Модели организации системы органов гос власти в субъектах рф

ФЗ № 184 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах гос власти субъектов РФ».

Принципиальной проблемой гос строительства в субъектах РФ заключается в том, что они лишены возможности проявлять широкую инициативу в вопросе построения собственных систем органов гос власти. Еще в постановлении КС по делу о проверке конституционных положений устава от каждого края указал, что субъекты в праве устанавливать свою систему органов гос власти путем принятия нормативных правовых актов соответствующих основам конституционного строя и общих принципах организации представительных и исполнительных органов гос власти другим положениям КРФ и конкретизирующим их федеральным правовым актом и при этом должны в основном исходить из федеральной системы взаимоотношений законодательной и исполнительной власти. Этот акт был принят за 3 года до принятия 184 ФЗ, в данном случае акты КС сыграли свою основополагающую роль. На сегодняшний день все возможные модели организации гос власти субъектов России должны вписываться в требования норм КРФ, 184 ФЗ, а так же основного массива федерального законодательства:

А) ч.1 ст. 77 КРФ подсистемой органов гос власти субъектов в первую очередь понимает совокупность законодательной и исполнительной власти. В то же время конституционный принцип разделения властей предполагает законодательное оформление и судебной власти, что следует рассматривать как признание возможности существование судебных органов в субъектах федерации.

Б) ФЗ №184 регламентирует порядок образования и деятельности законодательных и исполнительных органов, допускает формирование иных органов гос власти субъектов (согласно ст.2), и из его положений следует, что субъекты РФ могут формировать и иные, кроме высшего, исполнительные органы и конституционные уставные суды.

В) ФКЗ «О судебной системе» прямо предусматривает возможность формирования конституционных (уставных) судов и наделение полномочиями мировых судей субъектов РФ, входящих в единую судебную систему и являющихся судьями общей юрисдикции субъектов РФ согласно ФЗ «О мировых судьях в РФ».

Однако в субъектах России, в том числе, и на основании положений федерального законодательства формируется и ряд иных органов, которые не вписываются в рамки традиционной концепции разделения властей. Одной из серьезнейших проблем, требующих серьезной проработки является определение подлинного содержания понятия «орган гос власти» и определение производного от него понятия «система органов гос власти».

Еще Коркунов в начале 20 века указывал: «Те лица, за которыми признается право распоряжения в определённом отношении власти называются органами гос власти». Он отмечал, что осуществление функций власти по их сложности требует совместной деятельности нескольких лиц, и поэтому органами гос власти являются по большей части не отдельные лица, а учреждения, имеющие более или менее сложный состав и устройство. Представители же современной правовой науки более деятельно рассматривают понятие «органа гос власти» и совокупность характеризующих его принципов, хотя за частую они не вполне корректно подменяют его схожим понятием «гос орган».

Мамонтова в оглавлении своей диссертации назвала главу «избирательная комиссия субъектов федерации – орган гос власти», а в тексте диссертации – «гос орган» (Правовое положение избирательной комиссии субъектов федерации).

Баглай еще в 1997 году заметил, что трудно сказать, какой же смысл вкладывается в термин гос орган и заметил, что рано или поздно, КС даст определение. Понятие гос орган рассматривается как имеющее больший объем по сравнению с понятием «орган гос власти». Утверждает, что мимо органа гос власти систему гос органов входят и другие гос органы, осуществляющие различные вспомогательные функции, и которые определяются органами гос власти, при которых и состоят эти гос органы.

Заключается в том, что понятие орган гос власти и гос орган тождественны, т.е. совпадают по объему и содержанию. КРФ предусматривая разделения власти на 3 ветви терминами оперирует органами гос власти РФ и органы гос власти в субъектах РФ, хотя в связи с правом граждан на обращение (ст. 33 КРФ) и принятие судебных решений определяет термин «гос органы». Например, ФЗ от 27 мая 2007 года использует термины федеральные органы гос власти и иные федеральные гос органы. Закон от 2 мая 2006 года использует понятие «гос орган», не упоминая органы гос власти. На федеральном уровне четкого законодательного разграничения данных понятий не наблюдается, хотя и прослеживается тенденция своеобразного противопоставления органов гос власти и иных гос органов. И под органами гос власти понимаются законодательные, исполнительные и судебные органы, а под гос – все остальные. Устав Новосибирской области, который содержит специальную главу – гос органы Новосибирской области, которая посвящены избирательной комиссии и контрольно- счетной палате, которые осуществляют согласно этому уставу отдельные гос функции, но не включены в перечень органов гос власти этой области, например. Устав Владимирской области в главу другие гос органы и учреждения включает положения об избирательной комиссии и счетной палате, предусматривает, что могут быть созданы и иные гос органы, выполняющие отдельные гос полномочия, и не входящие в систему органов исполнительной, законодательной и судебной власти. Кроме этого, отдельные субъекты РФ реализовали иной подход, который базируется на расширительном толковании понятия органы гос власти. Устав Кемеровской области, там в систему органов гос власти входят не только законодательные и высший исполнительный орган гос власти, но и избирательная комиссия, контрольно-счетная палата, а так же обдусмен; аналогичная позиция и в уставе Самарской области.

