5. Финансирование органов внутренних дел различных уровней

Финансирование МВД РФ и главных управлений МВД по федеральным округам осуществляется за счет средств федерального бюджета²⁰.

Финансирование МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ осуществляется из средств федерального бюджета, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях - из средств бюджета субъекта Российской Федерации, местных бюджетов, средств, поступающих на основе заключенных договоров и иных внебюджетных источников (п. 11 Типового положения).

Различные источники финансирования можно отследить и в конкретном случае – а именно в вопросе финансирования милиции. Так, в соответствии со ст. 35 (часть 1) Закона «О милиции»²¹ финансирование милиции осуществляется за счет средств федерального бюджета²², бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных поступлений в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом полностью финансируемой за счет средств федерального бюджета является криминальная милиция (см. п. 7 ст. 8 Закона о милиции). Ее состав и численность, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений также определяется на федеральном уровне. При этом интересно отметить, что уполномоченным на это органом является Правительство РФ²³ (п. 3 ст. 8 Закона о милиции), несмотря на подведомственность органов МВД Президенту РФ

По-иному складывается ситуация с милицией общественной безопасности. Поскольку ее финансирование возможно из бюджетов различных уровней, то применяются следующие правила.

В соответствии с п. 8 утвержденного более десяти лет назад Положения о милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации²⁴ финансирование милиции общественной безопасности и органов управления этой милицией осуществляется за счет средств бюджета Российской Федерации, субъектов РФ, а также за счет средств местных бюджетов и средств, поступающих от предприятий, учреждений и организаций, объекты которых охраняются милицией по договорам.

Определить то, на каком принципе строится «разделение» финансирования между уровнями, можно, вероятно, исходя из установленных правил формирования структур милиции общественной безопасности.

В частности, численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (при этом она не должна быть ниже нормативов, утверждаемых министром внутренних дел РФ). Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МВД РФ (абз. 5-6 ст. 9 Закона о милиции). В соответствии с абз. 7 ст. 9 Закона о милиции увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникло в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, компенсируется указанными органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения.

При этом органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности (п. 10 ст. 9, а также п. 2 ст. 35 Закона о милиции).

Подразделения милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте финансируются за счет средств федерального бюджета (п. 4 ст. 35 Закона о милиции), что является вполне логичным, исходя из экстерриториальности данных подразделений.

3. Итоги

Приведенная выше система МВД представляет собой пример одного типа организации «единой системы исполнительной власти», в котором Федерация фактически самостоятельно сверху до низу организует данную систему, а ее составные части находятся в строгой подчиненности. Это было подтверждено и судебной практикой.²⁵ При более подробном рассмотрении отнесение системы органов внутренних дел к органам исполнительной власти в смысле части 2 статьи 77 Конституции РФ, однако, не однозначно.

Один из вопросов, например, заключается в следующем: идет ли речь в случае с главными управлениями МВД по федеральным округам о единой системе в смысле части 2 статьи 77 Конституции, или же это, по сути, территориальные органы федерального органа исполнительной власти в смысле части 1 статьи 78 Конституции РФ? С одной стороны, их создание утверждается непосредственно приказами МВД РФ и положения о них отсутствуют и, следовательно, они не обозначаются в качестве «юридических лиц» - конструкции, свойственной для территориальных органов²⁶. В то же время, наделение их отдельными полномочиями МВД РФ для обеспечения их выполнения на определенной территории могло бы говорить и в пользу их отнесения по факту к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти.

В отношении же органов внутренних дел субъектов Федерации мы встречаем череду структурных элементов, которые говорят в пользу их включения в «единую систему» в смысле части 2 статьи 77 Конституции. Конечно, мы встречаем и другие элементы, которые говорят и в пользу отнесения их к территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и мы, таким образом, видим практическое подтверждение изначального высказывания о том, что контуры «единой системы» все еще относительно расплывчаты. Если же мы, тем не менее, допустим, что система органов внутренних дел представляет собой единую систему органов исполнительной власти Федерации и субъектов Федерации,²⁷ то в качестве основных признаков организации «единой системы исполнительной власти» можно выделить следующие:

1. Данная система действует по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «б» и п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), а также в целях реализации предмета ведения Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).

