Государственное научно-исследовательское учреждение

«СОВЕТ ПО ИЗУЧЕНИЮ ПРОИЗВОДИТЕЛЬНЫХ СИЛ» (СОПС)

Минэкономразвития России и РАН

( экономические и правовые основы)

Научное издание

Под редакцией А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова

М осква

Издательско-Консалтинговое Предприятие «ДеКА» .»^*^_ 2003

УДК 342.26.(470) ББК 67.400 Г77

Под редакцией А.Г. ГРАНБЕРГА, В.В. КИСТАНОВА

А.Г. Гранберг В.В. Кистанов

А.А. Адамеску П.Е. Семенов Ю.А. Тихомиров

Б.М. Штульберг

Авторы: академик РАН — ответственный редактор

доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ — ответственный редактор

доктор экономических наук, профессор доктор экономических наук, профессор

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ

доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист РФ

Показаны роль, принципы и методы обоснования административно-территориального устройства как инструмента государственного и местного управления, особенности современного государственно-территориального устройства России, направления и возможные результаты его эффективного реформирования. Для руководителей и специалистов органов управления, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов и других чита­телей, интересующихся вопросами регионального развития.

Все права защищены! Ни одна часть данной книги не может быть опубли­кована, воспроизведена или размножена любым другим способом без раз­решения владельца авторских прав.

ISBN 5-89645-034-6

© Авторский коллектив, 2003

© Издательско-консалтинговое предприятие «ДеКА», 2003

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ 5

Глава 1.

РОЛЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА В ЖИЗНЕДЕЯТЕЛЬНОСТИ \ ',*

ГОСУДАРСТВА './../* 9

1. Сущность административно-территориального устройства 10

2. Административно-территориальное устройство в современных условиях 17

3. Законодательное регулирование административно- территориального устройства 28

Глава 2.

Глава 3.

Глава 4.

ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СИСТЕМА

НА РАЗЛИЧНЫХ ЭТАПАХ ! '. 35

1. Дореволюционные административно-территориальные преобразования 36

2. Первая советская административно-территориальная реформа 40

3. Вторая советская реформа административно- территориального деления и его дальнейшие изменения 50

ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНО- "

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО И ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЙОНИРОВАНИЯ 65

1. Принципы административно-территориального деления 66

2. Принципы экономического районирования 92

КОЛИЧЕСТВЕННЫЕ МЕТОДЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЙОНИРОВАНИЯ И ИХ ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНАЯ ПРОВЕРКА 111

1. Анализ структурных экономико-статистических и расчетных показателей для выделения экономических районов 112

2. Экономико-математическое моделирование регионального деления 146

3

Глава 5.

ОЦЕНКА СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННО- ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ 169

1. Региональная стратегия и политика 170

2. Типология проблемных регионов 178

3. Действующее государственно-территориальное деление и экономическое районирование 190

4. Особенности административно-территориального устройства зарубежных федераций 212

Глава 6.

МОДЕРНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА 221

1. Концепция реформирования территориального деления 222

2. Федеральный округ как высшее государственно- территориальное образование 239

3. Губерния как государственно-территориальное образование регионального уровня 257

4. Обзор современной литературы об административно-территориальном устройстве 282

Глава 7.

СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ И БУДУЩИХ ГУБЕРНИЙ (СОСТОЯНИЕ, ПЕРСПЕКТИВЫ, ПРОБЛЕМЫ) 291

1. Центр и Северо-Запад России 292

2. Юг России 330

3. Приволжье и Урал 344

4. Сибирь и Дальний Восток 379

Глава 8.

ОЖИДАЕМЫЕ ПОЛИТИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИТОГИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО- ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА 412

1. Развитие федеративных отношений 413

2. Ускоренное продвижение экономической реформы 421

ПОСЛЕСЛОВИЕ 427

ЛИТЕРАТУРА , 432

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ 437

Предисловие

Территория - жизненное пространство людей. Поэтому в любом госу­дарстве первостепенное значение придается территориальному устрой­ству и управлению. Страна подразделяется на административно-терри­ториальные единицы, в которых создаются органы власти и налажива­ется управление этими территориями. Жизненное пространство тем самым упорядочивается в государственное, экономическое, правовое, ин­формационное и т.д. пространство.

Административно-территориальное деление и закладываемое в его ос­нову экономическое районирование составляют пространственный «ба­зис» территориально-организационной системы государства, или его тер­риториального устройства, а управленческую «надстройку» образует при­вязанная к территориальному делению система общегосударственных, региональных и местных органов власти и управления.

Для России вопросы территориального устройства и управления, осо­бенно на государственных уровнях (федеральном и региональном), пред­ставляют особую важность в связи с огромными масштабами террито­рии, населения, природных и материально-технических ресурсов, а так­же уникальным евро-азиатским географическим и геополитическим положением. Поэтому перечисленные вопросы, включая федеративные отношения, нашли закономерное отражение в Конституции Российской Федерации. Проводимые политические и экономические реформы тоже не случайно сопровождаются их «регионализацией», переносом важней­ших преобразований на уровень регионов при одновременной простран­ственной политической консолидации и хозяйственной интеграции, на­правленных на укрепление территориальной целостности страны.