Таким образом, до сих пор не предложено четких критериев отграничения органов гос власти и иных гос органов. С одной стороны, существенным разграничительным признаком называют осуществление органами гос власти функций государства и наличие у них государственно властных полномочий и соответственно систему органов гос власти включают те органы гос власти триаду ветвей гос власти, все другие осуществляются иные органы, под которыми понимают не только ИК, но и прокуратуру, очевидно, что все они выполняют гос функции и наделены властными полномочиями и в этом случае можно исходить их общего посыла из общей теории права о том, что любой гос орган – это звено или элемент механизма государства, участвующего в осуществлении функций государства, а важнейшим признаком является наличие властных полномочий определённого содержания.

Существующее конституционное разделение власти на 3 уровня отражают весьма приблизительную схему устройства властных органов, поскольку в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было в те времена, когда формировалась эта концепция. Обеспечение терминологической частоты и унификации рассматриваемых терминов, понятий, то это потребность не только теории, но и практики, поскольку это неопределённость приводит так же к проблемам практического плана.

Он предусматривает возможность (закон о прокуратуре) за исполнением законов и соблюдением конституционных прав и свобод граждан законодательными и исполнительными органами субъектов федерации, и очевидно, что при буквальной трактовке положений закона, вне сферы надзора остается целы ряд гос органов, деятельность которых связана с исполнением закона и может затрагивать права и свободы человека и гражданина. Получается, что сущность гос органа проявляется в следующих характеристиках:

1. он является относительно обособленным элементов гос аппарата;

2. его учреждение связано с непосредственной организационно-юридической трансформацией и практической реализацией определённой функции гос власти (осуществление определённого объема властных полномочий при реализации какой-либо функции); но при этом любой орган гос власти самостоятелен в осуществлении своих полномочий и осуществляет свою деятельность независимо от других органов, что не исключает возможности внешнего контроля и надзора и соответственно представляется возможность использования широко подхода к рассмотрению этой темы органов гос власти субъектов РФ и включение в неё нескольких звеньев, относящихся к законодательным, исполнительным, судебным, избирательным, контрольным и учредительной власти и в практике гос строительства субъектов РФ указанная схема реализуется вариативно;

3. создание в субъекте постоянно действующего высшего и единственного органа законодательной власти является императивным требованием на основе ФЗ № 134, который вместе с тем закрепляет, что структура и состав этого органа устанавливается К(уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций;

При этом допускается на региональном уровне использование 1 из 2 форм организации законодательного органа – это одно или двухпалатный парламент. В большинстве субъектов РФ отдают предпочтение однопалатной структуре, причем были двухпалатные, а потом сказались в однопалатной. В оценке опыта работы двухпалатных региональных парламентов единодушия не наблюдается, хотя одни и те же особенности функционирования таких органов приводятся в качестве доводов, как сторонников, так и противников. Основным преимуществом двухпалатной системы называют более тщательную выработку законопроекта и удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для его рассмотрения как в органе власти, так и общественности – это аргумент «за», а аргументы «против» заключается в том, что в условиях складывания за двухпалатную системы региона была бы обеспечена определённая императивность в принятии закона. Иногда прямо говорится так же, что какого-либо чёткого обоснования, необходимого при создании двухпалатной структуры региональных парламентов, не содержится в самом региональном законодательстве и такие принципы должны быть положены в основу создания двухпалатных парламентов. В науке КП РФ выделяют 2 задачи парламента:

1. обеспечение контроля за качеством законов, чтобы они не были случайными и непродуманными;

2. предоставление возможности субъектов правотворчества выражать свою волю и интересы и согласовывать их между собой;

Определённую возможность проявится самостоятельности у субъектов федерации имеется в сфере организации исполнительной власти. ФЗ № 184 наряду с требованиями о наличии высшего исполнительного органа гос власти и установлением порядка наделения полномочий высшего должностного лица оставил возможность для творчества, что позволяет реализовывать на практике несколько различающихся тем. Так, с одной стороны, во всех субъектах федерации реализованию по сути факультативное положение статьи роль 184 ФЗ по возможности учреждения высшего должностного лица и формула: высшее должностное лицо = (руководитель высшего исполнительного органа) и означает, что:

1. если должность высшего должностного лица в субъектах федерации не подтверждается, то соответствующие полномочия исполняет руководитель высшего исполнительного органа;

2. если должность высшего должностного лица учреждается, то она должны быть совмещена с должностью руководителя высшего исполнительного органа;

Вместе с тем, существует судебная практика, решение Верховного суда по уставу Самарской области говорит о том, что нет прямого запрета в 184 законе на не совмещение 2 этих должностей.

