§ 3. Развитие конституционного принципа "разделения властей" и механизма "сдержек и противовесов"

• Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затраги­вает прежде всего проблему столкновения интересов зако­нодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции, - усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гиб­кого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу админист­рации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского прези­дента.

• В настоящее время американский президент выступает как глава государства, глава правительства, лидер одной из двух крупнейших партий, сменяющих друг друга у руля управления, главнокомандующий, ведущий дипломат стра­ны, как главное лицо, ответственное за управление страной в периоды кризисов, а также в качестве "арбитра" в регулировании отношений федерации и штатов, ведущего коорди­натора экономической и социальной политики США. Эти пол­номочия президента, особенно усилившиеся в 30-х гг., в период "нового курса" и затем в ходе второй мировой войны, были закреплены в послевоенное время рядом законов, в частности вышеупомянутым Законом о занятости 1946 г.

• Значительные полномочия президента в сфере законо­творчества выражаются, например, в том, что законодатель­ная повестка дня конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем еже­годного представления президентом конгрессу проекта фе­дерального бюджета, в котором четко определяются нацио­нальные приоритеты, внесения в конгресс социально-эко­номических программ, влекущих важные внутриполитиче­ские последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме президентских исполнительных приказов и прокламаций.

• Исполнительные приказы, правомерность которых ос­новывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов", на деле мало чем отличаются от самих законов, затрагивая самый широ­кий круг вопросов. Например, деятельность ФБР регламен­тируется и сейчас исполнительными приказами и инструк­циями Генерального атторнея. Прокламации, имеющие, как правило, декларативный характер, в ряде случаев также несут важное политико-правовое содержание. Так, напри­мер, в прокламацию под названием "новая экономическая политика" Р. Никсон включил положение о налоге на това­ры, ввозимые в США, установление которых является кон­ституционной прерогативой конгресса.

• Правотворческая деятельность исполнительной вла­сти расширяется и за счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим конгрессом. Обычно кон­гресс создает закон лишь в общем виде и в состояние рабо­чего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства.

• Осуществляемое на основе передачи конгрессом пре­зиденту своих законодательных полномочий (которые он, в свою очередь, передает административным органам) "делегированное законодательство" формально противоречит и доктрине "разделения властей" и правовой максиме "деле­гат не может делегировать". Это, однако, не воспрепятство­вало американским судам очень рано, еще в 1813 г., санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не выходила за заданные, зачастую недостаточно определен­ные законодательные рамки. Произвольное расширение этих рамок - обычное явление. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств.

• Проблема "делегированного законодательства" особен­но обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание - знак согласия", если конгресс сов­падающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его. Резолюция хотя бы одной из палат счита­лась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения конгрессом "законодательного вето".

• Особенно часто "законодательное вето" стало исполь­зоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации испол­нительной, президентской власти после "уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974-1975 гг. оно применялось 87 раз.

• Негативная реакция на эту практику особенно круп­ных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с зако­ном полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по "делу Чадха" постановил, что законодательное вето на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного президен­том. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932-1983 гг., положе­ний, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери конгрессом и особенно судом права контроля за нормотворческой деятельностью администрации, которая не может игнорировать даже их не­официальное мнение.

• Исходя из безусловной правомерности самой делегации являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, конгресс еще в 1946 г. принял Закон об ад­министративной процедуре (дополненный Законом о сво­боде информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, уст­ранение разнобоя в нормотворческой деятельности адми­нистрации. Он содержит перечень эталонных процедур, ко­торым регулирующие ведомства должны следовать при при­нятии или изменении нормативных актов: информировать население о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном реги­стре" любые предполагаемые изменения существующих нормативов и пр.

• Значительно были расширены в XX в. и конституцион­ные военные полномочия президента как главнокомандую­щего. Несмотря на право конгресса объявлять войну, пре­зидент часто по собственному усмотрению использует во­оруженные силы. Если до второй мировой войны считались допустимыми необъявленные конгрессом так называемые "президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в на­стоящее время президент без объявления конгрессом мо­жет начать военные действия, если нападение было совер­шено на одного из многочисленных союзников США по во­енным блокам.

• Без прямо выраженного согласия конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. - во Вьет­наме, впоследствии произошла эскалация военных дейст­вии на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооружен­ные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял конгресс.

• Без всякого согласия конгресса осуществляются и та­кие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим груп­пировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр. Примером может служить необъявленная война США против Никарагуа с помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ирану, ставшей причиной во второй половине 80-х гг. ново­го политического скандала - "ирангейта".

• Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили конгресс принять в 1973 г. совместную резолю­цию палат, предписывающую предварительное или немед­ленное получение санкций на использование исполнитель­ной властью военной силы в случае кризисной ситуации. Резолюция обязывает президента в течение 48 часов пись­менно доложить конгрессу о введении американских войск в районах, где начались или предполагается начало воен­ных действий. В 60-дневный срок после посылки президен­том войск "на вражескую территорию конгресс должен пря­мым объявлением войны или другой санкции дать разре­шение на продолжение боевых действий или потребовать их прекращения". Если конгресс не дает такой санкции, президент обязан отозвать войска, при этом исключаются случаи, когда конгресс не в состоянии был собраться из-за вооруженного нападения. С целью защиты войск США пре­зидент вправе продлить срок их пребывания в воюющей стране сверх 60 еще на 30 дней.

