3. Функціонально-правове забезпечення управління в галузі земельних відносин

Під функціонально-правовим забезпеченням управління у галузі земельних відносин розуміють визначення та правове закріплення основних напрямків діяльності уповноважених суб'єктів у галузі використання, охорони та відтворення земель.

3.1. Поняття функцій управління

У спеціальній літературі функції управління у галузі екології визначаються як "основні напрямки діяльності державних, самоврядних та громадських об'єднань в сфері ефективного використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки" (В. І. Андрейцев⁶¹⁸).

Функції управління у галузі земельних відносин у доктрині визначаються як види (напрями) діяльності уповноважених органів щодо забезпечення раціонального й ефективного використання, охорони та відтворення земель (за основу взяте визначення А. П. Гетьмана⁶¹⁹).

Існують різні доктринальні підходи щодо виділення тих чи інших функцій управління у галузі земельних відносин. Нижче наведена коротка характеристика тих функцій, що, на думку автора, на сьогодні отримали найбільше "законодавче визнання".

3.2. Планування використання земель

У чинному законодавстві України (наприклад, ст. ст. 177-180 ЗК України) термін "планування використання земель" вживається, проте чітко не визначається.

Під плануванням використання земель у правовій доктрині прийнято розуміти діяльність уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування, що полягає у створенні та втіленні перспективних програм (схем) використання та охорони земельних ресурсів з урахуванням екологічних, економічних, історичних, географічних, демографічних та інших особливостей конкретних територій, а також в прийнятті та реалізації на їх основі відповідних рішень⁶'⁰.

Формами планування використання земель є (1) розробка та затвердження програм використання земель (державних, регіональних), (2) планування територій, (3) природно-сільськогосподарське районування земель.

На сучасному етапі у розвинених країнах світу територіальне планування є однією з головних функцій державного управління у галузі земельних відносин⁶²¹. Запроваджене у містах на початку XX сторіччя, у його 20-30 рр. планування все частіше починає поширюватися на всю територію тієї чи іншої країни (Англія, Італія. Франція, США, Данія та ін.)⁶²². У різних країнах воно має різні назви: у Великобританії - "планування міської та сільської території", у ФРН -"планувальне упорядкування території"'', у Франції - ''впорядкування території", у США - "зонування'"¹ або "планування поверхи» тощо⁶²³.

(1) Правовою основою складання та затвердження державних та регіональних програм використання земель є норми Конституції України, ст. 6 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. ст. 177-180 ЗК України, постанова КМ України від 31.12.1993 № 1091 "Про затвердження Положення про порядок розроблення екологічних програм".

Прикладом програм, що стосуються використання земель, є Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджені Постановою ВР України від 05.03.1998, Основні напрями земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр., затверджені Указом Президента України від 30.05.2001, Розпорядження КМ України від 26.09.2001 "Про затвердження заходів щодо реалізації Основних напрямів земельної реформи в Україні на 2001-2005 рр.".

Держкомземом підготовлено проект спеціальної Загальнодержавної програми використання та охорони земель на 2005-2015 рр.⁶²⁴. Програма схвалена КМ України та подана як законопроект до ВР України⁶²⁵.

До регіональних програм використання земель належить, напр., програма земельної реформи у м. Києві на 2001-2005 рр., затверджена рішення Київради № 79/1513 від 08.11.2001.

(2) Планування територій у законодавстві визначається як "процес регулювання використання територій, який полягає у створенні та впровадженні містобудівної документації, ухваленні та реалізації відповідних рішень" (ст. 1 Закону України "Про планування і забудову територій"). На відміну від законодавчого визначення, фактично, планування територій має місце не лише за допомогою містобудівної, а і за допомогою землевпорядної документації.

Правовою основою територіального планування є Закони України "Про основи містобудування" від 16.11.1992, "Про планування та забудову території"" від 20.04.2000, "Про Генеральну схему планування території України" від 07.02.2002, ст. 180 ЗК України.

Зонування є різновидом територіального планування, здійснюється у межах населених пунктів, встановлює вимоги щодо допустимих видів забудови та іншого використання земельних ділянок у межах окремих зон (ст. 180 ЗК України).

