§ 4. Законодательная власть

Законодательная власть принадлежит парламенту. Президент подписывает законы, но в отличие от стран с влиянием англосаксонского npaва он не охватывается понятием парламента.

Структура парламента. Парламент состоит из двух палат: Нацио­нального собрания (557 депутатов от метрополии и 22 — от заморских территорий) и сената (321 член). Депутаты и сенаторы обладают депу­татским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в соответствии с регламентами палат). Индемнитет включает также обя­занность государства обеспечивать депутатам их материальные потреб-

381

ности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они полу­чают высокое денежное довольствие, состоящее из двух частей: основно­го жалованья и дополнительного (приблизительно четверть основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парла­мента на пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удер­жания из этой части жалованья не производятся). Как уже отмечалось, депутат после избрания обязан представить в бюро палаты парламента декларацию об имущественном положении (в отличие отданных о прези­денте эти сведения секретны). Такая же декларация представляется и при окончании мандата. С 1995 г. члены парламента имеют ограничен­ный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения ими уголовного преступ­ления, они могут быть задержаны на месте преступления. В других слу­чаях для лишения иммунитета требуется разрешение бюро палаты. Огра­ничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на период сессии, если этого требует палата.

Французский парламентарий имеет свободный мандат, но фракцион­ная партийная дисциплина во Франции в отличие, например, от США очень жесткая. Любой императивный мандат недействителен, права от­зыва не существует. Совмещение депутатского мандата с государствен­ными должностями невозможно, избранный должен отказаться от долж­ности и некоторых других постов в течение двух недель после избрания (или отказаться быть парламентарием).

Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фрак­ции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (последние под­держивают порядок в палате и занимаются административно-хозяйст­венными вопросами). Помимо руководства заседанием палаты председа­тель имеет и другие полномочия: председатели палат назначают по три члена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председа­тельствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к консти­туции, а председатель верхней палаты исполняет функции президента республики в случае вакантности поста. С председателями палат должен консультироваться президент в случае введения чрезвычайного положе­ния. Председатель палаты принимает решение, если правительство заяв­ляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете обращаются в Конституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части.

Как и в других парламентах, в палатах французского парламента существуют постоянные комиссии, которые предварительно обсужда­ют законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность

382

правительства (последнее, однако, обязано представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию, но число таких комиссий ограничено: в каждой палате их может быть не более шести.

Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта закона. В них входит 41 член нижней палаты на основе пропорционального пред­ставительства фракций и 24 члена, избираемых верхней палатой. Эти комиссии — большая редкость, чаще создаются другие, согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии [у1Я определенных случаев, например для снятия депутатской неприкос­новенности с члена парламента.

Повестка дня заседаний палаты определяется совещанием председа­телей (бюро палаты и председатели фракций).

Депутатские объединения (во Франции их называют политически­ми группами) образуются в том случае, если в них входят в нижней палате не менее 20 парламентариев, в верхней — не менее 14. Эти объ­единения (фракции) должны публиковать декларации (заявления) о своих целях. На основе пропорционального представительства фракций формируются бюро палаты и постоянные комиссии. Председатели фрак­ций определяют политическую линию последних и даже голосуют за отсутствующих депутатов, имея ключи от их электронных табло, хотя такое голосование регламентом запрещено.

Внутренняя структура сената аналогична структуре Национального собрания. Сенаторов приблизительно вдвое меньше, чем членов нижней палаты, и избираются они на более длительный срок (не на пять, а на девять лет).

Полномочия парламента. Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями. Свои экономические полномочия (например, принятие бюджета, планов экономического и социального развития) он реализует, как правило, путем принятия за­конов.

Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие консти­туцию) законы, но сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограниченна (органические законы принимаются по вопросам, указанным в конституции, а закон о ее изменении можно принять по любому вопросу, кроме специально указанных в ней: например, нельзя изменить республиканскую форму правления). Французский парламент

383

по конституции 1958 г. — это парламент с ограниченной компетенцией (повторяем, что это относится прежде всего к обыкновенным законам).

