Критерии благоприятной окружающей среды

Для решения задачи достижения через исследуемую категорию целей экологического права, обеспечения удовлетворения потребностей человека и остальной природы важно наиболее адекватно определить содержание понятия "благоприятная окружающая среда". Его содержание может быть выявлено, в частности, через юридически значимые критерии, признаки, показатели. Подчеркнем, что научного и иного материала по этому вопросу немного.

Главный дефект легального определения понятия "благоприятная окружающая среда", данного в Федеральном законе N 7-ФЗ, видится в том, что указанный Федеральный закон не содержит юридических критериев благоприятного состояния среды, которые могли бы прояснить правовые аспекты обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Понятие "устойчивое функционирование естественных экологических систем и природных объектов" привнесено в Федеральный закон N 7-ФЗ без какого-либо пояснения из естественных наук. Представляется, что для субъектов экологического права, в том числе для государственных чиновников, это определение понятия "благоприятная окружающая среда" не станет прикладным.

По поводу данного легального определения М.И. Васильева обоснованно пишет: "Определение не только узко, но и не технично... должно было включить в себя... нормативную сторону" <27>. "На наш взгляд, придание новым головным законом юридического значения именно и исключительно признаку устойчивости было недостаточно обоснованным как по причине игнорирования других, не менее существенных критериев благоприятности среды, так и по причине "неустойчивости" самой категории устойчивости" <28>.

--------------------------------

<27> Васильева М.И. О применении в праве экологических критериев благоприятности окружающей среды // Государство и право. 2002. N 11. С. 87.

<28> Там же.

В отличие от легального определения исследуемого понятия доктринальные положения по этому вопросу более развиты и функциональны. Начало было положено Ю.С. Шемшученко, и ему принадлежит разделяемое специалистами и достаточно обоснованное научное суждение о содержании понятия "благоприятная окружающая среда", ранее упоминаемого в настоящей статье. "Благоприятная окружающая среда характеризуется не только признаками здоровой (незагрязненной), но и ресурсоемкой, экологически устойчивой, эстетически богатой и разнообразной среды обитания человека" <29>.

--------------------------------

<29> Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. Киев, 1989. С. 22. Позднее Ю.С. Шемшученко изменил свою позицию по названию этого права: "В конституциях некоторых других стран - членов СНГ, в том числе и Российской Федерации, говорится о праве человека на БЛАГОПРИЯТНУЮ окружающую среду. По нашему мнению, термин "БЕЗОПАСНАЯ окружающая среда" является более точным и определенным. Для нее установлены специальные критерии (предельно допустимые концентрации вредных веществ в почве, атмосферном воздухе и воде, предельно допустимые выбросы и др.). Что же касается критериев для благоприятной окружающей среды, то они более размыты. Поэтому в проекте Экологического кодекса Украины используется понятие БЕЗОПАСНОЙ зоны для здоровья человека" (выделено нами. - Ю.Ш.). См.: Шемшученко Ю.С. Теоретические проблемы совершенствования экологического законодательства в Украине // Сборник материалов Международной научно-практической конференции: Современные проблемы экологического права, политики и образования. Ижевск, 2006. С. 105.

За прошедшее время в российской науке экологического права были сделаны попытки подкорректировать данное научное суждение Ю.С. Шемшученко или развить его. В частности, на его основе был предложен вариант определения: "Окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства" <30>.

--------------------------------

<30> Бринчук М.М. Комментарий к статье 42 // Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 233; Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб. М., 1998. С. 143.

В предложенном мною варианте имеется ряд отличий от позиции Ю.С. Шемшученко: а) благоприятная окружающая среда - окружающая среда, которая соответствует требованиям законодательства; б) вместо признака разнообразной среды предложено понятие видового разнообразия в соответствии с законодательством; в) устранена двусмысленность, касающаяся понятия "среда обитания". Как говорилось выше, среда обитания человека - сфера действия санитарного законодательства. В современном российском законодательстве "окружающая среда" и "среда обитания" - категории, во-первых, по содержанию не совпадающие, во-вторых, используемые разными отраслями законодательства; г) устранена антропоцентристская направленность позиции Ю.С. Шемшученко относительно благоприятной окружающей среды как здоровой (незагрязненной), ресурсоемкой, экологически устойчивой, эстетически богатой и разнообразной среде обитания человека.

