1. Представительная функция законодательного процесса и его задачи

Законодательный процесс составляет важную часть деятельности Федерального Собрания РФ. В то же время в его деятельности более фундаментальной по отношению к законотворчеству является представительная функция. Не случайно в статье 94 Конституцией РФ определяется: «Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным» и уже затем «законодательным органом Российской Федерации».¹ В любом случае законодательная и представительная функции в конституционном тексте разведены.

Данная функция заставляет рассматривать активность парламента, в том числе в области законотворчества, как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ). Представительный статус парламента наиболее значим именно в законодательной деятельности, поскольку ее продукт – законы – лежат в основании правовой системы страны, являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересов всех групп населения.

Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового регулирования соответствующих общественных отношений. Из существующих задач необходимо выделить такие как:

• исследование различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно–правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

• выявление и тщательный учет при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;

• использование в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры;

• проведение сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;

• постановка в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения,

• определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией РФ;

• совершенствование организационных форм, процедуры создания закона и т.д.

Главное в законодательной деятельности парламента – поиск и формулирование компромиссных решений, снижающих уровень общественных противоречий и обеспечивающих классовый мир, с одной стороны, а с другой – позволяющих органам исполнительной власти в рамках действующего законодательства принимать достаточно эффективные управленческие решения.

2. Понятие законодательного процесса и виды законов

Существуют различные определения понятия законодательного процесса и еще более многообразными выглядят варианты деления законодательного процесса на стадии. Приведу пример определения законодательного процесса и вариант его деления на стадии, предложенное В.Е. Чиркиным. «Законодательный процесс – это система действий в парламенте, завершающаяся принятием или отклонением закона. Он состоит из шести стадий: 1) законодательная инициатива; 2) подготовка законопроекта к рассмотрению в Думе; 3) обсуждение законопроекта в комитетах и других органах палаты и на пленарном заседании Думы; 4) принятие (или отклонение) закона Думой; 5) рассмотрение закона и одобрение (или неодобрение) Советом Федерации; 6) промульгация (подписание, санкционирование и обнародование закона Президентом РФ) или отклонение закона главой государства.»² Если Совет Федерации не одобряет закон, возможны две дополнительные стадии: 1) создание и работа согласительной комиссии палат 2) повторное принятие закона Государственной Думой либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо 2/3 голосов (если не согласилась).

«Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.»³

Стадия рассмотрения в Совете Федерации может быть пропущена, если принятый Государственной Думой закон не подлежит обязательному рассмотрению в нем или если в течение 14 дней Совет Федерации не приступил к рассмотрению законопроекта.⁴

Дополнительные две стадии возможны и при использовании Президентом РФ права вето: 1) принятие предложений Президента Думой и принятие закона в новой редакции; 2) преодоление вето 2/3 голосов (от общего числа) в каждой палате и обязательная промульгация закона Президентом РФ.

Таким образом, в разных ситуациях число и характер стадий законодательного процесса могут отличаться.

Различают четыре вида законов РФ: федеральные, федеральные конституционные, федеральные законы о ратификации международных договоров и законы о поправках к Конституции РФ. Федеральные законы принимаются по широкому кругу вопросов, на содержание трех других видов законов указывает их название. Все перечисленные законы принимаются неодинаковым большинством голосов и каждому характерен свой законодательный процесс.

«Закон – нормативный акт общего действия, имеющий после Конституции высшую юридическую силу»⁵. Вместе с тем бывают так называемые «частные» законы, относящиеся к отдельным лицам или объектам. В практике Государственной Думы имели место законы частного характера так например, в 1999-2002 гг. принимались законы о конкретных участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Аналогичные законы принимались в 2003 г. За год Дума принимает приблизительно 250-300 законов, но большая их часть это поправки и дополнения к ранее принятым. Крупных законодательных актов в среднем в год принимается около 10-15.