2.2. Структура Конституции 1958 г. И особенности ее социального содержания.

Конституция Французской Республики 1958г. – средний по объему документ среди аналогичных в конституционной истории страны, состоит из XVI разделов. Первая статья основного закона не входит ни в один раздел, а помещена в Преамбуле. Данное обстоятельство расценивается как признание юридической силы Преамбулы.

Конституция Французской Республики 1958 г. представляет собой единый законодательный акт, имеющий высшую юридическую силу в стране. Составной частью французской конституции признаются также Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула Конституции 1946 г. По своей форме основной закон – это писаная кодифицированная конституция. По порядку принятия – это конституция, принятая референдумом.

Основы конституционного строя находят свое выражение и в разделе I Конституции Французской Республики «О суверенитете». В ст. 2 утверждается, что языком Республики является французский язык. Национальной эмблемой признается трехцветный флаг – синий, белый, красный, «Марсельеза» признается национальным гимном, а девизом Республики – «Свобода, Равенство, Братство». Принцип народовластия выражен словами: «правление народа, по воле народа и для народа». В ст. 3 Конституции говориться о непосредственной и представительной демократии «национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума… Голосование всегда является всеобщим, равным и тайным».

Последующие разделы французской конституции посвящены организации публичной власти:

- раздел II «Президент Республики»;

- раздел III «Правительство»;

- раздел IV «Парламент»;

- раздел V «Об отношениях между Правительством и Парламентом»;

- раздел VI «О международных договорах и соглашениях»;

- раздел VII «Конституционный совет»;

- раздел VIII «О судебной власти»;

- раздел IX «Высокая палата правосудия»;

- раздел X «Об уголовной ответственности членов Правительства»;

- раздел XI «Экономический и социальный совет»;

- раздел XII «О местных коллективах».

Раздел XIII «о французском сообществе» отменен Конституционным законом от 4 августа 1995г.

- раздел XIV «О соглашениях и объединении»;

- раздел XV «О Европейских сообществах и Европейском Союзе»;

- раздел XVI «О пересмотре Конституции».

Раздел XVII «Переходные положения» отменен Конституционным законом от 4 августа 1995 г.

Таким образом, уже анализ самой структуры конституции 1958 г. показывает приоритет двух основных объектов регулирования – конституционно-правовой статус личности (тесно связанный с характеристикой базовых принципов общественной жизни) и система властных органов.

Специального раздела, посвящен¬ного правам человека, в конституции 1958 г. нет. Более того, основную роль в регулировании этой сферы играют два отдельных документа – Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и преамбула конституции 1946 г. Подобный подход был призван продемонстрировать абсолютную преемственность республиканской конституционной традиции в регулировании правового статуса личности. С другой стороны, не менее принципиальным решением являлось сохранение концептуального баланса между этими двумя документами.

Декларация прав человека и гражданина 1789 г. заложила классическую концепцию основных принципов прав и свобод личности. Так, ст. 1 Декларации провозглашает, что все люди рождаются и остаются свободными и равными в правах. Закрепленные в этой статье принципы принадлежности основных прав от рождения (доктрина естественных прав), равенства прав и свобод получили в дальнейшем международно-правовое признание и были зафиксированы в основополагающих международно-правовых документах (Всеобщая декларация прав человека 1948 г., международные пакты о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. и др.) .

В духе либерально-демократических традиций Декларация решила вопрос о природе прав человека. Провозглашая равенство всех перед законом, Декларация увязывает социальные различия с общественной полезностью, а не с принадлежностью к тем или иным социальным группам и слоям. Закон не может и не должен наносить ущерб общественным интересам. С этим принципом связано и само определение свободы. В соответствии со ст. 4 Декларации под свободой понимается право делать все, что не наносит ущерба другим лицам. Осуществление естественных прав каждым человеком ограничивается наличием аналогичных прав, принадлежащих другим лицам. При этом каждый из членов общества должен пользоваться одинаковыми правами, а их ограничения могут быть установлены только законом.

Декларация не только провозгласила те или иные принципы или свободы, она одновременно указала на необходимость их реального осуществления, на гарантии, обеспечивающие защиту человека и общества от произвола власти. В этом отношении показательна ст. 16, которая устанавливает, что любое общество, не обеспечивающее гарантию прав и не осуществляющее разделение властей, практически не обладает Конституцией, т.е. не имеет кон¬ституционного законного строя.

