Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства

Г УБЕРНИЯ КАК ГОСУДАРСТВЕННО- ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ

Вторым после федерального является региональный уровень государствен­но-территориального устройства. Исходя из установок региональной по­литики государства и анализа существующего административно-террито­риального деления с учетом принципов административного и экономи­ческого районирования необходимо выделить и обосновать систему регионов данного уровня.

Из предыдущего изложения проблемы вытекают 2 основных требования к таким регионам: 1) они должны выделяться на основе экономического рай­онирования, т.е. быть административно-экономическими образованиями и 2) представлять гораздо более крупные территориальные единицы в сравнении с существующими (вопрос о правовом равенстве всех регионов — особый).

Могут быть самые различные названия таких территориальных единиц. Представляется целесообразным руководствоваться в этом вопросе отече­ственным и мировым опытом развития административно-территориаль­ного устройства и традиционными наименованиями ступеней его иерар­хии. Полагаем, что одним из наиболее подходящих названий является «гу­берния» (производное от латинского «губернатор» — правитель). Мотивом возвращения этого регионального звена территориального деления слу­жит его исторически давнее употребление в России (существовало свыше 200 лет), да и довольно широкое распространение за рубежом. Конечно, возможны и другие наименования, например «край»; кстати, это назва­ние стало теперь «свободным» и лишним, так как все автономные области вышли из состава краев и последние ничем не отличаются от областей (автономные же округа есть в тех и других). Основательно и название «об­ласть», исторически связанное с высоко результативным административ­но-территориальным устройством.

Отдельные политологи и правоведы предлагают назвать все регионы-субъек­ты Федерации (кроме городов) «республиками»¹. Это предложение пред-

¹ См.: Аринин А.Н. К новой стратегии развития России. Федерализм и гражданское общество. - М.: Соверо-Принт, 2000, с. 144; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 2000, с. 96.

2 57

Государственно-территориальное устройство России

с тавляется неосновательным. Во-первых, оно исходит как из главной за­дачи — уравнения статуса субъектов Федерации, а это уравнение и при существующих названиях является нормой Конституции России. Во-вто­рых, главная изначальная задача другая — выравнивание экономического потенциала регионов-субъектов Федерации для превращения в самодос­таточные. В-третьих, по существу предлагается переименовать 3/4 регио­нов, тогда как разумнее изменить названия 1/4 — самих республик. В-чет­вертых, название «республика» появилось у нас практически как обозна­чение формы государственно-национального, а не государственно-терри­ториального устройства, и нет смысла увековечивать название, связанное с доминированием отживающего национального фактора в государствен­ном строительстве. Республика — название, больше распространенное для государства, обозначения формы его правления.

Как образованы губернии по предлагаемому проекту? При стремлении су­щественно сократить число имеющихся областных единиц и при нали­чии уже созданных 7 территориальных единиц федерального уровня коли­чество губерний должно составить не менее и не более 20-30. К такому масштабу территориального деления склоняются многие политические деятели, специалисты и ученые.

Следовательно, для этого в качестве прямой основы не годится действу­ющая сетка 11 экономических районов, но подходят некоторые ее моди­фикации, например, упомянутая выше 18-звенная сетка. Требуется ра­зукрупнить экономическое районирование, выделить подрайоны крупных экономических — средние экономические районы. Практически, не прово­дя детальной проверки обоснованности существующего областного де­ления (несмотря на его недостатки), учитывая, что оно действует десят­ки лет, вполне возможно пойти по пути группировки этих областей в более крупные образования. Однако при этом губернии должны совпа­дать с экономическими районами или их подрайонами (задача облегча­ется включением в экономические районы областных единиц целиком), т.е. учитываются сложившиеся и развивающиеся территориально-хозяй­ственные комплексы с их специализацией и концентрацией производ­ства, внутренними и внешними экономическими связями (поэтому нельзя руководствоваться, например, только финансовой обеспеченностью при всей ее важности). При подготовке проекта учитывалась целесообразность отнесения областей, краев, республик к тем или иным административ-

2 58