Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
книга по гму).doc
Скачиваний:
4
Добавлен:
19.08.2019
Размер:
3.93 Mб
Скачать

Глава 2

Территориально-организационная система наразличныхэтапах

  1. Дореволюционные административно- территориальные преобразования

  2. Первая советская административно- территориальная реформа

  3. Вторая советская реформа административно- территориального деления и его дальнейшие изменения

Государственно-территориальное устройство России

ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО- ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ

Административно-территориальное деление почти любой страны имеет свои давние исторические корни — политические, экономические, культурные, национальные и др. В России было несколько крупных реформ админист­ративного деления и территориального управления. Они диктовались раз­ными потребностями и задачами государственного строительства на раз­личных этапах. В то же время определенные цели (укрепление государства, прежде всего) и функции управления (наблюдение за исполнением зако­нов, сбор налогов и др.) оставались постоянными.

Итак, о чем говорит наша история?

С ростом населения и хозяйства в условиях позднего феодализма и зарож­дения капиталистических отношений в России создается сложная поли­тическая надстройка — разветвленный государственный аппарат и его орга­низационная основа — административно-территориальное деление.

Еще в XVII в. основной единицей местного управления являлись города и уезды, возглавляемые царскими воеводами (в 1617 г. последние были в 103 городах с уездами). Новые экономические потребности государства при Пет­ре I, вызвавшие усиленное насаждение промышленности, строительство мор­ских портов и флота, а также большие войны с иностранными государства­ми за обеспечение выгодных торговых путей, привели к резкому росту раз­личных повинностей, налогов и сборов. Старый консервативный государ­ственный аппарат не мог решительно устанавливать правопорядок, быстро взыскивать подати, осуществлять массовый набор в армию. С утверждением абсолютной монархии необходимо было и на местах иметь сильную власть. Решение этой задачи явилось частью государственных реформ Петра I.

Указом от 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» учреждались 8 губер­ний с приписанными городами: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. — Санкт-Петербургская), Архангелогородская, Смоленская, Киевс­кая, Азовская, Казанская, Сибирская, несколько позже выделились Ниже­городская, Астраханская и Рижская, а Смоленская ликвидирована. Губер­наторы имели весьма широкие полномочия, осуществляли административ-

3 6

Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах

н ые, полицейские, судебные, финансовые и военные функции. Они не толь­ко командовали войсками и подавляли «бунты», но и с помощью чиновни­чьего аппарата следили за исполнением царских указов, обеспечивали сбор казенных налогов и выполнение населением всех государственных повин­ностей (рекрутских, гужевых, строительно-дорожных и пр.). Размещенные по губерниям полки содержались за счет местных жителей.

Губернии состояли из провинций, а последние из дистриктов, вместо ко­торых впоследствии были вновь созданы уезды. Такая система управления диктовалась мобилизацией всех ресурсов, прежде всего, для создания силь­ных армии и флота, способных «пробить окно» в Европу, вывести Россию в разряд могущественных держав. Одновременно перекраивание админис­тративных границ, как и в дальнейшем, использовалось для заполнения властных структур на местах сторонниками проводимых реформ.

Стремление укрепить устои самодержавно-дворянского строя, особенно после пугачевского восстания, вызвало реформы государственного управ­ления при Екатерине II, которая осуществила значительную децентрализа­цию власти. В результате проведения губернской реформы 1775 г. вместо 23 губерний было создано 40, а затем (за счет новых территорий) — 51. Губер­нии по 2-3 объединялись в наместничества (их насчитывалось 13) и дели­лись на округа или уезды. Вводя свое «Учреждение о губерниях», императ­рица не без основания полагала, что «целое только тогда может быть хоро­шо, когда части его находятся в устроении». Екатерининская система административно-территориального устройства зиждилась на принципе удобства «управления подданными», в ее основе лежали те же задачи пра­воохранительной, военной и налоговой политики государства, но решае­мые в обновленных формах. Экономическая структура и связи территорий, национальные и культурно-бытовые особенности местного населения учи­тывались слабо. Зато предусматривалось, что в губернии должно проживать 300-400 тыс. «ревизских душ», а в уезде — 20-30 тыс. Размеры и состав этих административно-территориальных единиц устанавливались с расчетом, чтобы губернатор в губернии и исправник в уезде могли управлять таким количеством жителей, с которым они справились бы в «чрезвычайных об­стоятельствах»1. Исходя из такой численности населения осуществлялись

Е сли посмотреть на карту введенного Екатериной II административно-территори­ального деления, то бросается в глаза, что губернии и уезды, особенно в Повол­жье, были построены вытянутой линией. Это вытягивание губерний вдоль рек, а территорий уездов — вдоль больших трактов позволяло обеспечивать не только тор-гово-транспортные связи, но и возможно быстрое передвижение воинских команд для подавления крестьянских волнений.

3 7

Государственно-территориальное устройство России

в зимание налогов, рекрутские наборы, судебные функции, система «обще­ственного призрения».

Несмотря на большие сдвиги, происходившие в экономике и в количе­стве населения, екатерининские губернии в подавляющем большинстве просуществовали полтора столетия вплоть до Октябрьской революции. Основное внимание уделялось улучшению управления в губерниях. При Александре I делалась попытка усовершенствовать систему доходов и на­логов (М.М. Сперанский), при Александре II — наладить местное самоуп­равление, при Николае II — его активизировать (П.А. Столыпин). Пере­стройка губернского деления проводилась только на новых и окраинных территориях.

Так, Сибирь в 1708-1719 гг. состояла из одной обширной губернии, вклю­чавшей также Пермь и Вятку (центр — Тобольск); в 1719-1763 гг. подразде­лялась на 5 провинций; с 1763 г. — на 2 губернии (Тобольскую и Иркутс­кую); в 1775 г. здесь созданы 3 наместничества (Тобольское, Иркутское, Колыванское), замененные в 1796 г. 2 губерниями (Тобольской и Иркутс­кой); в начале XIX в. образуется одно генерал-губернаторство с 3 губерни­ями (Тобольской, Томской, Якутской), разделенное в 1822 г. на 2 генерал-губернаторства — Западно-Сибирское (с Тобольской, Томской губерния­ми, Омской областью) и Восточно-Сибирское (с Енисейской, Иркутской губерниями, Якутской областью и Приморским управлением); в 1882 г. первое генерал-губернаторство упраздняется; в 1887 г. второе переимено­вывается в Иркутское, из которого в 1894 г. выделяется Приамурское ге­нерал-губернаторство (3 области и о. Сахалин).

«Особое» управление — наместничества, генерал-губернаторства — сохра­нялось в столицах и на окраинах (Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Кавказ, Сибирь и т.д.). На приграничных территориях созда­вались области (как и губернии, входившие в состав генерал-губернаторств).

Принцип сочетания на таких «трудных» территориях, составлявших более половины империи, губернского и укрупненного («генерал-губернатор­ского») территориального деления позволял лучше совмещать оператив­ное управление (в первом случае) с функциями общего надзора и конт­роля (во втором). Но были и негативные явления. Многие генерал-губер­наторы обладали диктаторскими полномочиями, проводя волю царя, его законы на подвластной территории. Они осуществляли наблюдение и кон­троль за деятельностью губернаторов и других должностных лиц (включая

3 8