В конституции содержится перечень вопросов, по которым парла­мент может принимать законы. По некоторым вопросам он издает зако­ны-рамки, т.е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регла­ментацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, ор­ганизация национальной обороны и т.д.). По другим указанным в консти­туции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) парламент издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты. Все вопросы, не названные в конституции, регулируются нормативными актами так называемой регламентарной власти — ордонансами и иными актами правительства. Право парламента издавать законы ограничивается также полномочия­ми президента, который может выносить законопроекты на референдум, минуя парламент.

Принятие обыкновенных законов проходит несколько стадий. Прави­тельственный законопроект представляется в любую палату, законода­тельное предложение депутата — только в бюро его палаты. Предло­жение депутата не принимается, если оно требует увеличения расходов или уменьшения доходов государства. Бюро передает законодательное предложение депутата или законопроект правительства в постоянную или специальную комиссию. После этого проект проходит три чтения:

общую дискуссию, постатейное обсуждение, голосование в целом. Воз­можно четвертое и пятое чтения, если законопроект возвращается из другой палаты непринятым. Однако правительство вправе прервать любую дискуссию и потребовать «блокированного голосования» — с учетом только поправок правительства.

Поскольку проект передается в другую палату не после его оконча­тельного принятия, а после первого или последующих чтений, возможно длительное его хождение из палаты в палату — «челнок». Преодолеть сопротивление верхней палаты (а проект не станет законом без ее согла­сия, как и без согласия нижней палаты) можно, если этого желает прави­тельство: оно может потребовать от парламента создать смешанную паритетную комиссию (по 7 человек от каждой палаты), и вносимые комиссией поправки в законопроект должны быть согласованы с прави­тельством. Если комиссии не удается подготовить согласованный текст или ее текст не принимается обеими палатами парламента, правительст­во может потребовать от нижней палаты принять окончательное реше­ние. Таким образом, если правительству безразлична судьба законопро­екта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный «челнок»; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуру

384

верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.

Закон после принятия передается президенту для промульгации. Подготовку закона к промульгации осуществляет генеральный секретарь правительства. Он собирает подписи министров, снабжает закон необхо­димыми приложениями. Президент в течение 15 дней может потребовать нового рассмотрения закона. Это слабое вето. Оно преодолевается путем вторичного принятия закона простым (а не квалифицированным) большинством голосов и потому практически почти не используется (в 1946—1996 гг. оно использовалось в среднем 1 раз в три с половиной года, но президент Миттеран, например, применял его за 14 лет лишь 2 раза). Новое обсуждение законопроекта после применения президен­том права вето оформляется его декретом, в котором указывается, какая часть акта подлежит обсуждению и какая палата должна его начать. Для вторичного обсуждения законопроект сначала поступает в соответст­вующую постоянную комиссию, а оттуда уже на пленарное заседание.

Некоторые акты до их подписания президент вправе направить на заключение в Конституционный совет. Органические законы направля­ются туда в обязательном порядке. Обратиться в Конституционный совет до подписания закона президентом могут депутаты и сенаторы (60 членов каждой палаты).

Издание органических законов также жестко регламентировано. Ус­тановлены определенные сроки для изучения проекта законодателями (не менее 15 дней с момента его внесения). По органическим законам, касающимся верхней палаты, преодолеть ее вето невозможно, так как эти законы могут быть приняты только обеими палатами. По другим законопроектам, если они приняты смешанной паритетной комиссией, нижняя палата может преодолеть вето верхней только большинством списочного состава (т.е. все воздержавшиеся и неучаствующие в голосо­вании автоматически зачисляются в число голосовавших против).

Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осущест­вления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.

Французский парламент применяет почти все известные формы кон­троля за деятельностью правительства, кроме интерпелляции (хотя она и названа в регламенте, но на деле осуществляется по процедуре резолю­ции порицания). Для контроля применяются вопросы к министрам на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и государственных предприятий, след­ственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее па-

385

'

дате. Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петиции подаются через депутатов или непосред­ственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парла­мента, назначаемый, однако, правительством на 5 лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномо­чий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, он только может сообщать об этом парламенту.