Серьезную попытку развить в науке экологического права критерии благоприятной окружающей среды предпринимала в ряде работ М.И. Васильева <31>. По ее мнению, право на здоровую окружающую среду - это ядро права на благоприятную окружающую среду, его необходимая и постоянная, наиболее защищенная законом и наиболее успешно реализуемая в практике право защиты часть. Право на здоровую окружающую среду - это имеющаяся в наличии, конкретная, принадлежащая субъекту, непрерывно реализующаяся, закрепленная в законе, гарантируемая и охраняемая государством возможность потреблять и использовать безопасные для здоровья естественные (природные) блага, а также требовать от государства, всех других граждан и юридических лиц выполнения их обязанностей по охране здоровья населения при осуществлении природопользования и иной экологически значимой деятельности и в случае нарушения этих положений прибегнуть к государственной или общественной защите (самозащите). Универсальный критерий качества природной среды - это уровень здоровья населения. Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда, состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам, а их соотношение между собой создает экологическое равновесие. Приведенное определение вполне соответствует и сегодняшним реалиям. Таким образом, нет почвы для спора о терминах типа: имеют ли граждане право на здоровую либо на благоприятную окружающую среду <32>.

--------------------------------

<31> См.: Васильева М.И. Экологические права граждан. Основы теории: Учеб. пособие. Тверь, 1999. С. 20 - 21; Васильева М.И., Захаров В.М. Оценка здоровья среды: юридические перспективы // На пути к устойчивому развитию России. Бюллетень Центра экологической политики России. 1999. N 6(10). С. 27 - 30; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования. Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 52 - 53, 101 - 104 и др.

<32> Васильева М.И. Экологические права граждан. Основы теории: Учеб. пособие. Тверь, 1999. С. 20.

Позже, в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, позиция М.И. Васильевой о критериях благоприятности окружающей среды получила развитие: "Рассмотрение права граждан на благоприятную окружающую среду как явления, существующего на пересечении юриспруденции и экологии, к которому применимы гуманитарные и экологические подходы одновременно, дает возможность уточнить и дополнить критерии его объекта. Показателем (признаком) благоприятности окружающей среды, способным предотвратить отчужденность юридически значимых интересов, облеченных в форму субъективного права, от экологических интересов человека и в то же время имеющим перспективы практического применения, предлагается считать здоровье среды (живой природы), понимаемое как такое ее состояние (качество), которое необходимо для обеспечения здоровья человека и других видов живых существ. Нарушение здоровья среды, поддающееся оценке естественнонаучными методами, может служить аргументом в практике защите права на благоприятную окружающую среду" <33>.

--------------------------------

<33> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 8.

Хотя М.И. Васильева и предупредила категорически об отсутствии "почвы для спора о терминах типа: имеют ли граждане право на здоровую либо на благоприятную окружающую среду", представляется, что почва для дальнейшего исследования, к сожалению, остается. Во-первых, очевидно, что по содержанию понятия "здоровая среда" и "благоприятная среда" не совпадают. Понятие "здоровая среда" содержит лишь один критерий благоприятной среды, предложенный Ю.С. Шемшученко, - чистая (незагрязненная) среда. Содержит ли в условиях России понятие "здоровая среда", к примеру, такой важнейший критерий благоприятной окружающей среды, как ресурсоемкость? Очевидно, нет.

По поводу предложения считать показателем (признаком) благоприятной окружающей среды здоровье среды (живой природы) тоже встает серьезный вопрос. Чем отличается здоровье среды (живой природы) как показатель (признак) благоприятной окружающей среды от чистой (незагрязненной) среды как одного из критериев благоприятной среды? Или, по-другому, что нового вносит в науку экологического права данное предложение с учетом уже имеющегося в теории права критерия о чистой (незагрязненной) среде? Сознаюсь, прогресса не вижу. Разница в том, что оно выражено другими словами.

