3) Адміністративні реформи.
В. О. Ключевський писав: "Перетворення управління - чи не найбільша показна, фасадна сторона перетворювальної діяльності Петра; по ній особливо охоче цінували і всю цю діяльність". Ключевський, взагалі ставився до діяльності Петра вельми критично, вважав, що реформи управління проводилися похапцем, беспрограммно. Ті чи інші зміни в державному управлінні, адміністративно-територіальному поділі Росії диктувалися військовою необхідністю, а їхньою головною задачею було якомога більш ефективне вибивання коштів з народу для покриття все зростаючих військових витрат (сам Петро називав гроші "артерією війни"). Для Петра-реформатора було також характерно прагнення перенести військові принципи на сферу громадянського життя і державного управління. Вельми показовим у цьому плані Указ від 10 квітня 1716 р., надісланий імператором в Сенат:
"Панове Сенат! Посилаю вам книгу Військовий уставши (якої зачатий в Петербурхе і нині здійснений) ... І понеже оной хоча підстав військових людей, аднакож стосується і до всіх правителів земських". Петро відносився до державної установи як до військового підрозділу, до регламенту - як до військового статуту, а до чиновника - як до військовослужбовця. Американський дослідник Д. Крайкрафт зазначав: "Петро не тільки одягався як солдат, але і діяв і думав як солдат".
Безсистемність і поспіх часто призводили до плутанини: встановлення, накази змінювалися одне іншим, часто прямо протилежним, або зводилися нанівець нескінченними перемінами в державних установах, інколи установи дублювали один одного за своїми функціями. Багато посади, військові та цивільні, поміняли лише старорусские назви на європейські, по суті своєї залишившись колишніми.
Уже в перші роки царювання Петра змінилися стиль і методи управління: замість Боярської думи (яку Петро прирік просто на фізичне вимирання, своїм указом припинивши поповнення думи новими членами) рішення стала приймати своєрідна "команда", складена з найближчих сподвижників царя. На перших етапах головним радником Петра був князь Федір Ромодановський, за словами сучасника, "злий тиран, п'яний по вся дні".
Першою адміністративною реформою стало створення в 1699 р. особливого відомства міст. Указами вводилося самоврядування для міського купецтва, а також для населення поморських міст. Скасовувалася влада воєвод, віднині судом і збором податків відали виборні бурмистри. На чолі нових органів була поставлена Московська ратуша, обирана купцями Москви. У віданні Ратуші знаходились головні надходження державних прибутків з міст, а також загальний нагляд за діями органів самоврядування. На чолі Ратуші стояв обер-інспектор Ратушного правління. Першою людиною, що зайняв цю посаду, був колишній дворецький Шереметєва Олексій Курбатов.
Але із зростанням державних видатків Петр поступово втрачає довіру до фінансових можливостей Ратуші. Цар приходить до рішення перенести основну масу управління на місця, так як "людині важко за очі все розуміти і правити". Така організація управління забезпечувала більш високий ступінь задоволення фінансових потреб держави, а після закінчення Північної війни повинна була спростити процес розміщення і забезпечення регулярних військ. В кінці 1707 р
У 1710 р. була проведена подворная перепис населення і була встановлена особлива платіжна одиниця в 5536 дворів, яка повинна була забезпечувати одну "частку" засобів, необхідних для покриття військо. Починається здійснення нової реформи, а в 1708 р. проголошується створення восьми губерній, які в свою чергу поділялися на провінції: Московської, Інгерманландський (згодом Санкт-Петербурзької), Київської, Смоленської, Архангелогородська, Казанської, Азовської та Сибірської. На чолі прикордонних губерній стояли генерал-губернатори, інших - губернатори. Провінції управлялися воєводами, при губернаторах і воєвод знаходилася земська канцелярія як орган, що приводить у виконання розпорядження і накази; з 1710 р. воєводи стали називатися повітовими комендантами. В підпорядкуванні у губернатора були віце-губернатор (заступник), ландрихтер, відав судом, провиантмейстер та інші чиновники. Таким чином, губернська реформа фактично скасувала перетворення 1699 р., а Московська ратуша перетворилася із загальнодержавного в губернську установу.вих витрат. Коменданства скасовувалися, а замість них створювалися нові "частки" на чолі з ландратами - у великих губерніях по 12, в середніх - по 10, в менших - по 8. Передбачалося, що відповідно до кількості "доль" кожна губернія буде містити певну кількість полків.
Однак і ця реформа не дала бажаного ефекту, Північна війна затягнулася, і розмістити в губерніях приписані до них полки не вдалося. Грошей як і раніше не вистачало, що створило благодатний грунт для різних махінацій. Так, губернатор Казанської губернії Апраксин придумував суми "прибутків" і надавав царю фальшиві відомості по них, демонструючи піклування про казенної прибутку.
Ці дві реформи викликали повний розлад державного управління. В результаті губернської реформи була знищена система наказів, в початку XVIII в. Росія фактично залишилася без столиці, бо Москва перестала нею бути, а Санкт-Петербург ще не став.
Вся влада виявилася по-давньому зосередженої в руках "команди", яка називалася то "ближньою канцелярією", то "консилией міністрів".
Поворотним моментом став Указ від 2 березня 1711 р., що проголосив створення нового органу державної влади - Сенату. Формальною причиною став від'їзд Петра на війну з Туреччиною. В перший час Сенат складався з дев'ятих найближчих співробітників царя, і Петро наполягав на визнанні Сенату вищим державним органом, якому всі особи і установи повинні коритися, як самому царю.