Контроль за деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется только нижней палатой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа з доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о юверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять правительственную программу, дек­ларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым дав­ление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется «личное» право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым.

В отличие от вопроса о доверии резолюция порицания вносится де­путатами. Внесение ее затруднено рядом процессуальных требований:

сделать это может только группа депутатов, составляющая не менее 1/10 численности парламента; голосоваться эта резолюция может не ранее чем через 48 часов после ее внесения (за это время правительство может принять меры воздействия на депутатов); авторам отвергнутой резолюции запрещается вносить проекты резолюции на этой же сессии (т.е. в течение года). Резолюция может быть принята только абсолютным большинством голосов от общей численности нижней палаты (т.е. воз­державшиеся и отсутствующие автоматически причисляются к голосую­щим против). Резолюции порицания принимаются крайне редко.

Судебные полномочия парламента связаны с созданием им особых судов для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулирова­нием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполи­тические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров.

Парламент проводит одну ежегодную сессию, которая длится с нача­ла октября по конец июня. Переход во Франции к одной девятимесячной сессии с 1995 г. объясняют сокращением законодательной деятельности (уже существует развитое законодательство) и усилением контрольной функции парламента. За период сессии каждая палата должна провести не более 120 заседаний. Впрочем, при определенных условиях возможны дополнительные заседания. Постоянные комиссии могут работать и вне

386

сессии. Палаты заседают раздельно, совместные заседания возможны только в форме конгресса для утверждения поправок к конституции Послания президента парламенту заслушиваются на раздельных заседаниях палат.

