8.4. Направления и меры демографической политики

Комплекс мер демографической политики формируется по трем направлениям: повышению рождаемости и укреплению института семьи; улучшению здоровья и росту его продолжительности жизни; обеспечению необходимого миграционного прироста и совершенствованию привлечения и использования трудовых мигрантов. Отечественный и зарубежный опыт осуществления политики по стимулированию рождаемости и укреплению семьи показывает, что наиболее распространенными являются различные денежные пособия, выплачиваемые единовременно или ежемесячно.

Ежемесячные или семейные пособия наиболее распространены в развитых странах. Схемы начисления пособий весьма разняться по странам. Так, в Австрии и Дании пособия предоставляются всем семьям, имеющим детей, вне зависимости от доходов; во Франции и ФРГ размер пособий увязан с доходами и с числом детей в семье. В Великобритании право на получение пособий имеют лишь семьи с минимальными доходами (не зависимо от числа детей), в Италии и некоторых других странах установлен «потолок» доходов семьи, после которого никакие пособия не выплачиваются.

Суммарная величина ежемесячного пособия, как правило, нарастает по мере увеличения числа детей в семье, поскольку в большинстве стран данное направление политики рассматривается, как обязанность государства в максимально возможной степени компенсировать расходы семьи, возникающие в связи с рождением, воспитанием и образованием ребенка. В частности, в Люксембурге существует специальное пособие на детей моложе 2 лет. Его цель – обеспечить семье минимальный доход при условии, что женщина в этот период не будет работать. Самые высокие семейные пособия выплачиваются в Бельгии (до 70% от среднемесячной зарплаты), но при этом учитываются не только и не столько число детей в семье, сколько уровень материального благосостояния. Предельный возраст выплаты пособий различается по странам, но в среднем колеблется около 16-18 лет. Во многих странах увеличение возраста, до которого осуществляется выплата пособия, напрямую связано с получением образования (вплоть до 27 лет – это Нидерланды, Германия).

Источником финансирования семейных пособий далеко не всегда выступает государство (бюджет). Так, например, в Австрии семейные пособия выплачиваются централизованно из единого компенсационного фонда, средства которого аккумулируются из трех источников: (1) взносов предпринимателей; (2) отчислений из бюджетов центральных и местных органов власти; (3) взносов провинций – пропорционально численности населения. В Бельгии выплата пособий осуществляется Национальным управлением социальной защиты, фонды которого формируются за счет взносов предпринимателей. Существует практика финансирования семейных пособий за счет фондов социального страхования (Италия, Люксембург).

Пособие по уходу за ребенком до достижения им 1,5 лет предназначены для частичной компенсации недополученного дохода взамен зарплаты. С 1 января 2002 г. ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет повышено с 200 руб. до 500 руб., что тем не менее покрывает не более 15% прожиточного минимума взрослого. Этим объясняется непрерывное снижение продолжительности пребывания в отпуске по уходу за ребенком.

В России также установлено ежемесячное пособие на ребенка одного из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей). Это распространяется на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста шестнадцати лет (на учащегося общеобразовательного учреждения – до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста восемнадцати лет) в семьях со среднедушевым доходом, размер которого не превышает 100 процентов величины прожиточного минимума. Размер этого пособия колеблется в пределах 70-140 руб.

Единовременные пособия в связи с рождением ребенка распространено меньше ежемесячных семейных пособий. Финансируются единовременные пособия преимущественно из вне бюджетных источников (фонды социального страхования, фонды медицинского страхования и т.п.). В ряде случаев преимущественное право на получение единовременных пособий имеют малообеспеченные слои населения (Великобритания, Ирландия), а сами пособия носят зачастую символический характер даже в странах, которые отнюдь не стремятся понизить рождаемость (Ирландия, Испания, Италия). В то же время максимальные размеры имеют пособия при рождении первого ребенка (Бельгия) там, где государства стремятся оказать помощь семьям с нестабильными доходами (молодые семьи).

В целом принципы предоставления единовременных пособий гораздо более дифференцированы в сравнении с другими мерами, они в большей степени носят социально адресный характер, теснее привязаны к доходам и социальному статусу семей. Так, руководящий принцип демографической политики Бельгии – социальная защита и минимальный доход каждому, женская эмансипация и свобода выбора между карьерой и семьей. Близкую позицию занимают все скандинавские страны, Нидерланды, Дания, Германия. Особый акцент делается на социальной справедливости, сокращении социальной дискриминации, выравнивании уровней жизни семей с различным числом детей.