2. Система построена на строгой иерархичной подчиненности, которая подразумевает и соответствующую систему назначений и контроля.

3. В то же время в сфере совместного ведения (обеспечение безопасности) субъектам РФ предоставлено право дополнительного контроля и возможностей влияния на соответствующие назначения (см. выше – милиция общественной безопасности).

4. Субъекты РФ не могут по своему усмотрению иметь в данной области собственные органы власти, входящие в систему органов исполнительной власти субъекта Федерации. Конечно, в соответствии с Законом о милиции возможно создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Однако это осуществляется по согласованию с МВД РФ, и, если следовать логике Верховного Суда РФ, милиция составляет единую систему органов внутренних дел именно Российской Федерации, в которую входят и территориальные органы внутренних дел субъектов РФ. Положения об органах (МВД, ГУВД, УВД) соответствующих субъектов РФ утверждаются их правительствами, по предварительному согласованию с вышестоящим федеральным органом.

5. Отсутствие непосредственного упоминания понятия «территориальные органы», хотя на уровне ниже субъектов Федерации органы внутренних дел часто и называются «территориальными».

1 Настоящая статья на примере системы МВД раскрывает практику реализации части 2 статьи 77 и части 1 статьи 78 Конституции РФ, не затрагивая проблемы организации муниципальной милиции на основе части 1 статьи 132 Конституции РФ (примечание редакции).

2 См. более точный анализ: Бланкенагель А. Концепция единой системы исполнительной власти, п. 2 ст. 77 Конституции РФ – какая система, а где единство? // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 1(54), С. 123.

3 Конституция не дает никаких пояснений в отношении того, по каким вопросам допустимым является создание органами исполнительной власти собственной подструктуры: как показывает практика построения структуры исполнительной власти и практика Конституционного суда РФ, создание территориальных органов возможно как по вопросам, перечисленным в статье 71, так и в статье 72 Конституции РФ. См., например, п. 3 Определения Конституционного Суда РФ от 28.11.2000 № 225-О

«По делу о проверке конституционности части четвертой статьи 6 и части первой статьи 7 Закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 2, 2001.

4 Одним из примеров может служить Министерство регионального развития РФ, которое не имеет собственной «подструктуры», а имеет только подведомственный орган – Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. См.: www.gosstroy.gov.ru/txt/ter_upr.doc. Учитывая компетенцию Министерства, отсутствие «подструктуры» территориальных органов в регионах, развитие которых является его задачей, выглядит особенно странно, и, скорее всего, обусловлено тем, что это Министерство – новое.

5 Под данными задачами и полномочиями мы понимаем те, которые урегулированы в соответствующих положениях о данных органах, а не в законах.

6 п. 5 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 19.07.2004 № 927 (с изм. и доп.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ, 26.07.2004, № 30, ст. 3149.

7 Типовое положение о Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации.

8 См. абз. 1 п. 4 Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 29.12.2005) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»

9 См. абз. 2 п. 4 Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 29.12.2005) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации»

10 См, Указ Президента РФ от 29.12.2005 №1554 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации, регулирующие деятельность Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.01.2006, № 1, ст. 116.

11 Утверждено Приказом МВД России от 15.09.2003 № 730 (Приложение № 1).

12 См, например, абзац 2 п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел Чувашской Республики (утверждено Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 30 января 2004 г. № 24) в соответствии с которым «координацию деятельности Министерства в пределах полномочий, установленных МВД России, осуществляет Главное управление МВД России по Приволжскому федеральному округу».

13 Утверждено Приказом МВД России от 15.09.2003 № 730 (Приложение № 1).

14 Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 09.05.2005) «О милиции».

15 К задачам криминальной милиции относятся выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно, организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Криминальная милиция оказывает содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей. Криминальная милиция является органом дознания. (абз. 1 и 2 ст. 8 Закона о милиции).