4. Legislature Legislative power is vested in Parliament. The President signs laws, but in contrast to countries with Anglo-Saxon influence npava he is not covered by the concept of the Parliament. Structure of parliament. Parliament consists of two chambers: the National Assembly (557 deputies from the metropolis, and 22 - from the Overseas Territories) and Senate (321 members). The deputies and senators have deputies indemnity, even if their actions are punishable by law (for example, they are not responsible for the abuse at a meeting of the House and its committees, although they are subject to a disciplinary action in accordance with the regulations of Chambers). Indemnity includes the obligation of States to ensure that the deputies of their material needs 381  surfaces for the performance of their parliamentary duties. They receive high pay, consisting of two parts: a base salary and an additional (approximately a quarter of the ground), which should be paid according to the participation of members of Parliament at the plenary sessions of the chambers and committees (in practice, retention of this part of the wages are not made). As already noted, the deputy after the election shall submit to the Office Chamber of the Parliament Declaration of Assets (as opposed to cast on the President this information secret). The same declaration is submitted and at the end of the mandate. Since 1995, members of parliament have limited parliamentary immunity: they can be used arrest and other forms of deprivation of liberty when they commit a crime, they can be arrested at the scene. In other cases, the withdrawal of immunity requires permission from the Bureau of Commerce. The restriction of liberty or prosecution of a member of parliament could be suspended for the duration of the session, if required by the Chamber. French parliamentarian has free mandate, but factional party discipline in France, in contrast to, for example, the U.S. is very tough. Any imperative mandate is invalid, there is no right of recall. The combination of deputy's mandate with public posts can not be elected to resign and several other positions within two weeks after the election (or refuse to be a member of parliament). Each chamber has a bureau, which consists of the chairman of the House (it represents the largest party faction in the House), vice-chairmen, secretaries and quaestors (last order of support in the House and deal with administrative and economic issues). In addition to directing the chairman of the meeting of the House has other powers: the presidents of the Chambers shall appoint three members to the Constitutional Council, the chairman of the lower house of Congress, chairs the parliament for approval of amendments to the Constitution, and the chairman of the Upper House shall serve as President of the Republic in case of vacancy of the post. With the Presidents of the Assemblies should consult the president in case of emergency. Chairman of the Chamber shall decide if the government declares that the bill falls within the regulatory authority and should not be considered by the Parliament (eventually turn to the Constitutional Court). The Chairman may, if necessary, call the Chamber troops. As in other parliaments in the chambers of the French Parliament, there are standing committees that discuss preliminary drafts, and to some extent, control activities 382  government (the latter, however, obliged to submit documents to the financial committees). Each MP is required to enter into a permanent commission, but the number of such commissions is limited: in each ward there may be no more than six. Along with the formation of a special commission. There are special temporary joint commission chambers that are created at the request of the government to study a particular bill. They included 41 members of the lower chamber on the basis of proportional representation of factions and 24 members elected by the upper house. These commissions - a rarity, are often other consensus commission chambers on a parity basis. Parliament creates a temporary special commission to investigate and control the special committee [u1Ya certain cases, such as removal of parliamentary immunity to members of Parliament. The agenda of meetings of the chamber is determined by the meeting of the Presidents (Bureau of the Chamber and the chairmen of the factions). Deputy associations (in France they are called political groups) are formed as if they are in the lower chamber for at least 20 members of parliament, at the top - not less than 14. These groups (factions) must publish the declaration (statement) about your goals. On the basis of proportional representation of factions formed the Bureau of Commerce and the standing committees. The chairmen of factions determine the political line of the past and even vote for absent members, with the keys of their electronic scoreboard, although such voting rules is prohibited. The internal structure similar to that of the Senate of the National Assembly. Senators approximately half the members of the lower house, and they shall be elected for a longer period (not five, and nine years). The powers of Parliament. As with other parliaments, the French parliament has legislative, supervisory, judicial, and other foreign powers. Their economic power (eg, adoption of the budget, plans for economic and social development), he realizes, as a rule, by passing laws. Through legislative activity, parliament takes ordinary, organic and constitutional (change the constitution) laws, but the scope of regulation through the adoption of ordinary laws is limited (organic laws are made on the matters specified in the Constitution and the law of its change can be taken on any matter except those specifically mentioned in it: for example, you can not change the republican form of government). French parliament 383  on the constitution in 1958 - a parliament with limited competence (we repeat, that this refers primarily to common law). The Constitution contains a list of issues on which Parliament may make laws. On some issues he legislates-frame, ie establishes only the general principles and detailed regulation of the exercise the executive power (education, work, organization of national defense, etc.). On other matters specified in the Constitution (rights and freedoms of citizens, crime and punishment, etc.) Parliament publishes comprehensive laws, the executive can not issue regulations. All matters not mentioned in the Constitution are governed by regulations of the so-called regulatory power - the ordinances and other acts of government. The right of Parliament to make laws also limited presidential powers, which may make laws for the referendum, bypassing the parliament. The adoption of ordinary laws goes through several stages. The government bill is submitted to any room, the deputy legislative proposal - only in the offices of his house. The proposal is not