В России единовременное пособие при рождении ребенка в условиях резкого удорожания жизни, роста цен и общих первичных затрат на обеспечение ребенка сразу после его рождения играет существенную роль в компенсации не сопоставимых со средними доходами граждан единовременных трат, связанных с рождением ребенка. Размер этого пособия уже в новом столетии повышался дважды и ныне составляет 6 тыс. руб.

Отпуска по беременности и родам. Основания для их предоставления дифференцированы по странам. Главные различия существуют между женщинами, занятыми в государственном и в частном секторах. Отличаются продолжительность отпусков, размеры оплаты и источники финансирования. Как правило, работающие на государственных предприятиях имеют более продолжительные отпуска и большие размеры компенсации. Оплата отпусков в этих случаях осуществляется либо полностью за счет средств государственного бюджета, либо в комбинированной форме (бюджет и фонды социального и медицинского страхования). Занятые в частном секторе в основном получают средства из различного рода страховых фондов.

В Италии, например, семейная политика в целом носит ярко выраженный региональный характер. Тем не менее, женщины, занятые в госсекторе, имеют право на 100% оплаты отпуска по беременности и родам, занятые в частном секторе – на 75%. В Великобритании и Ирландии, размер компенсации зависит от предпринимателя (в частном секторе) и не превышает 70%. Как и в случае с единовременными пособиями, в качестве главного критерия оплаты отпусков выступает доход, а не число детей в семье.

Во многих странах право на отпуска по беременности и родам с соответствующей компенсацией имеют только работающие женщины; при этом обязательно наличие страховки (медицинской, социальной). В Дании, Швеции право на отпуск в связи с рождением ребенка имеет также и его отец. Средняя продолжительность отпусков по беременности и родам составляет в одних странах (Великобритания) - 16-18 недель, в других (Италия) -5 недель. По окончание отпуска по беременности и родам в ряде стран предоставляется неоплачиваемый отпуск по уходу за ребенком (максимальный – в Испании – до трех лет), однако в целом эта мера практикуется редко, что обусловлено спецификой женской занятости: женщина, состоящая в браке и родившая ребенка, далеко не всегда возвращается на работу. Право вернуться на прежнее место работы сохраняется за беременными женщинами во многих странах.

В России пособие представляет собой оплату отпуска (периода нетрудоспособности) для подготовки к родам, рождения ребенка, обеспечения восстановления здоровья матери и ухода за ребенком в первые недели его жизни. Выплачивается пособие на основе листка нетрудоспособности, выданного врачом с 30-й недели беременности. Общая продолжительность оплачиваемого отпуска – 140 дней (условно 70 дней до родов и 70 дней после), при многоплодной беременности – 194 дня, при осложненных родах и некоторых других случаях – 156 дней. Источник финансирования данного мероприятия различны в зависимости от категорий женщин. Отпуск оплачивается в размере 100% среднего заработка по месту работы (учащимся – в размере стипендии, за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ), безработным – в размере МРОТ. Размер оплаты не зависит от очередности рождения.

Меры, направленные на охрану здоровья беременных женщин и новорожденных носят скорее социально-профилактический характер и связаны в большей мере с охраной здоровья, чем со стимулированием рождаемости. Сюда относится своевременная постановка женщин на учет по поводу беременности и необходимости пройти установленное законом число обследований в период беременности. Цель - обеспечить раннее выявление патологий беременности и плода, мониторинг протекания беременности, профилактику социальных патологий (наркомании, алкоголизма, венерических и иных заболеваний) беременных женщин.

Адекватное поведение женщины в ходе беременности, как правило, увязывается с разного рода финансовым стимулированием (медицинская и социальная страховка, право на получение единовременного пособия, а также – оплаты отпуска по беременности и родам и семейных пособий). Наиболее развита система материального стимулирования «здорового образа жизни беременных» в Австрии, Германии.

В России матерям, вставшим на учет в ранние сроки беременности также предоставляется пособие, предназначенное для стимулирования ответственного отношения родителей (прежде всего, матери) к вынашиванию ребенка, поскольку будущие матери, ставшие на учет, имеют большие шансы на получение своевременной и квалифицированной медицинской помощи, что позволяет уменьшить риски для ее собственного здоровья и для здоровья будущего ребенка.

Налоговые льготы. Их спектр достаточно велик, а практика применения льгот существенно различается по странам. К числу общих черт относятся: а/ доходы мужа и жены (если она работает или имеет самостоятельный доход иного рода) учитываются раздельно; б/семейные пособия (за редким исключением) не входят в сумму, подлежащую налогообложению; в/не облагается налогом прожиточный минимум; г/ затраты на улучшение жилищных условий семьи либо полностью, либо частично освобождаются от налогов; д/в ряде случаев снижается налог на жилье (в Ирландии на 10% на каждого ребенка); е/ уменьшение ставки налога на доходы в расчете на каждого иждивенца (в Италии на каждого ребенка до 18 лет, на учащихся – до 26 лет).