повноваженнями власника розпоряджатися власною земельною ділянкою⁶²⁶. У сучасних умовах жорстке визначення "цільового призначення" земельних ділянок повинне бути замінене виділенням однорідних за своїм режимом зон, де потрібні види землекористування запроваджуються або шляхом прямих заборон чи приписів, або запровадженням підвищених ставок податку чи інших заходів стимулювання. Зонінгові правила можуть встановлювати вимоги щодо площі земельної ділянки, її фронтального розміру (протяжності вздовж вулиці), відступів забудови (від меж земельної ділянки або червоних ліній), обмежувати висоту забудови, кількість поверхів, розміри будинків, відсоток забудови ділянки, розміри дворів та інших відкритих просторів, регламентувати розміщення і використання споруд і землі для різноманітних цілей (житла, виробництва, торгівлі та ін.)⁶²⁷. Правила повинні перешкоджати утворенню земельних ділянок, які не можна було б використовувати відповідно до вимог цих правил (насамперед щодо планувальних параметрів -розмірів, відступів, конфігурації тощо)⁶²⁸.

За кордоном вироблено досвід так званого "гнучкого зонування", що враховує природний контур місцевості. Методами такого зонування є "плаваючі зони" та "планова забудова" (що передбачає порядок ущільнення забудови земельної ділянки та інші вимоги з контролю за подрібненням земель)⁶²⁹. При зонуванні відмовилися від жорсткого планування і встановлення правового режиму на всій території адміністративної одиниці на користь більш гнучкого підходу, який полягає у встановленні правового режиму стосовно кожної конкретної ділянки⁶³⁰. Архітектори і проектувальники все глибше починають розуміти значення найбільш повного врахування обмежень землекористування, зумовлені природними особливостями окремих земельних ділянок. Особливо важливою є міждисциплінарна оцінка впливу проекту землекористування на природу, формуванню якої сприяє екологічна експертиза⁶³¹.

Позитивним ми вважаємо російський досвід: у населених пунктах зонування, що здійснюється за допомогою встановлення містобудівних регламентів для певних зон, передбачає закріплення переліку дозволених видів використання. Відповідно, це виключає обов'язок подальшого погодження проектної документації⁶³².

(3) Природно-сільськогосподарське районування земель "здійснюється з урахуванням природних умов, агробіологічних особливостей

сільськогосподарських культур, напрямів розвитку господарської діяльності та вимог екологічної безпеки шляхом обстеження стану земель і ґрунтів, збирання, аналізу, систематизації та узагальнення даних, що характеризують стан та особливості охорони і використання земель за окремими регіонами (зонами, провінціями, округами) або адміністративно-територіальними одиницями, проведення інших робіт" (п. 2 Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видіврайонування (зонування) земель, затвердженого постановою КМ України від 26.05.2004 №681).

Районування є основою для розробки землевпорядної документації відносно земель сільськогосподарського призначення.

Здійснення природно-сільськогосподарського районування земель регламентується ст. 179 ЗК України, ст. 26 Закону України "Про охорону земель" від 19.06.2003 (зонування, районування), ст. 39 Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003, постановою КМ України від 26.05.2004 № 681 "Про затвердження Порядку здійснення природно-сільськогосподарського, еколого-економічного, протиерозійного та інших видів районування (зонування) земель", Наказом Держкомзему України від 10.11.2004 № 366 "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо здійснення природно-сільськогосподарського районування (зонування) земель".

N8. За часів СРСР при проведенні природно-сільськогосподарського районування території України було виділено п’ять природно сільськогосподарських зон та дві горні області⁶³³. У межах зон (гірських областей) виділялися провінції за показниками гідротермічного режиму. Провінції поділялися на округи (переважно за характером рельєфу), в межах яких в свою чергу було виділено біля 200 природно-сільськогосподарських районів⁶³⁴. Представники землевпорядної науки відзначають, що застосована свого часу загальносоюзна3.3. Встановлення меж адміністративно-територіальних утворень

