- •Предисловие
- •Раздел 5.4 подготовлен к.Э.Н. В.Г. Введенским. Экономико-математические расчеты по экономическому районированию (раздел 4.2) выполнены к.Г.Н. А.С. Эпштейном и к.Т.Н. Ю.К. Александровым.
- •Глава 1
- •Устройства в жизнедеятельности государства
- •Сущность административно- территориального устройства
- •Административно- территориальное устройство в современных условиях
- •Законодательное регулирование административно- территориального устройства
- •Глава 2
- •Территориально-организационная система наразличныхэтапах
- •Дореволюционные административно- территориальные преобразования
- •Первая советская административно- территориальная реформа
- •Вторая советская реформа административно- территориального деления и его дальнейшие изменения
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2
- •Глава 2
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •Глава 2
- •Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
- •О сновные принципы административно-территориального и экономического районирования
- •Принципы административно- территориального деления
- •Принципы экономического районирования
- •4.1. Анализ структурных экономико- статистических и расчетных показателей для выделения
- •4.2. Экономико-математическое моделирование регионального деления
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 4
- •Глава 5
- •Глава 6 м одернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства
- •Приволжье и Урал j д
- •I II Ярославль Тверь і y-z 5 Ивано
- •1 2 Удымка
- •Глава 8
- •И социально-экономические итоги реформирования государственно-территориального устройства
- •Развитие федеративных отношении
- •Ускоренное продвижение экономической реформы
- •Послесловие
- •Литература
- •Сведения об авторах
- •000 Издательско-Консалтинговое Предприятие «ДеКа», 2003. - 448 с.
- •Научное издание
- •000 Икп «ДеКа»
- •117415, Москва, пр. Вернадского, 39 тел. (095) 432-67-57, 432-92-04,
- •115088, Москва, Южнопортовая ул., 24
Глава 2
Территориально-организационная система наразличныхэтапах
Дореволюционные административно- территориальные преобразования
Первая советская административно- территориальная реформа
Вторая советская реформа административно- территориального деления и его дальнейшие изменения
Государственно-территориальное устройство России
ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО- ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ
Административно-территориальное деление почти любой страны имеет свои давние исторические корни — политические, экономические, культурные, национальные и др. В России было несколько крупных реформ административного деления и территориального управления. Они диктовались разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах. В то же время определенные цели (укрепление государства, прежде всего) и функции управления (наблюдение за исполнением законов, сбор налогов и др.) оставались постоянными.
Итак, о чем говорит наша история?
С ростом населения и хозяйства в условиях позднего феодализма и зарождения капиталистических отношений в России создается сложная политическая надстройка — разветвленный государственный аппарат и его организационная основа — административно-территориальное деление.
Еще в XVII в. основной единицей местного управления являлись города и уезды, возглавляемые царскими воеводами (в 1617 г. последние были в 103 городах с уездами). Новые экономические потребности государства при Петре I, вызвавшие усиленное насаждение промышленности, строительство морских портов и флота, а также большие войны с иностранными государствами за обеспечение выгодных торговых путей, привели к резкому росту различных повинностей, налогов и сборов. Старый консервативный государственный аппарат не мог решительно устанавливать правопорядок, быстро взыскивать подати, осуществлять массовый набор в армию. С утверждением абсолютной монархии необходимо было и на местах иметь сильную власть. Решение этой задачи явилось частью государственных реформ Петра I.
Указом от 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы» учреждались 8 губерний с приписанными городами: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. — Санкт-Петербургская), Архангелогородская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Сибирская, несколько позже выделились Нижегородская, Астраханская и Рижская, а Смоленская ликвидирована. Губернаторы имели весьма широкие полномочия, осуществляли административ-
3 6
Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах
н ые, полицейские, судебные, финансовые и военные функции. Они не только командовали войсками и подавляли «бунты», но и с помощью чиновничьего аппарата следили за исполнением царских указов, обеспечивали сбор казенных налогов и выполнение населением всех государственных повинностей (рекрутских, гужевых, строительно-дорожных и пр.). Размещенные по губерниям полки содержались за счет местных жителей.
Губернии состояли из провинций, а последние из дистриктов, вместо которых впоследствии были вновь созданы уезды. Такая система управления диктовалась мобилизацией всех ресурсов, прежде всего, для создания сильных армии и флота, способных «пробить окно» в Европу, вывести Россию в разряд могущественных держав. Одновременно перекраивание административных границ, как и в дальнейшем, использовалось для заполнения властных структур на местах сторонниками проводимых реформ.
