Глава 2

Территориально-организационная система на различных этапах

ХГ

Owcok административных е на совпадающих с назвами центров на Вымекм гув. И т»рш««

Р ис. 2.1. Административно-территориальное деление Российской империи

41

Государственно-территориальное устройство России

н ой связи с образованием национальных республик и областей. Организо­ванная для этого межведомственная Административная комиссия Всерос­сийского Центрального Исполнительного комитета (ВЦИК) выработала общие положения установления границ административно-хозяйственных районов.

Управлением промышленностью тогда занимались Высший совет народ­ного хозяйства (ВСНХ) и губернские совнархозы. Встал вопрос о сочета­нии централизованного и местного управления. Для согласования деятель­ности губернских органов по экономическим вопросам, рассмотрения, увязки и представления в правительство хозяйственных планов по груп­пам смежных губерний были созданы областные (межгубернские) эконо­мические совещания (ЭКОСО). В условиях того времени, когда централь­ная власть еще недостаточно окрепла, областные объединения в эконо­мической форме не могли перерасти в административную форму (поэтому попытки создать крупные области не увенчались успехом).

Работы по экономическому районированию велись в Административной комиссии ВЦИК, Комиссии по электрификации России (ГОЭЛРО), ВСНХ, местных совнархозах, Академии наук (КЕПС) и в других органи­зациях. Вопросы административно-территориального деления на базе эко­номического районирования по научному и практически широко стали решаться после создания обще планового органа — Госплана (1921 г.)¹.

Первые шаги Госплана сразу же после его организации были направлены на реализацию этой задачи. Поскольку проведение районирования тесно связывалось с национально-государственным строительством, работа осу­ществлялась совместно с ВЦИК.

Уже к осени 1921 г. Госплан разработал первоначальный проект райони­рования, тесно связанный с планом ГОЭЛРО. По этому проекту всю тер­риторию страны предполагалось разделить на 21 крупную область (в том числе на территории современной России — 16) (рис. 2.2), каждая из ко­торых мыслилась как целостный экономический район. Однако проект не в полной мере учитывал существование различных национально-государ­ственных образований. Например, намечалось создание единой Кавказ­ской области с включением в ее состав Северного Кавказа и всего Закав-

¹ Примечательное обстоятельство введенной тогда новой экономической политики (нэпа) - почти одновременный выход в феврале 1921 г. документов о замене про­дразверстки продналогом, т.е. развертывании рынка, и образовании высшего пла­нового органа (Госплана).

4 2

43

Государственно-территориальное устройство России

к азья, хотя на территории последнего находились три независимые совет­ские республики (Азербайджан, Грузия, Армения). Необходима была даль­нейшая работа по улучшению проекта, прежде всего, в направлении дос­таточно гибкого сочетания экономического районирования с требовани­ями национальной политики. В этих целях 4 ноября 1921 г. Совет Труда и Обороны под председательством В.И. Ленина рассмотрел доклад Госпла­на об экономическом районировании страны и, принципиально его одоб­рив, признал необходимым образовать при ВНИК представительную ко­миссию по районированию с участием ответственных работников цент­ральных и местных органов. В соответствии с постановлением Президиума ВЦИК такая комиссия была создана под председательством М.И. Кали­нина. В Госплане под руководством его председателя Г.М. Кржижановско­го особенно активную роль в разработке районирования сыграли проф. И.Г. Александров и экономист-географ Л.Л. Никитин, а в его обществен­ной и вузовской пропаганде — проф. Н.Н. Баранский.

13 апреля 1922 г. Президиум ВЦИК утвердил известные Тезисы по вопро­су об экономическом районировании России, основанием которых слу­жили методология Госплана и его первоначальная сетка районов. Предпо­лагалось, что в пределах каждого из них можно организовать как доста­точно сильное местное хозяйство, так и частичное управление отраслями общегосударственного значения. Область подразделялась на округа, а пос­ледние — на низовые административные районы (укрупненные волости). Районирование, таким образом, становилось формой организации хозяй­ства на местах, способом привлечения населения к управлению, откры­вало пути для проявления хозяйственной инициативы территориальных органов власти.

Характерно, что во время нэпа для формирования планово-рыночной эко­номики наиболее подходящими признавались именно крупные админис­тративно-территориальные единицы, а не мелкие — губернии и области. Без них не мыслились экономические преобразования и переход к совет­ской федерации. Госплановский проект воплотил в себе новаторскую идею единства экономического и административного районирования^. В нем под­ход к такому районированию был системным и заключался в учете ряда взаимосвязанных факторов — общеэкономического (принцип наивысшей производительности общественного труда), исторического, националь-

¹ Вопросы экономического районирования СССР: Сб. материалов и статей. - М.: Госполитиздат, 1957, с. 104-105.

4 4