В государственно-территориальной структуре России, однако, имеется еще много нерешенных научно-практических проблем. Главная из них, которая стояла и перед авторами этого труда, - создание территори­ально-организационной системы, адекватной новому политическому типу государства и рыночным экономическим отношениям.

Вопросы административно-территориального устройства в юридической на­уке относятся к отраслям публичного права, прежде всего - теории госу­дарства, общей теории права и конституционному праву, в экономической науке они обычно рассматриваются в связи с проблемами территориаль­ного развития (региональная экономика, экономическая география) или управления (региональное и муниципальное управление). За последние 25-30 лет эти вопросы освещались в отдельных научных трудах как совет­ских и российских юристов-государствоведов (А.В. Лужин, В.А. Немцев, Р.С. Павловский, В.А. Ржевский, А.С. Саломаткин, М.А. Шафири др.), так и экономистов-регионалистов и экономико-географов (Э.Б. Алаев, В.К. Бу­гаев, В.В. Кистанов, В.А. Кротов, В.Ф. Павленко, Б.С. Хоревидр.), которые занимались также экономическим районированием.

Однако в большинстве случаев указанные вопросы исследовались и обсуждались попутно с другими правовыми и экономическими про­блемами, а специальных монографий насчитывается буквально единицы. Причем, государственно-территориальное управление, как правило, не отделялось от местного. Это говорит о серьезной недооценке отечествен­ной наукой теоретической и прикладной значимости данной проблема­тики. Положение усугубляется тем, что многочисленные работы по тер­риториальному управлению обычно не касаются тесно связанного с ним территориального устройства, а при изучении последнего его государ­ственно-правовые и экономические основы почти всегда рассматрива­ются раздельно. В результате среди юристов распространена оценка территориального устройства лишь с позиции правовой результативно­сти (обеспечение прав, ответственности и т.п.), а среди экономистов -только со стороны соответствия экономическому районированию (обес­печение территориально-хозяйственной комплексности и т.д.).

Монография состоит из 8 глав, посвященных роли административно-территориального устройства в жизнедеятельности государства, терри­ториально-организационной системе на различных этапах, основным прин­ципам административно-территориального и экономического райони­рования, научным методам разработки и экспериментальной проверки схем территориально-экономического деления, оценке современного тер-

риториального устройства, общей концепции реконструкции государ­ственно-территориальной системы, федеральному округу как админист­ративно-экономическому макрорегиону и высшему звену территори­ального регулирования, губернии как проектируемому новому террито­риальному образованию регионального уровня, экономике и проблемам федеральных округов и губерний, важнейшим ожидаемым политиче­ским и социально-экономическим итогам реформирования территори­ального устройства. Первые 4 главы освещают общие вопросы террито­риально-административного деления и экономического районирования России, а последующие 4 - проблемы реконструкции современной го­сударственно-территориальной системы страны. Теория, генезис и фор­мирование государственно-территориального устройства - главная сис­темная линия, не только отраженная в специальных разделах, но и про­ходящая через всю монографию.

Впервые сделана попытка системного исследования экономических и правовых основ государственно-территориального устройства в их един­стве как целостной и комплексной научно-практической проблемы. Про­веденный еще с 1970-1980-х годов вплоть до последних лет цикл иссле­дований форм, направлений, механизмов территориального регулирова­ния и экономических основ территориально-организационной системы (Совет по изучению производительных сил), а также правовых аспектов ее развития (в отдельных работах Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения при Пра­вительстве РФ) привел к разработке и началу реализации в 2000 г. (создание федеральных округов) научной концепции реформирования государственно-территориального устройства и активизации террито­риального управления на федеральном (межрегиональном) уровне.

При научном обосновании предлагаемой модели двухэтапного рефор­мирования государственно-территориального устройства (ГТУ) авторы уделили особое внимание разработке и характеристике:

а) исходных основ формирования ГТУ - закономерностей, факторов и проблем территориального развития, целей и направлений реги-

ональной стратегии и политики, задач и функций территориаль­ного управления на разных уровнях, а также типологии «проблем­ных» регионов (А.Г. Гранберг, Б.М. Штульберг);

б) общей концепции и вариантной схемы ГТУ с системным учетом ши­ рокого круга требований и факторов, в том числе научных принципов административно-экономического районирования и недостатков су­ ществующего территориального деления (В.В. Кистанов), регионооб- разующих особенностей территориальных комплексов (П.Е. Семенов);

в) положений, раскрывающих современное содержание правового ас­ пекта ГТУ - принципов федеративного устройства и выделения административных регионов, их конституционного статуса и зако­ нодательного оформления, - а также тесную связь этого аспекта с экономическим (Ю.А. Тихомиров, Институт законодательства и сравнительного правоведения - ИЗ и СП).

С этой же целью дан аналитический социально-экономический обзор выде­ленных федеральных округов и губерний (В.В. Кистанов, А.А. Адамеску).

В главе 1 и разделе 3.1 использованы материалы д.ю.н., проф. М.А. Ша-фира, крупного ученого-государствоведа, внесшего солидный вклад в тео­рию административно-территориального устройства.