В настоящее время в России от налогообложения освобождается каждый из работающих родителей на сумму в 300 руб. на ребенка. При двух работающих родителях это составляет 600 руб. При наличии в семье одного ребенка это дает семье при 13% ставке налога выигрыш в 78 руб. в месяц. Эта мера распространяется на те месяцы, в которые суммарный доход не превысит 20 тыс. рублей.

Кредиты на приобретение жилья. В большинстве стран, проводящих политику по стимулированию рождаемости, нет специальных программ жилищного кредитования. В случаях, когда кредиты выдаются (в том числе и льготные, с учетом числа детей), они не преследуют чисто демографических целей и направлены на улучшение жилищных условий семьи без относительно структуры семьи, числа детей и т.п. Исключение - Дания, где семьи с детьми, как правило, имеют лучшие жилищные условия в сравнении с остальным населением. При этом субсидии на аренду жилья составляют максимально 15%, дополнительная субсидия в 15% предоставляется на каждого ребенка. Таким образом, суммарная субсидия семье с двумя детьми составляет 45%.

Субсидирование арендуемого жилья мало популярно. Страны, проводящие политику льготного кредитования жилья, ориентируют потенциального потребителя кредита (заемщика) на приобретение жилья в собственность. Разветвленную программу жилищного кредитования осуществляет Бельгия, где семьи с двумя и белее детьми получают право на снижение налога на недвижимость в целом на 10%. Займы на строительство жилья предоставляются даже при отсутствии детей, но при условии гарантий их появления. При рождении каждого последующего ребенка увеличивается процент погашения кредита (в зависимости от суммы займа, доходов семьи и числа детей). Для семей с тремя детьми квартплата снижается на 20%, при наличии шести и более детей льгота повышается до 50%. Многодетным семьям предоставляются дополнительные льготные процентные ставки кредитования. В другой стране - Греции затраты на приобретение жилья полностью освобождаются от налогов. Но кредитная политика малоэффективна из-за низкого уровня жизни большинства населения и, в первую очередь, многодетных семей.

Меры по усилению государственной помощи семьям с детьми, введенные в России в 1981-1983 гг., предполагали право на кредит до 1,5 тыс. рублей. Кредит давался молодым супругам только после рождения первого ребенка, сроком на 8 лет, без процентов. При рождении 2-го ребенка погашалось 200 руб., при рождении 3-го – еще 300 руб.

В настоящее время любая семья, имеющая достаточный уровень дохода (и поручителей), может взять кредит в банке под действующий процент. Но при существующей схеме кредитования и размерах процентной ставки большинство потенциальных потребителей жилья (молодые, многодетные семьи) не в состоянии выполнить большей части условий кредитования, прежде всего – внести стартовый взнос за кредит и предоставить требуемое обеспечение.

Прочие льготы для семей с детьми. Наиболее распространенными являются льготы на проезд в городском и железнодорожном транспорте. Так, в Бельгии семьи с тремя и более детьми имеют 50% скидки на проезд, как в городском транспорте, так и на железных дорогах; в Ирландии льготными тарифами на проезд в автобусах пользуются семьи с тремя и более детьми до 16 лет, а с четырьмя и более – на железнодорожные поездки. В Италии семьи с тремя и более детьми получают на 3 года «семейную карточку» для проезда на железнодорожном транспорте. Для семей с тремя и более детьми существует скидка в 50% на проезд в городском транспорте в Люксембурге.

Особый интерес представляет система отсрочек и даже освобождения от военной службы, существующая в Бельгии. Здесь льготы имеют: а/единственный кормилец в семье, если его родителям исполнилось более 50 лет; б/ выходцы из семей, в которых родилось более 6 детей; в/молодые отцы в возрасте до 24 лет; г/те, у кого хотя бы один из братьев прошел военную службу. В России отцам семейств, в которых родился ребенок, дается отсрочка от призыва на военную службу до того времени пока ребенку не исполнится один год.