Итак, в основе Декларации 1789 г. лежала либеральная концепция естественных прав, в соответствии с которой при осуществлении своих прав индивид должен рассчитывать только на свои собственные силы. Задача же государства заключалась в том, чтобы создать благоприятные внешние условия и обеспечить равенство возможностей всех чле¬нов общества. Согласно ст. 2 Декларации, основными принципами, которые регулируют осуществление личных прав и свобод, являются: свобода, собственность, безопасность и право на сопротивление угнетению. Эти положения конкретизируются последующими статьями Декларации, которая определяет само понятие свободы, а также условия и пределы свободы в рамках организованного общества. Согласно ст. 7, никто не может быть обвинен, арестован или задержан иначе как на основании закона и в формах, которые им предусмотрены. Любой произвол, любое нарушение в этой области влекут за собой ответственность. Никто не может быть наказан, иначе как на основании закона, при чем закон, устанавливающий или ужесточающий наказание, не имеет обратной силы. В Декларации 1789 г. содержится целый ряд других положений, формулирующих права человека в либеральном духе. Среди них: свобода мнений, свобода вероисповедания, свобода распространения своих идей, при условии возможной ответственности за злоупотребление этим правом, устанавливаемой на основе закона.

Преамбула Конституции 1946 г. раскрывает основы конституционно-правового статуса личности совершенно в ином духе. Значительное место здесь отведено социально-экономическим и культурным правам и свободам, а главное – речь по сути о закреплении базовых принципов социального взаимодействия, а не о правах личности. Создатели Преамбулы 1946 г. настаивали на необходимости закрепления экономических, политических и социальных принципов, отвечающих именно общенациональным интересам Франции и французов.

Положения Преамбулы обязывают государство способствовать реализации трудовых прав и одновременно подтверждают право каждого человека защищать свои права и свои интересы при посредничестве профсоюзных организаций. Права профсоюзов не только гарантируются, но и получают свое развитие в результате признания права на забастовку, а также на участие трудящихся через посредников в коллективном определении условий труда, выработке и заключении коллективных договоров, а равно в руководстве предприятиями.

Преамбула предусматривает предоставление гарантий для развития личности и семьи. Государство заявляет о своем внимании и заботе о матери и ребенке, об оказании помощи престарелым и лицам, не имеющим возможности трудиться. В Преамбуле говорится о гарантиях, которые предоставляет государство всем членам общества в целях охраны здоровья, обеспечения отдыха и досуга, подчеркивается необходимость обеспечить общедоступность образования для всех членов общества.

Важное уточнение вносит Преамбула к Конституции 1946 г. и в осуществление права собственности. Любое имущество или предприятие, которое имеет или приобретает характер публичной службы или монополии, должны в силу самого этого факта быть превращены в коллективную собственность. Следует, однако, обратить внимание на то, что появление новых положений относительно коллективной собственности отнюдь не воспрепятствовало довольно широкой денационализации, осуществленной во Франции в 80-е и 90-е годы .

Итак, Преамбула Конституции 1946 г. не просто дополняет Декларацию 1789 г. социально-экономическими и некоторыми политическими правами, а закрепляет основу либерально-этатистской конституционной модели и, в частности, института социального государства. Необходимость обеспечения высокой эффективности социально ответственного государства и предопределила специфику конституционного регулирования всей системы властных институтов. Этому аспекту посвящено основное содержание статей Конституции 1958 г.

В основу построения функционирования системы государственных органов Франции положен принцип разделения властей. Он закреплен в ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 г. Органами государственной власти являются Президент Республики, Правительство, Парламент (Национальное собрание и Сенат), суды и судебные органы (Высший совет магистратуры, Высокая палата правосудия, Палата правосудия Республики), Государственный Совет, квазисудебный орган конституционного контроля – Конституционный совет.

Президенту Республики принадлежит центральное место в системе государственных органов Пятой республики. Президент Республики избирается путем всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Срок полномочий – пять лет (в 1965-2002 г. он составлял семь лет). Согласно ст. 5 Конституции он следит за соблюдением Конституции, обеспечивает нормальное функционирование государственных институтов, принимает меры по обеспечению национальной независимости и территориальной целостности, обеспечивает соблюдение международных соглашений и договоров. Президент Республики – верховный главнокомандующий вооруженными силами страны, он производит назначение на высшие военные и гражданские должности. Он представляет страну в международных отношениях, ведет международные переговоры и заключает международные договоры. К числу собственных полномочий Президента относятся такие важные, как назначение Премьер-министра, решение о досрочном роспуске Национального собрания, использование чрезвычайных полномочий по ст. 16 Конституции и др.