1.В ряде субъектов федерации должность высшего исполнительного органа учреждена как абсолютно самостоятельная и не совмещена с должностью высшего должностного лица.

2.Предполагается совмещение должностей, что включает принципы целесообразности.

При относительно малом числе представительских функций и широком круге забот об экономическом и социальном благополучии субъекта высшему должностному лицу лучше самому возглавлять правительство, а в ситуации, когда глава администрации не является одновременно правительством, то неизбежно обострение проблемы дублирования губернаторских и правительственных органов и избыточное разрастание бюрократического аппарата. В одних случаях при определение статуса высшего должностного лица в уставном законодательстве субъекта РФ основной упор делается на его положение в системе органов гос власти либо оно прямо называется органом гос, или исполнительной власти, либо указывается, что оно возглавляет исполнительную власть и только после этого отмечается, что высшее должностное лицо является еще и руководителем высшего исполнительного органа РФ. Высшее должностное лицо в системе органов исполнительной власти не обособляется, а система исполнительной власти возглавляется высшим исполнительным органом, при этом указывается, что именно глава этого органа является высшим должностным лицом (например, республика Тыва).

Организация высшего исполнительного органа:

Законодательство в основном ориентируется на 2 модели:

1. коллегиальный высший исполнительный орган

2. единоначальный высший исполнительный орган, именуемый администрацией субъекта

Авакьян отмечает, что эти различия являются результатом расхождений в понимании структуры данного органа в субъектах РФ, предполагающих применение либо узкого либо широкого подхода. Суть первого заключается в том, что высший исполнительный орган считает лишь собственное правительство или кабинет министров или совокупность входящих в его состав высших должностных лиц.

2 подход: администрацией считается вся совокупность органов исполнительной власти, охватывающая помимо собственно руководителя высшего исполнительного органа так же отраслевые министерства, управления, департаменты, отделы.

3 модели, отражающие его положение:

1. учреждение высшего и единственного органа исполнительной власти РФ, в составе которого формируются структурные подразделения и по сути являющиеся отраслевыми органами специальной компетенции; это предполагает учреждение постоянно действующего высшего исполнительного органа, осуществляющего исполнительную власть в полном объёме, что исключает необходимость формирования субъектов федерации иных организационных исполнительных органов, это является подходом для организации, хотя и не так часто встречающийся на практике. Для реализации данных моделей исполнительный орган имеет весьма сложную структуру, в его состав входит глава администрации, его заместители, аппарат главы администрации, отраслевые органы и представительства администрации.

2 модель: это учреждение высшего коллегиального исполнительного органа, возглавляющего целую систему органов исполнительной власти. Эта модель предполагает проецирование федеральной схемы организации на региональный уровень. Наличие высших коллегиальных органов характерны для республик в составе России, хотя подобное имеется в Калужской, Магаданской, Саратовской областях и при этом в состав коллегиального органа традиционно включаются глава администрации (губернатор) либо председатель правительства, его заместители и руководители иных исполнительных органов, осуществляющих отраслевое и межотраслевое управление исполнительно-распорядительные, контрольные и иные функции.

3 модель: учреждение высшего органа исполнительной власти, возглавляющего систему органов исполнительной власти, структуру которого входят иные структурные подразделения. Эта модель является наиболее сложным и обретает в свою очередь несколько вариантов, в соответствии с которыми высший исполнительный орган, возглавляющий систему исполнительной власти, может включать в себя специальный законодательный аппарат, как правило, он так и называется – администрация губернатора/ аппарат губернатора, а так же представительства и иные структурные подразделения – департамента, управления, комитеты, отделы. При этом сама администрация, как правило, наделяется правом формирования областных органов (региональных органов), обладающих специальной компетенцией, к которым относятся:

А) департаменты и управления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность в отдельных сферах гос управления;

Б) инспекции – областные органы, осуществляющие функции по контролю и надзору, а так же специальные функции в установленной сфере деятельности.