Стремление укрепить устои самодержавно-дворянского строя, особенно после пугачевского восстания, вызвало реформы государственного управления при Екатерине II, которая осуществила значительную децентрализацию власти. В результате проведения губернской реформы 1775 г. вместо 23 губерний было создано 40, а затем (за счет новых территорий) — 51. Губернии по 2-3 объединялись в наместничества (их насчитывалось 13) и делились на округа или уезды. Вводя свое «Учреждение о губерниях», императрица не без основания полагала, что «целое только тогда может быть хорошо, когда части его находятся в устроении». Екатерининская система административно-территориального устройства зиждилась на принципе удобства «управления подданными», в ее основе лежали те же задачи правоохранительной, военной и налоговой политики государства, но решаемые в обновленных формах. Экономическая структура и связи территорий, национальные и культурно-бытовые особенности местного населения учитывались слабо. Зато предусматривалось, что в губернии должно проживать 300-400 тыс. «ревизских душ», а в уезде — 20-30 тыс. Размеры и состав этих административно-территориальных единиц устанавливались с расчетом, чтобы губернатор в губернии и исправник в уезде могли управлять таким количеством жителей, с которым они справились бы в «чрезвычайных обстоятельствах»1. Исходя из такой численности населения осуществлялись
Е сли посмотреть на карту введенного Екатериной II административно-территориального деления, то бросается в глаза, что губернии и уезды, особенно в Поволжье, были построены вытянутой линией. Это вытягивание губерний вдоль рек, а территорий уездов — вдоль больших трактов позволяло обеспечивать не только тор-гово-транспортные связи, но и возможно быстрое передвижение воинских команд для подавления крестьянских волнений.
3 7
Государственно-территориальное устройство России
в зимание налогов, рекрутские наборы, судебные функции, система «общественного призрения».
Несмотря на большие сдвиги, происходившие в экономике и в количестве населения, екатерининские губернии в подавляющем большинстве просуществовали полтора столетия вплоть до Октябрьской революции. Основное внимание уделялось улучшению управления в губерниях. При Александре I делалась попытка усовершенствовать систему доходов и налогов (М.М. Сперанский), при Александре II — наладить местное самоуправление, при Николае II — его активизировать (П.А. Столыпин). Перестройка губернского деления проводилась только на новых и окраинных территориях.
Так, Сибирь в 1708-1719 гг. состояла из одной обширной губернии, включавшей также Пермь и Вятку (центр — Тобольск); в 1719-1763 гг. подразделялась на 5 провинций; с 1763 г. — на 2 губернии (Тобольскую и Иркутскую); в 1775 г. здесь созданы 3 наместничества (Тобольское, Иркутское, Колыванское), замененные в 1796 г. 2 губерниями (Тобольской и Иркутской); в начале XIX в. образуется одно генерал-губернаторство с 3 губерниями (Тобольской, Томской, Якутской), разделенное в 1822 г. на 2 генерал-губернаторства — Западно-Сибирское (с Тобольской, Томской губерниями, Омской областью) и Восточно-Сибирское (с Енисейской, Иркутской губерниями, Якутской областью и Приморским управлением); в 1882 г. первое генерал-губернаторство упраздняется; в 1887 г. второе переименовывается в Иркутское, из которого в 1894 г. выделяется Приамурское генерал-губернаторство (3 области и о. Сахалин).
«Особое» управление — наместничества, генерал-губернаторства — сохранялось в столицах и на окраинах (Царство Польское, Великое княжество Финляндское, Кавказ, Сибирь и т.д.). На приграничных территориях создавались области (как и губернии, входившие в состав генерал-губернаторств).
Принцип сочетания на таких «трудных» территориях, составлявших более половины империи, губернского и укрупненного («генерал-губернаторского») территориального деления позволял лучше совмещать оперативное управление (в первом случае) с функциями общего надзора и контроля (во втором). Но были и негативные явления. Многие генерал-губернаторы обладали диктаторскими полномочиями, проводя волю царя, его законы на подвластной территории. Они осуществляли наблюдение и контроль за деятельностью губернаторов и других должностных лиц (включая
3 8