Президент обладает широкой регламентарной властью. Одна из важных особенностей конституционного режима Пятой республики состоит в ограничении сферы применения закона, которая определена ст. 34 Конституции. Все, что лежит вне сферы, регулируемой законом, регулируется актами исполнительной власти. В результате акты, подписываемые Президентом, нельзя рассматривать как обычные подзаконные акты, принимаемые на основе и во исполнение закона. Президентские ордонансы и декреты – это самостоятельные нормативно-правовые акты, которые играют в регулировании отдельных сфер общественных отношений ту же роль, что и закон. В случае, если Конституционный совет признает, что тот или иной законодательный акт был принят в нарушение ст. 34 Конституции, регламентарная власть получает право изменять и заменять этот закон собственными нормативными актами. Наиболее важные регламентарные акты, издаваемые Президентом, именуются ордонансами. Текущее правовое регулирование осуществляется при помощи декретов. На основе переходных постановлений Конституции в первые месяцы существования Пятой республики в стране была издана целая серия ордонансов, содержащих органические законы. Посредством такого рода актов был определен статус подавляющего большинства высших государственных органов страны (переходные постановления отменены в 1995 г.).

Президенту принадлежит право законодательной инициативы в том, что касается конституционных пересмотров, передачи законопроектов на референдум, а равно право отлагательного вето на законопроекты, принимаемые Парламентом. Президент Республики промульгирует в течение 15 дней после одобрения Парламентом принятые им законопроекты. Однако в течение предусмотренного срока промульгации он может вернуть законопроект в Парламент для повторного обсуждения либо обратиться в Конституционный совет в целях определения того, не противоречит ли одобренный Парламентом акт Конституции страны. Такого рода обращение прерывает 15-дневный срок, установленный для промульгации закона.

Президенту принадлежит право досрочного роспуска Национального собрания. Такого рода досрочный роспуск не может иметь место только в трех случаях: 1) когда временно исполняются обязанности Президента; 2) когда использованы чрезвычайные полномочия по ст. 16 Конституции; 3) в течение года после досрочных выборов.

Президент Республики назначает и перемещает профессиональных судей, а также обладает правом помилования.

Президент представляет страну в международных отношениях, назначает дипломатических представителей Франции. Он ведет международные переговоры, заключает международные договоры и соглашения. Официальная резиденция Президента – Елисейский дворец.

Правительство Франции совместно с Президентом осуществляет исполнительную власть. Правительство – коллегиальный орган осуществляющий наряду с Президентом Республики исполнительную власть. Правительство может выступать 1) в форме Совета министров, объединяющего всех его членов под председательством Президента Республики или 2) как совокупность членов Правительства под руководством Премьер-министра. Заседание Совета министров проходит под председательством Президента.

Работе Правительства посвящен раздел III Конституции. В соответствии со ст. 20 правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и вооруженные силы. Формирование правительства начинается с назначения Президентом Республики премьер-министра, после чего по представлению премьер-министра Президент назначает других членов правительства. Президент также прекращает исполнение функций премьер-министра по заявлению последнего об отставке правительства и прекращает полномочия других членов правительства (ст. 8). Таким образом, по конституции формирование и деятельность правительства целиком зависят от воли президента.

В практике Пятой Республики широко распространено создание различных межминистерских советов и комитетов, действующих на постоянной или временной основе, которые подготавливают необходимую документацию и вносят предложения на рассмотрение Правительству. Особо важные советы возглавляет непосредственно Премьер-министр, другие советы занимают заинтересованные министры. Конституция особо подчеркивает первостепенную роль премьер-министра, на него возложено обеспечение исполнения законов. Премьер-министру принадлежит право законодательной инициативы. Он пользуется правом обращения в Конституционный совет. Официальная резиденция Главы Правительства – Отель Матиньон.

Парламент – высшее представительное учреждение Французской Республики. Он состоит из двух палат: Национального собрания, именуемого нижней палатой и Сенатом. Место и роль каждой из палат в системе государственных органов Франции определяется разделом IV Конституции, а также органическими законами.

Депутаты национального собрания избираются прямым голосованием. Сенат избирается путем косвенного голосования. Он обеспечивает представительство территориальных коллективов республики. Французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате (ст. 24 Конституции Французской Республики).