Демографическая политика в отношении улучшения здоровья населения и сокращения смертности во всех демографических группах может быть сведена к трем группам мер. Во-первых, это меры по регулированию потребления алкоголя. Конкретный опыт осуществления «антиалкогольной политики» в европейских странах включает два основных аспекта: регулирование предложения алкоголя с помощью административных и экономических рычагов, и меры, направленные на ограничение спроса и оказание соответствующей медико-санитарной помощи лицам с алкогольными проблемами. Регулирование предложения алкоголя охватывает различные аспекты: покупка и потребление алкоголя; цены на алкоголь; сбыт алкоголя; розничная продажа алкоголя; оптовая продажа алкоголя; импорт и экспорт алкоголя; производство алкоголя; производство сырьевых материалов для алкоголя. Средства осуществления такого регулирования также варьируют от страны к стране . Они включают : особые меры ответственности производителей, поставщиков и продавцов алкоголя за предотвращение вызванного им ущерба; возрастные ограничения на покупку или потребление алкоголя; ограничения времени, места и способов продажи или потребления алкоголя; налоги на алкоголь; субсидирование или скидка в налогах на производство сырьевых материалов, индустрию, торговлю; лицензирование производства и/или торговли алкоголем; полный или частичный запрет.

Во-вторых, это меры по сокращению бедности. Основным путем сокращения потерь здоровья, связанных с бедностью, являются действия правительств государств по улучшению жизни населения, повышению доходов, борьбой с безработицей, созданию социальных программ для социально уязвимых групп населения и т.д. На национальном уровне, например, правительственные задачи могут конкретизироваться и уточняться в плане изменений и модификаций налоговых систем и систем привилегий и льгот в целях обеспечения их более прогрессивного характера и повышения доходов инвалидов и бедных семей. На городском уровне муниципальные советы могут разработать задачи по улучшению жилищных условий, питания, условий труда и борьбе с загрязнением окружающей среды в неблагополучных районах. При этом подходе есть еще одно дополнительное преимущество, что проводимые мероприятия помогают людям осязаемо и конкретно представлять какое практическое действие может быть предпринято для сокращения проявлений неравенства.

В-третьих, совершенствование системы здравоохранения. Основные механизмы, применяемые в обеспечении справедливости в поддержании здоровья населения в развитых странах сводятся: а/ к обеспечению солидарной ответственности по принципу "богатые платят за бедных" (модель социального страхования здоровья) или сохранению модели государственного (бюджетного) финансирования здравоохранения; б/ к действенному контролю за ценами на основные лекарственные препараты; в/ проведению общенациональных профилактических программ и оплаты за мероприятия на уровне первичной помощи, что существует в ряде стран Западной Европы и США; г/ приоритетное развитие первичной медицинской помощи, борьба с географическими барьерами в ее получении; д/ использование дополнительного государственного субсидирования оплаты медицинской помощи пожилых и беднейших слоев населения, оплачиваемой из налогов.

На современном этапе особое значение в России имеет взаимодействие государственного и частного секторов здравоохранения в контексте развития справедливого доступа к службам здравоохранения. В соответствии с рекомендациями ВОЗ каждая страна должна провести оценку характера и масштабов различий в доступе к услугам здравоохранения различных социальных групп населения в связи с экономическими и культурными аспектами. Такого рода оценка является тем более необходимой , что многими странами в настоящее время осуществляется пересмотр и реформирование своих систем здравоохранения.

Меры по ограничению потребления алкоголя, введения его в цивилизованное русло и меры по преодолению бедности и нейтрализации её последствий направлены на изменение образа жизни населения и повышение уровня и качества его жизни. Это своего рода общая предпосылка хорошего здоровья и высокой продолжительности жизни населения. В свою очередь меры по совершенствованию системы здравоохранения, улучшению обеспечения населения эффективными лекарствами, внедрения в медицинскую практику эффективных методов лечения – меры, с помощью которых можно устранить весь набор предотвратимых смертей и передвинуть с молодых на более старые возраста те смерти, которые неизбежны.

Система мер миграционной политики должна, с одной стороны, находиться в правовом поле тех международных актов, которые регламентируют перемещение населения между государствами, защищают права мигрантов, обеспечивают им гарантии в различных сферах жизнедеятельности; с другой стороны, эта система должна отвечать национальным интересам государства, быть в русле его геополитических координат. Именно поэтому, миграционная политика России в той части, в которой она влияет на её демографическое развитие, должна включать три основных направления:

-замещение естественной убыли и соответствующее увеличение численности граждан России, в первую очередь, за счет русскоговорящего населения стран- бывших союзных республик (масштабы миграционного сальдо должны быть не меньше размеров естественной убыли населения);

-в обстановке надвигающегося дефицита труда, вызванного сокращением приростов трудоспособного населения, привлечение трудовых мигрантов, прежде всего, из государств нового зарубежья (количество трудовых мигрантов определяется как разность потребности в труде и численности экономически активного населения);

-создание условий для преимущественного расселения мигрантов в районах, важных в геополитическом отношении, т.е. в основном, на приграничных территориях (формирование постоянного населения из российских граждан, в том числе и бывших мигрантов, ограничит приток иммигрантов).