• Конгресс, таким образом, при всей жесткости форму­лировок его резолюции давал президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент опре­деляет наличие той или иной кризисной ситуации, что ред­ко может быть оспорено законодателем.

• Процедура уведомления президентом конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рей­ган, например, официально не докладывал конгрессу ни о начале карательной бомбежки Ливана, ни о начале времен­ной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на об­щее мнение о невыполнимости резолюции, так как прези­дентские действия в "кризисной ситуации" в любом случае будут поддержаны народом.

• Значительно были расширены в XX в. права президен­та и во внешнеполитической сфере. Путем использования "соглашений исполнительной власти" президент может обой­ти конституционное требование согласия сената на заклю­чение международных соглашений и их денонсацию.

• Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову конгресса, но и через голову государственного секретаря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполитиче­ских акциях, например о содержании Ялтинских соглашений 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений испол­нительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены догово­ры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную прак­тику с удобной для него ссылкой на то, что это - вопрос политический.

• Особенно значимой сферой столкновения интересов американского администратора и законодателя, их про­тиворечий и в конечном счете достижения разумного ком­промисса, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет.

• Уступая президенту в сфере законодательства, конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контро­ля над исполнительной властью - бюджет и его исполне­ние. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с прин­ципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предло­жений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмот­реть бюджетные статьи. Лишен президент и права контро­лировать утвержденные конгрессом расходы по програм­мам, касающимся социального страхования, выплат безра­ботным и пр.

• Еще в XIX в. в США сложилось обыкновение "удержа­ния средств", то есть право президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ас­сигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отка­зываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Осо­бенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету.

• Попытка усилить свои полномочия в сфере распреде­ления средств была предпринята конгрессом в 1973 г., когда была создана объединенная комиссия палат конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточе­ния. В 1974 г. был принят Закон о контроле конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной вла­сти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления.

• Закон 1982 г., признав право президента на "удержа­ние средств", требует от него обязательного доклада кон­грессу при отсрочке использования ассигнований и согла­сия конгресса при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам.

• Спор по поводу использования бюджетных ассигнова­ний после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения роста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хрониче­ским. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Министерства финансов для покрытия национального дол­га, который поднимался выше определенного законом по­толка. Это заставляло конгресс принимать новые законы, опрокидывающие предельную планку расходов.

• В 1985 году перед угрозой прекращения платежей пра­вительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принят Закон о сбалансированном бюджете, закрепивший четкий график принятия бюджета на очередной финансовый год, в котором должны указываться общая сумма рас­ходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам (особо по первоочередным вы­платам по гарантированным займам), а также общая сумма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефици­та, государственного долга и пр. Но главное - Закон закре­плял порядок автоматического действия механизма сокра­щения расходов, если конгресс и президент не смогли дого­вориться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюд­жетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их урезании. Сокращению подлежат главным образом ас­сигнования на оборонные программы. Они не могут затраги­вать программы социальные - "мэдикейт", помощи семьям с несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выдачи продовольственных талонов и пр.

• Закон 1985 г. - пример компромиссного эффективного сотрудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и кон­грессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени. Благодаря длительному устойчиво­му росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбаланси­рована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП.

• Процесс "переливания" властных полномочий, приво­дящий к усилению или ослаблению роли Верховного суда в зависимости от конкретной политической конъюнктуры, от персонального состава пожизненно назначаемых судей, ка­сается и сферы взаимоотношений судебной с другими вла­стями. После демарша против законодательства "нового кур­са" в 1937 г. Верховный суд сам поднял вопрос о судебном самоограничении в отношении дел, имеющих политический характер. Это ограничение, однако, действует сугубо выбо­рочно, не закрывает двери суда, когда президенту или кон­грессу его вмешательство становится крайне необходимым. Например, такая сугубо политическая проблема, как про­блема политических и гражданских прав, была в центре внимания суда Уоррена в конце 50-х - начале 60-х гг., от­стаивающего идею равенства при толковании поправки XIV к американской Конституции о равной защите закона всех американцев.

• В то же время подорвавший авторитет исполнительной власти "уотергейт" способствовал вынесению Верховным су­дом решения, серьезно ограничивающего привилегию пре­зидентской власти на сокрытие определенной информации военного или дипломатического толка, на утаивание им до­кументов, необходимых для выяснения истины.

• Кажущиеся порой непримиримыми разногласия (часто искусственно раздуваемые в прессе и на телевидении), осо­бенно усиливающиеся в периоды так называемого "раздель­ного правления", не подрывают взаимодействия всех звень­ев государственного аппарата в решении важнейших экономических, политических, социальных задач, стоящих перед страной. Пройдя длинный путь с момента принятия Конституции 1787 г., политические институты США сумели без революционных потрясений, эволюционным путем приспособиться к меняющейся политической обстановке, в результате чего конституционный принцип "разделения власти" ныне следует толковать не столько в свете противопоставления полномочий ветвей власти, сколько в свете усиления их взаимозависимости и взаимодействия.