В сфере осуществления законодательной власти парламент Франции принимает три вида законов: обыкновенные, органические и конституционные. В ст. 34 Конституции Французской Республики перечислены вопросы, по которым парламент принимает законы. К ним, в частности, относятся гражданские права и основные гарантии, предоставляемые гражданам для осуществления публичных свобод, и обязанности, касающиеся граждан и их имущества; гражданство, гражданское состояние и правоспособность, семейно-имущественные отношения, наследование и дарение; определение преступлений и налагаемых за них наказаний, уголовное судопроизводство, амнистия, создание новых судебных инстанций; источники, ставки и условия взимания налогов, порядок денежной эмиссии; порядок выборов в палаты парламента и органы местного самоуправления; установление категорий публичных учреждений; основные гарантии, предоставляемые гражданским служащим и военнослужащим; национализация предприятий и передача собственности предприятий публичного сектора в частный. Принятие нормативно-правовых актов по этим вопросам исключительная прерогатива парламента. Такой же прерогативой является принятие им всех органических и конституционных законов. В той же статье конституции установлен перечень вопросов, по которым парламент принимает законы, устанавливающие только общие принципы (рамочные законы). К ним, в частности, относятся: общая организация национальной обороны, свободное управление местных коллективов, их компетенция и доходы; образование; трудовое право, профсоюзное право и социальное обеспечение. По всем этим вопросам детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть. При этом акты органов исполнительной власти не должны выходить за пределы рамочных законов, принятых парламентом. Все остальные вопросы, не названные в ст. 34 Конституции Французской Республики, регулируются нормативно-правовыми актами так называемой регламентарной власти – ордонансами и другими актами правительства.

Согласно ст. 45 Конституции Французской Республики, любой законопроект или законодательное предложение последовательно рассматриваются в обеих палатах парламента для принятия идентичного текста. Если в результате разногласий между двумя палатами законопроект или законодательное предложение не были приняты после двух чтений в каждой палате или после одного чтения в каждой из них правительство заявит о необходимости срочного рассмотрения, премьер-министр вправе созвать заседание смешанной паритетной комиссии, обязанной предложить новый текст по спорным вопросам. Текст, подготовленный смешанной комиссией, может быть представлен правительством на одобрение обеих палат. Если смешанной комиссии не удается принять согласованный текст, правительство может после нового чтения в обеих палатах потребовать от национального собрания принять окончательное решение, игнорируя при этом вето сената.

Речь об отношениях между парламентом и правительством идет в V разделе. При парламентском режиме правительство действует под контролем парламента. Правительство определяет и осуществляет свою политику в согласии с парламентом; следствием потери доверия парламента является отставка правительства. Опыт выработал целый ряд процедур парламентского контроля, начиная с тех, которые позволяют парламенту получить информацию о деятельности правительства, и кончая теми, которые ставят под сомнение само существование данного правительства. Парламентский контроль при Пятой Республике организуется именно в таком русле.

Итак, современная Франция принадлежит к числу республик со смешанными формами правления. Ее зачастую называют полупрезидентской, полупарламентской. В рамках государственно-правовой системы Франции центр тяжести сместился от представительного органа к органу, осуществляющему исполнительную власть. Чрезвычайно важной правовой характеристикой республик со смешанными формами правления является существование бицефалъной исполнительной власти. Ее носителями выступают Президент Республики и Правительство. Причем, в соответствии с Конституцией Президент наделен так называемыми собственными, единоличными полномочиями, которые он может осуществлять самостоятельно. Это положение в какой-то мере напоминает ситуацию, существующую в президентской республике. Вместе с тем вооруженные силы и административный аппарат страны находятся в ведении Правительства.

Правительство Республики несет ответственность за свою деятельность перед Национальным собранием – нижней палатой Парламента. Это положение характерно для стран с парламентскими формами правления. Поэтому практическое функционирование государственного механизма Пятой республики напрямую зависит от того, совпадают ли президентское и парламентское большинство. В тех случаях, когда политические силы, поддерживающие Президента, одновременно контролируют Национальное собрание, роль Президента как носителя исполнительной власти резко возрастает – он практически формирует Правительство и руководит его деятельностью. Если политические силы, контролирующие Национальное собрание, не принадлежат к пропрезидентскому блоку, ситуация складывается совершенно иная. В этом случае в связи с существованием института парламентской ответственности Президент вынужден назначить премьер-министром своего политического противника. Подобную ситуацию принято называть «сосуществованием». Возникновение такого неустойчивого конституционного механизма во многом связано с попытками де Голля обеспечить плебисцитарный характер режима Пятой республики, то есть обеспечить его нормальное функционирование только при наличии абсолютно очевидного мандата доверия со стороны народа.