УУ/?. На момент проголошення незалежності України багато населених пунктів не мали встановлених меж. В офіційних документах можна знайти твердження, що і "на даний час межі більшості населених пунктів не встановлено, що призводить до серйозних проблем при стягненні земельного податку, розпорядженні земляміі*⁶³⁶. За іншою інформацією, вже станом на 01.01.2002 в Україні було завершено визначення меж у 71,7% населених пунктів, у тому числі у 24% міст обласного значення, 46 % міст районного значення, у 54,7 % селищ і у 72,8 % сіл. Повільно йде цей процес у Херсонській, Полтавській, Львівській, Миколаївській та Чернігівській областях, містах Києві та Севастополі⁶³⁷. Багато встановлених меж є застарілими -наприклад, востаннє межі Києва офіційно затверджувалися у 1936 р., з тих пір фактична площа міста виросла майже на 200 кв. км.⁶³⁸ Вважається, що основна причина повільних темпів робіт із встановлення меж - дефіцит коштів. Проте співставлення вартості витрат на визначення меж населених пунктів із надходженнями до бюджету від земельних ресурсів (витрати складають 3-8 % від надходжень) дозволяє вважати, що проблема є перебільшеною⁶³⁹. Встановлення меж адміністративно територіальних утворень як окрема функція управління полягає у встановленні та зміні уповноваженими органами меж адміністративно-територіальних утворень.

Систему адміністративно-територіального устрою України складають такі адміністративно-територіальні утворення (за ЗК України - "утворення", за Конституцією України - ''одиниці"): Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села (ч. 1 ст. 133 Конституції України), причому під термінами "район"" і "район у місці» треба розуміти різні за своїм значенням адміністративно-територіальні утворення (Рішення Конституційного Суду N 11-рп/2001 від 13.07.2001⁶⁴⁰). Від території селища і села потрібно відрізняти поняття "сільська (селищна) рада", існування яких як адміністративно-територіальних одиниць було передбачено Указом Президії Верховної Ради УРСР "Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою УРСР" від 12.03.1981 і які поки-що фактично існують в Україні всупереч положенням Конституції України. За даними статистичної звітності, на 01.01.2006 в Україні нараховується 490 районів, 457 міст, 118 районів у містах, 885 селищ міського типу, 10281 сільських рад, 28562 сільських населених пунктів⁶⁴¹.

На даний час процедура визначення меж населених пунктів регламентується насамперед ст. ст. 173-176 ЗК України. Спеціального Закону України "Про адміністративно-територіальний устрій", який має детально врегулювати відносини щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень, досі не прийнято.

Процедура визначення меж включає в себе (1) розробку відповідного проекту землеустрою, (2) затвердження проекту та (3) посвідчення меж.

(1) Розробка проекту землеустрою. У ч. 2 ст. 174 ЗК України передбачено, що межі районів, селищ, міст, районів у містах встановлюються і змінюються за проектами землеустрою, які розробляються відповідно до "техніко-економічного обґрунтування їх розвитку, генеральних планів населених пунктів". Як видається, землевпорядним проектом щодо встановлення і зміни земель населених пунктів може бути план земельно-господарського устрою населеного пункту. Декларативні і неконкретні положення щодо проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень передбачені у ст. 46 Закону України "Про землеустрій".

Слід наголосити, що розробка проекту землеустрою щодо зміни меж населеного пункту без розробки генерального плану населеного пункту суперечить законодавству, проте на практиці такі випадки достатньо поширені⁶⁴". Разом із тим, чинне законодавство далеко на завжди вимагає існування техніко-економічного обґрунтування (ТЕО) розвитку населеного пункту. Відповідно до п. п. 2.1-2.3. ДБН Б.1-3-97 "Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження генеральних планів міських населених пунктів", ТЕО розвитку населеного пункту розробляється у вигляді концепції розвитку міста, селища як стадія розробки генерального плану. ДБН Б.2.4-2-94 "Види, склад, порядок розроблення, погодження та затвердження містобудівної документації для сільських поселень" не передбачає розробку ТЕО розвитку сільських поселень. Таким чином, вважаємо, що необхідною і достатньою підставою для розробки проекту землеустрою повинен бути генеральний план населеного пункту, який у будь-якому випадку містить обґрунтування його розвитку.

(2) Затвердження проекту землеустрою.