Таким образом, на сегодняшний день наиболее полным определением понятие "благоприятная окружающая среда" в науке экологического права является следующее определение: окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям и нормативам, касающимся чистоты (незагрязненности) <34>, ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

--------------------------------

<34> Только этот признак благоприятности окружающей среды выделял О.С. Колбасов: "Потребность дышать чистым доброкачественным воздухом, безопасным для здоровья, которая ранее удовлетворялась неограниченно и не нуждалась в какой-либо правовой защите, сегодня уже нуждается в правовом оформлении и в правовых гарантиях". См.: Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 79.

Но все ли признаки благоприятной среды (природы) вошли в данное определение? Сомнения появляются в связи с особо охраняемыми природными территориями, а точнее, с целями, ради которых они, особенно государственные природные заповедники и памятники природы, организуются. К особо охраняемым природным территориям, очевидно, имеют отношение критерии (признаки), касающиеся сохранения видового разнообразия и эстетического богатства. Однако достаточно ли этих критериев для решения практической задачи сохранения уникальных экологических систем (природных комплексов) или отдельных объектов природы?

Это качество особо охраняемых природных территорий отражается и в законодательстве, и в науке. Согласно преамбуле Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" <35> он регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных... природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда.

--------------------------------

<35> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.

Данному признаку особо охраняемых природных территорий уделяется достойное внимание в науке экологического права. Как подчеркивает А.А. Транин, "Сохранение в естественном состоянии типичных или УНИКАЛЬНЫХ для данной ландшафтной зоны территорий (природных комплексов), со всей совокупностью их компонентов, изучения в них естественного течения природных процессов и явлений и разработки научных основ охраны природы (для заповедников) ЯВЛЯЕТСЯ ОДНОЙ И ОСНОВНЫХ ЦЕЛЕЙ ОБРАЗОВАНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ" (выделено мной. - М.Б.) <36>.

--------------------------------

<36> Транин А.А. Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы. М., 1991. С. 17.

От уничтожения уникального природного объекта видовое разнообразие и эстетическое богатство в широком смысле могут не пострадать. Уникальные природные образования, к примеру государственные природные заповедники, в основном не являются объектом эстетического любования, они скрыты от эстетов.

Критерий сохранения уникальных достопримечательных образцов природы является, несомненно, существенным, но пока не нашел отражения в доктринальном определении понятия "благоприятная окружающая среда".

Существенным элементом благоприятного состояния окружающей среды является сохранение (наличие) естественных экосистем. По мнению специалистов, "показательно..., что не только люди, далекие от науки, но и многие специалисты-экологи не осознали до сих пор, что же составляет центральный пункт глобальных изменений окружающей среды, происшедших за историческое время, и в особенности за последние 50 - 100 лет, в результате природоразрушительного развития экономики и безудержного демографического риска.

Это не загрязненность среды обитания, от которой страдает большинство населения планеты. И не потепление климата, чью связь с парниковым эффектом некоторые исследователи все еще подвергают сомнению. Главный экологический итог хозяйственной деятельности человека - РАЗРУШЕНИЕ ПРИРОДНЫХ ЭКОСИСТЕМ на огромных территориях суши, а также в акваториях полузамкнутых морей и прибрежной океанической зоны" (выделено мной. - М.Б.) <37>.

--------------------------------

<37> Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С., Рейф И.Е. Перед главным вызовом цивилизации. Взгляд из России. Размышления // Зеленый мир. 2006. N 19 - 20. С. 23.

Именно резкое ослабление средоформирующей и стабилизирующей функций биоты на больших территориях угрожает биосфере наиболее катастрофическими последствиями. И только опора на природные силы, на естественный потенциал живой биоты способна, может быть, предотвратить наихудший вариант дальнейшего развития - демографический коллапс, обвальное падение численности населения, эрозию основ современной цивилизации и т.д. <38>.