accepted the deputy if it requires an increase in costs or decrease revenues of the state. The Bureau sends a deputy legislative proposal or a bill the government in a permanent or special committee. After this project goes through three readings: general discussion, clause by clause debate, vote as a whole. Perhaps the fourth and fifth reading, if the bill comes back from the other chamber not adopted. However, the government has the right to terminate any discussion, and to require "the blockaded voting" - taking into account only the corrections of the government. Because the project is transferred to another ward not after its final adoption, but after the first or subsequent readings, it is possible for a long walk from ward to ward - "hook." Overcome the resistance of the upper house (and the project does not become law without her consent, or without the consent of the lower house), possible if the government wants it: it may require the Parliament to establish a mixed commission of parity (on 7 people from each chamber), and the amendments made to the Commission the bill must be reconciled with the government. If the Commission fails to prepare an agreed text or the text is not accepted by both Houses of Parliament, the Government may require the lower house to take a final decision. Thus, if a government indifferent to the fate of the bill (and it usually refers to the proposals of deputies), it can prevent an endless "hook", but if the government wants to accelerate the adoption of the law (ie a law), it excludes from the procedure 384   the upper chamber, paralyzing her right of veto, but the bottom can not be deleted. Thus, the role of government in the process of adopting a law can be very large. The law passed after the adoption of the President for promulgation. Preparation of the law provides for the promulgation of the Secretary General of the Government. He collects the signatures of Ministers, the law provides the necessary applications. President within 15 days may require a re-examination of the law. This is a weak veto. It is surmounted by a simple second-enactment (not qualified) majority, and therefore practically not used (in the 1946-1996 years. It was used an average of one every three and a half years, but President Mitterrand, for example, used it for 14 years only 2-fold). A new discussion of the bill after the application of the veto by President issued his decree, which specifies which part of the act to be discussed and what the Chamber has to start it. For the second discussion draft, first goes to the relevant standing committee, and from there to the plenary. Some of the acts before they sign the president is entitled to send to the conclusion of the Constitutional Council. Organic laws are sent back without fail. Appeal to the Constitutional Council before the signing of the law of president of the deputies and senators can (60 members of each chamber). Publication of the organic laws as strictly regulated. Sets certain deadlines for the study of the project legislators (at least 15 days from the date of its submission). As the organic laws relating to the upper chamber, the veto can not overcome it, as these laws may only be taken by both houses. For other bills, if they accepted a mixed parity committee, the lower house can override the veto by a majority of the upper roll of (ie, all abstaining and not voting are automatically enrolled in a number of voted against). Parliament may delegate legislative authority to the Government, but in the presence of the latter program for implementation and for a time. Ordinances to implement these powers should be introduced to parliament for approval. French Parliament uses almost all the known forms of control over the activities of government, except for interpellation (although it is named in the regulations, but in fact carried out by the procedure of resolution of censure). To apply the control questions to ministers at the plenary session, are monitoring committee conducting the inspection of public services and public enterprise, the investigative commission, collect information and report its pa- 385 '  date. Possible submission of a petition to Parliament, including in the form of complaints to the authorities (the petition filed by MPs or directly to the chairman of the House). In the control of Parliament involved a mediator appointed, however, the government for five years (it may apply only to citizens, through his deputy). Own authority to redress the mediator does not, he can only report it to Parliament. Control over government activities related to the sanctions is only the lower chamber. It could force the government to resign as a result of the resolution of censure or denial s trust. The government may appeal to the Senate with a request for yuverii, but if he fails, the government is not obliged to resign. The issue of trust in the government can put itself in connection with its request to Parliament to adopt a government program, a declaration of general policy or law, thereby the pressure on MPs. In case of refusal to trust the government can not dissolve the lower house (the upper generally not subject to dissolution), but the president has a "personal" right to dissolve the lower house, if he deems it necessary. In contrast to a vote of confidence motion of censure is introduced by deputies. Making it difficult to close the procedural requirements: it can only do group members constituting not less than one tenth the number of parliament, to vote, the resolution may not be earlier than 48 hours after its introduction (during which time the government can take actions on the members); authors rejected the resolution may not attempt to draft resolutions on the the same session (ie, within a year). The resolution can be adopted only by an absolute majority of votes of the total number of the lower chamber (ie, abstaining and missing are automatically added to the naysayer). Resolutions of censure adopted is extremely rare. Judicial powers of the parliament they are associated with the creation of special courts to try senior officials and to the formulation of charges. Institute of impeachment in France, no. External powers of parliament relate primarily to the ratification of international treaties. The Parliament shall hold one annual session, which lasts from early October to late June. Moving to France in one nine-month session in 1995 due to the reduction of legislative activity (there is already a developed law) and strengthening the oversight function of parliament. During the session, each House shall hold no more than 120 meetings. However, under certain conditions may be additional meetings. Standing committees may work out 386  session. House sit separately and joint meetings are possible only in the form of the Congress for approval of amendments to the constitution of the President's Address to Parliament heard in separate sessions of the chambers.