсутствия такого соглашения государственный долг государства-предшественника переходит к государству-преемнику в справедливой доле с учетом, в частно­сти, имущества, прав и интересов, которые переходят к государст­ву-преемнику в связи с данным государственным долгом.

Если государство-преемник является новым независимым го­сударством, никакой государственный долг государства-предшест­венника не переходит к новому независимому государству, если соглашение между ними не предусматривает иное.

Когда два или несколько государств объединяются и тем самым образуют одно государство-преемник, государственный долг госу­дарств-предшественников переходит к государству-преемнику.

Если же государство разделяется и прекращает свое существо­вание и части территории государства-предшественника образуют два или несколько государств-преемников и если государства-пре­емники не условились иначе, государственный долг государст­ва-предшественника переходит к государствам-преемникам в справедливых долях с учетом, в частности, имущества, прав и интересов, которые переходят к государству-преемнику в связи с данным государственным долгом.

Правопреемство государств в отношении гражданства физиче­ских лиц. Проблема гражданства в случае правопреемства государств требует разработки и принятия универсальной конвенции. Хотя гражданство в основном регулируется внутренним правом госу­дарства, оно имеет прямое отношение к международному право­порядку. Не случайно Совет Европы 14 мая 1997 г. принял Евро­пейскую конвенцию о гражданстве, содержащую, в частности, по­ложения, касающиеся утраты и приобретения гражданства в случаях правопреемства государств. Другой орган Совета Евро­пы – Европейская комиссия за демократию через право (Венеци­анская комиссия) – принял в сентябре 1996 г. Декларацию о последствиях правопреемства государств для гражданства физиче­ских лиц.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. была первым меж­дународным документом, в котором закреплено «право каждого человека на гражданство». Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и Конвенция о правах ребенка 1989 г. признают право каждого ребенка на приобретение граж­данства.

Комиссия международного права ООН разработала «Проект статей о гражданстве физических лиц в связи с правопреемством государств». Основные положения этого документа сводятся к следующему.

Любое лицо, которое на дату правопреемства государств имело гражданство государства-предшественника, независимо от спосо­ба приобретения этого гражданства имеет право на гражданство по крайней мере одного из затрагиваемых государств. Причем не имеет значения, приобрели ли они гражданство государства-пред­шественника по рождению, в силу принципа jus soti (права поч­вы) или jus sanguinis (право крови), либо путем натурализации, либо даже в результате предыдущего правопреемства государств.

Затрагиваемые государства принимают все надлежащие меры для недопущения того, чтобы лица, которые на дату правопреем­ства государств имели гражданство государства-предшественника, стали лицами без гражданства в результате такого правопреемства. Во всякий международный договор, предусматривающий передачу территории, должны включаться постановления, которые гаранти­ровали бы, что никакое лицо не станет апатридом в результате та­кой передачи.