--------------------------------

<38> Там же.

М.И. Васильева обратила внимание на следующее важное обстоятельство: "...не может считаться благоприятной среда, показатели которой отвечают установленным нормативам, но проживание в которой сопряжено с высокой степенью экологического и техногенного риска, определяемого по другим методикам, отличным от тех, по которым считают нормативы и стандарты" <39>.

--------------------------------

<39> Васильева М.И. О применении в праве экологических критериев благоприятности окружающей среды // Государство и право. 2002. N 11. С. 90.

Этот аспект целесообразно развить. Нормативы и стандарты можно считать и по правильным методикам, но методиками трудно охватить все жизненные ситуации. В экологическом праве существует немало пробелов, не учитываются рисковые ситуации, предопределяющие благоприятность окружающей среды. Например, город Нефтегорск в Сахалинской области, полностью разрушенный в результате землетрясения в мае 1995 г., был заложен тогда, когда отсутствовали не только методики, но и нормы закона, регулирующие требования по размещению населенных пунктов в сейсмических районах <40>.

--------------------------------

<40> В настоящее время на основе Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе обеспечения устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и градостроительного зонирования. Устойчивое развитие территорий определяется указанным Кодексом как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

На основе проведенного исследования предлагается оценивать окружающую среду как благоприятную, если ее состояние соответствует установленным в экологическом законодательстве требованиям, касающимся чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия, эстетического богатства, сохранения уникальных (достопримечательных) объектов природы, сохранения естественных экологических систем, использования природы с учетом допустимого экологического и техногенного риска.

Критерии благоприятной окружающей среды

и эколого-правовой механизм

С учетом места и значения категории благоприятной окружающей среды в экологическом праве перечисленные критерии (показатели, признаки) благоприятной окружающей среды должны учитываться адекватно и отражаться в законодательстве. Анализ экологического законодательства показывает, что учет и отражение этих категорий в экологических требованиях осуществляются в разной степени детально.

Для последовательного и наиболее эффективного учета и отражения каждого критерия (показателя) благоприятной окружающей среды в практической деятельности задействуется ряд правовых средств (мер, инструментов и требований), предусмотренных экологическим законодательством. В совокупности эти правовые средства (меры, инструменты и требования), обеспечивающие поддержание благоприятной окружающей среды либо ее восстановление, образуют эколого-правовой механизм или, иначе говоря, правовой механизм охраны окружающей среды и обеспечения рационального использования природных ресурсов. В целом такой механизм создается всей системой экологического законодательства.

К основным элементам механизма обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий относятся экологическое нормирование, эколого-техническая регламентация, стандартизация, оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза, планирование, лицензирование, сертификация, аудит, плата за природопользование, страхование, правовые средства информационного обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды (мониторинг окружающей среды, ведение государственных кадастров природных объектов, статистический учет, экологический паспорт предприятия, отчетность), контроль, ответственность и другие.

Каждый из названных инструментов занимает свое особое место в механизме экологического права, выполняет определенные функции. Только при обеспечении последовательного использования каждого из этих инструментов правовой механизм призван обеспечить охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Отсутствие в механизме какого-либо звена (элемента) либо его недостаточное правовое регулирование влияет на эффективность функционирования всего механизма, снижает возможности экологического права, с одной стороны, его субъектов - с другой, практически обеспечивать охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Именно создания законодателем комплексного и эффективного механизма природопользования и охраны окружающей среды требует ст. 18 Конституции РФ для обеспечения соблюдения права каждого на благоприятную окружающую среду, т.е. обеспечения удовлетворения всесторонних потребностей человека при его взаимодействии с природой <41>. Одновременно содержание такого механизма имеет более широкие цель и задачу - сохранение (поддержание) благоприятного состояния окружающей среды и ее восстановление.

--------------------------------

<41> Удовлетворение потребностей человека здесь толкуется в широком смысле, который вкладывал в эту категорию академик Д.С. Лихачев.