16 Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей. Милиция общественной безопасности является органом дознания (п.п. 1 и 2 ст. 9 Закона о милиции).

17 См. подпункт 3 п. 4 Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 29.12.2005) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации».

18 В качестве заместителя министра внутренних дел, начальника ГУВД, УВД субъекта РФ выступает также начальник главного следственного управления (управления, отдела), который назначается на должность и освобождается от должности в установленном порядке Министром внутренних дел РФ по представлению начальника Следственного комитета при МВД России (см. п. 84 Типового положения).

19 См., например, Положение о Главном управлении внутренних дел на транспорте и по спецперевозкам службы общественной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждено Приказом МВД России от 23 ноября 2001 г. № 1030. Главное управление внутренних дел на транспорте и по спецперевозкам Службы общественной безопасности МВД РФ (ГУВДТиС СОБ МВД России) является структурным подразделением Службы общественной безопасности МВД РФ и возглавляет систему органов внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте и подразделений спецперевозок МВД России. (см. п.1 указанного Положения)

20 См., в частности, п. 5 Указа Президента РФ от 04.06.2001 № 644 (ред. от 31.12.2005) «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации».

21 Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» // «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 18.04.1991, № 16, ст. 503.

22 Согласно Приложению 8 к Федеральному Закону «О федеральном бюджете на 2006 год» «Распределение расходов федерального бюджета на 2006 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации» на органы внутренних дел в текущем году будет потрачено 165 814 442,8 тыс. руб.

23 См., например, Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. (с изм. и доп. от 24.06.2003) № 925 «О подразделениях криминальной милиции».

24 Утверждено Указом Президента РФ от 12.02.1993 № 209 (ред. от 02.12.1998) «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации».

25 См, в частности, Определение Верховного Суда РФ № 20-Г03-31 от 17.11.2003 // «Бюллетень Верховного Суда РФ» № 9 2004 г.

Как следует из данного дела прокурор Республики Дагестан обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим указа Государственного Совета Республики Дагестан от 7 августа 2002 г. «О структуре органов исполнительной власти Республики Дагестан» в части включения в число органов исполнительной власти Республики Дагестан Министерства внутренних дел Республики Дагестан. Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 5 августа 2003 г. в удовлетворении заявления прокурора отказано, поскольку, суд исходил из того, что органы внутренних дел в субъектах РФ имеют двойственную правовую природу, милиция общественной безопасности, входящая в структуру МВД Республики Дагестан, подчиняется Государственному Совету и Правительству Республики Дагестан.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, рассматривая данное дело в кассационной инстанции, решение отменила, посчитав, что суд неправильно применил нормы материального права. В частности Верховный Суд использовал следующую аргументацию.

Согласно п. 7 ст. 91 Конституции Республики Дагестан Государственный Совет Республики Дагестан утверждает систему и структуру республиканских органов исполнительной власти. Милиция в соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» входит в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации. Указами Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 года «Об утверждении структуры федеральных органов исполнительной власти» и от 18 июля 1996 г. «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации» установлено, что Министерство внутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти и возглавляет систему органов внутренних дел, в которую входят, в частности, и министерства внутренних дел республик субъектов Российской Федерации. Таким образом, анализ указанных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что милиция составляет единую систему органов внутренних дел Российской Федерации, в которую входят и территориальные органы внутренних дел.

По мнению Верховного Суда выводы о том, что в состав милиции входит и милиция общественной безопасности, которая в соответствии с Законом РФ «О милиции» (ст. 7) подчиняется соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, не могут служить основанием для включения всего министерства внутренних дел субъекта Российской Федерации в структуру органов исполнительной власти субъектов. Как установлено Законом о милиции, только подразделения милиции общественной безопасности могут подчиняться органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

26 См, например, Приказ МВД РФ от 21.08.2001 № 754 «О Главном управлении МВД России по Центральному федеральному округу».

27 Говоря точнее – системы органов внутренних дел была бы смешением территориальных органов (на уровне федерального округа) и единой системы (начиная с уровня субъектов).

10

ARCADIS BMB / GOPA / VNG International / ILPP