Компетенція щодо затвердження згаданих проектів розподілена таким чином:

- відповідно до п. 29 ч. 1 ст. 85 Конституції України, п. "г" ст. 6, ч. 1 ст. 174 ЗК України, визначення меж районів і міст віднесено до компетенції ВР України. Встановлення і зміна меж здійснюється за поданням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської чи Севастопольської міської рад (ч. 1 ст. 174 ЗК);

- п. "з" ст. 7, п. "ж" ст. 8, п. "д" ст. 10, п. "і" ст. 12, ч. 2 ст. 174 ЗК України надають повноваження щодо встановлення і зміни меж сіл і селищ Верховній Раді Автономної Республіки Крим, обласним радам, та Київській і Севастопольській міським радам за поданням районних та відповідних сільських, селищних рад. Відповідно до п. 41 ч. 1 ст. 26, п. 26 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення з питань адміністративно-територіального устрою приймаються виключно на пленарних засіданнях. Ч. 2 ст. 12 Закону України "Про планування та забудову територій" передбачає можливість підготовки пропозицій щодо встановлення та зміни меж населених пунктів також виконавчими органами відповідних рад. Існують також Технічні вказівки по складанню проектів встановлення меж сільських населених пунктів, затверджені Держкомземом України 30.10.1991⁶⁴³;

Проблема. Конституція України (ст. ст. 133, 140) та інші акти чинного законодавства не передбачають існування сіл і селищ у складі міста, проте законодавець надав право Київській та Севастопольській міській радам визначати межі сіл і селищ. Прикладом реалізації цього повноваження було включення Київської міської радою селища міського типу Пуща-Водиця до системи адміністративно-територіального устрою міста Києва (Рішення Київської міської ради N 162/1139 від 30.01.2001 "Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва"⁶⁴⁴). Менш ніж через рік Київська міська рада саме з міркувань відсутності у законодавстві вказівки на можливість включення селищ до складу міст прийняла рішення про приєднання селища до Оболонського району міста Києва (Рішення Київської міської ради N 72/1506 від 08.11.2001 "Про внесення змін до рішення Київради від 30.01.2001 N 162/1139 "Про адміністративно-територіальний устрій міста Києва" в частині статусу селища міського типу Пуща-Водиця"⁶⁴⁵).

- межі районів у містах визначаються міською радою (п. "и" ст. 12, ч. З ст. 174 ЗК України) виключно на пленарних засіданнях (п. 41 ч. 1 ст. 26, п. 26 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") за поданням відповідних районних у містах рад (проблемою є те, що реалізувати дане правило неможливо, якщо поділ на райони запроваджується вперше). Повноваження міських рад визначати межі районів у містах прямо Конституцією України не передбачені, проте випливають із наданих радам ч. 5 ст. 140 Конституції України повноважень щодо "організації управління районами в містах". Таке розуміння наведених норм Конституції України є офіційним і загальнообов'язковим, оскільки закріплено рішенням Конституційного суду України у справі про адміністративно-територіальний устрій від 13.07.2001 N 11 -рп/2001 (п. 2 резолютивної частини);

- чинне законодавство обходить питання щодо того, який орган уповноважений визначати межі областей та Автономної Республіки Крим. Видається, що із урахуванням положень п. 13 ч. 1 ст. 92 Конституції України, за якою територіальний устрій України визначається законами України, на сьогодні визначати межі областей та Автономної Республіки Крим має ВР України. Слід також враховувати, що визначення меж областей пов'язано зазвичай із визначенням меж районів, що віднесено законодавством саме до компетенції ВР України (див. вище).

(3) Посвідчення меж.

Механізм посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень на сьогодні є несформованим. Ст. 176 ЗК України встановлює, що межі адміністративно-територіальних утворень посвічуються державним актом України, форма та порядок видачі якого встановлюються ВР України. На сьогодні ВР України ні форми, ні порядку видачі таких державних актів не визначила. Повністю приєднуємося до позиції П. Ф. Кулинича, який обґрунтовує недоцільність та навіть шкідливість посвідчення меж адміністративно-територіальних утворень державними актами та пропонує виключити ст. 176 із ЗК України⁶⁴⁶.