21.Сущность местного самоуправления: теория и методология. Организационная структура органов местного самоуправления

Управление — это внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.

Самоуправление — это внутреннее воздействие, вырабатываемое самой си­

стемой.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть

источником местной власти, самому принимать решения по повседневным во­

просам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как

одну из необходимых основ любого демократического строя, как важнейший прин­

цип организации власти в государстве, как непременное условие формирования

и развития гражданского общества.

Основные теории местного самоуправления

сформировались в основном в XIX в.

Теории

1. Общественная теория

1.1. Хозяйственная теория

1.2. Юридическая теория

1.3. Политическая теория

2. Государственная теория

3. Государственно-общественная теория

Представителями общественной теории местного самоуправления (теории

свободной общины) считаются Р. Гнейст, Э. Майер, О. Лабанд, О. Ресслер и др.

По их мнению, к трем конституционным властям (законодательной, исполни­

тельной и судебной) необходимо присоединить четвертую — общинную власть.

Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной

власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает

ее. Носитель власти в общине — народ. Отсюда следует, что круг общинных дел

отличен от государственных, государственное вмешательство в ее внутренние

дела недопустимо, должностные лица местного самоуправления не являются го­

сударственными чиновниками. Изложенная теория обладает тем недостатком,

что на деле местное самоуправление не только признается, но и регулируется го-

сударством, полное невмешательство государства в дела местного самоуправле­

ния невозможно.

Разновидность общественной теории самоуправления — хозяйственная тео­

рия. По мнению ее сторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправле­

ния строго хозяйственные. Этим оправдываются самостоятельность общины

(коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью. Однако

властные функции общины на практике не могут быть только хозяйственными.

Юридическая теория исходит из того, что, органы местного самоуправления

выполняют часть функций государственного управления, но являются органами

не государства, а общины. Все самоуправляющиеся единицы рассматриваются,

согласно этой теории, как субъекты предоставленных им в полное обладание госу­

дарственных прав. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного са­

моуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправле­

ния. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не принадлежат

к профессиональному чиновничеству, так как исполняют свои обязанности не по

назначению от правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление

выражается прежде всего в самостоятельности граждан, не поступивших на госу­

дарственную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский) в про­

тивоположность рассмотренным выше исходит из того, что местное самоуправ­

ление — часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение об­

щинных и государственных дел. Согласно этой теории, общинные дела — часть

государственных дел, переданных для исполнения на места. Источником общин­

ной власти служит государство. Всякое управление есть дело государственное,

поэтому местное сообщество не обособлено от государства, а служит государ­

ственным интересам и целям. Практика организации местной власти в советс­

кий период основывалась именно на этой теории.

Следует заметить, что между государственными и местными делами все же

есть принципиальное различие.

«Государство имеет дело с гражданами.

Местное самоуправление имеет дело с жителями».

Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Крас­

нову и имеет глубокий смысл.

Действительно, обеспечение гражданских и социальных прав и свобод челове­

ка, зафиксированных в Конституции РФ, — функция государства, тогда как уст­

ройство жизни в конкретном поселении — вопрос местного значения.

Большинство современных ученых занимают позицию двойственной, государ­

ственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая те­

ория предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вме­

шательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел

государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправле­

ния выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контро­

лем государства.

Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть

принципиальное отличие местного самоуправления от самоуправления в обще-

ственных организациях. Оно состоит в том, что местное самоуправление имеет

форму публичной власти. Член самоуправляемой общественной организации, не

желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям, может просто

выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исклю­

чить невозможно и некуда, поэтому он должен быть принужден к выполнению

общих правил и порядков, установленных общиной. Для возможности такого

принуждения органы местного самоуправления должны иметь властные полно­

мочия, полученные от избравшего их населения.

1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ (В СООТВЕТСТВИИ С ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» №131 - ФЗ).

Статья 34. Органы местного самоуправления

1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

3. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

4. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных частями 5 и 11 статьи 37 настоящего Федерального закона.

5. Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации об установлении границ соответствующего муниципального образования с инициативой о проведении местного референдума (схода граждан) выступила группа избирателей муниципального образования численностью не менее 3 процентов от общей численности избирателей муниципального образования, организовавшая сбор подписей граждан и представление подписных листов в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами для проведения местного референдума. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные предусмотренные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению местного референдума (схода граждан). Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. При отсутствии предусмотренной настоящим Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

6. В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования - в соответствии с частью 2 статьи 36 настоящего Федерального закона.

7. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования.

8. Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение.

9. Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.