13.3. Бюджетный федерализм: понятие и

основы реализации

Бюджетный федерализм - относительно независимое (автономное) функционирование бюджетов всех уровней государственной власти, основанное на однозначно сформулированных правовых нормах.

Бюджетный федерализм - это способ организации бюджетных отношений, который позволяет центральным органам власти выполнять функции по сплочению отдельных регионов в единое целостное государства, и вместе с тем проявлять субъектам Федерации и местным органам власти свою самостоятельность в распоряжении финансовыми ресурсами в соответствии с мерой их ответственности и компетенции за выполнение возложенных на эти уровни власти обязательств по оказанию общественных услуг.

В настоящее время в нашей стране формируется новый тип бюджетных взаимоотношений. Основными чертами его являются:

а. налоги как основа формирования доходной части бюджета на всех уровнях государственного управления,

б. проведение в жизнь идеи регулирующего воздействия государственного бюджета при сохранении базовой регулирующей роли рынка,

в. определение объема расходов, исходя из объема и потребности в особых общественных благах и услугах, т.е. в соответствии с рыночными принципами формирования цен на товары и услуги.

Одним из главных принципов при формировании государственного бюджета в рыночных условиях является подход к его формированию на основе категории общественных благ, которые предоставляются государством членам общества, налогоплательщикам.

Рыночный механизм бюджетных взаимоотношений проявляется как на общегосударственном, так и на региональном уровне. При этом ключевая роль регионального бюджета (субъектов Федерации и муниципального уровня) состоит в предоставлении тех товаров и общественных услуг, которые не могут быть предоставлены рынком или федеральными органами власти (или же они могут быть предоставлены менее эффективно).

Механизм межбюджетных взаимоотношений.

Межбюджетные отношения в России отражают государственное устройство страны и построены по принципу бюджетного федерализма. Последний отражает специфику построения бюджетной системы, ее структуру, взаимосвязь объединяемых в ней бюджетов разного уровня.

В федеративных государствах, каковым является и Россия, бюджетная система состоит из трех уровней:

федеральный бюджет,

совокупность бюджетов субъектов Федерации,

муниципальные (местные) бюджеты.

Наиболее сложной проблемой в бюджетном устройстве федеративного государства является практическая реализация принципа бюджетного федерализма, т.е. взаимоотношений центра, субъектов Федерации и муниципальных органов между собой в процессе оказания ими услуг общественного характера.

В идеальном варианте бюджетный федерализм предполагает высокую степень самостоятельности и автономии региональных и местных бюджетов при сохранении доминирующего федерального бюджета в решении узловых вопросов государственного строительства.

Бюджетный федерализм реализуется как через предоставление большей самостоятельности местным органам власти в распоряжении финансовыми ресурсами (при соответствующем повышении их ответственности), так и путем предоставления известной самостоятельности в налоговом процессе, т.е. путем развития налогового федерализма.

Принципы бюджетного федерализма в российских условиях.

Бюджетную систему современной России можно характеризовать как систему федеративного типа со слабым (низким) уровнем мобилизации бюджетных ресурсов в федеральном бюджете. Подтверждением тому является сравнительно низкая доля мобилизации бюджетных средств в руках государственных органов власти.

Основными направлениями реформирования бюджетной системы являются:

- разграничение полномочий и предмета ведения между уровнями государственной власти, что включает в себя разграничение расходов между бюджетами, и завершение передачи субъектам Федерации объектов финансирования (объектов взимания налогов);

- увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных районов страны (Север, Дальний Восток, Северный Кавказ);

- активизация инвестиционной функции федерального бюджета особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки отраслей инфраструктуры, отраслей ВПК, науки, экспортно-ориентированных производств;

- обеспечение социальной ориентации региональной экономики путем разработки и реализации общероссийских и региональных программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, охраны окружающей природной среды.

В ближайшие годы ставится задача увеличить долю средств, аккумулируемых в федеральном бюджете, причем сделать это предполагается не за счет введения дополнительных налогов и сборов и не за счет перераспределения налогов из регионов, а в результате рационализации налоговой системы, проведения таким мероприятий, как :

- расширение круга налогоплательщиков,

- повышения собираемости налогов в бюджетную систему,

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ формируется в размере 15 % от суммы фактической величины налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением 10 % подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин).

Финансовая помощь, выделяемая из данного фонда получила название трансферты.

Трансфертный платеж - передача платежеспособности от одних экономических агентов другим, например, от налогоплательщиков получателям пособий из средств государственного социального страхования. Обычно трансфертные платежи осуществляются государственными органами по программам социального обеспечении.

Регионы получают трансферт из федерального бюджета по двум каналам: как регионы просто нуждающиеся в финансовой поддержке и как регионы особо нуждающиеся в поддержке.

Методика расчета величины трансферта.

Статут региона, нуждающегося в финансовой поддержке, получает тот регион, где душевой доход на одного жителя меньше среднедушевого бюджетного дохода в среднем по России. Статут региона, особо нуждающегося в поддержке, получает тот, где объем бюджетных средств в текущем году (с учетом финансовых поступлений из федерального бюджета меньше объема прогнозируемого бюджетного расхода (без учета капитальных вложений).

Регион, отвечающий критериям нуждающегося или особо нуждающегося в поддержке, либо одновременно тем и другим критериям, может получить трансферт из этого фонда.

А. Для расчета трансферта региону, нуждающемуся в поддержке, используется следующая формула:

Тнi = К х (0,95 х СД) – СДi х Нi , (13.1)

где: Тнi – трансферт нуждающемуся "i" региону в базовом году,

СД – средний душевой доход бюджетов всех регионов РФ,

СД i – средний душевой доход " i " регионального бюджета,

Нi – численность населения "i" региона

0,95 – понижающий коэффициент,

К – поправочный коэффициент расходов, который равен:

Срэ i

К = 0,95 х -------- , (13.2)

СД

где Срэ i – средние душевые текущие расходы бюджета экономического района, в который входит "i" регион.

Понижающий и поправочный коэффициент применяется для повышения заинтересованности регионов, имеющих право на получение трансфертов, в более полной мобилизации в бюджет собственных финансовых ресурсов и рациональном их использовании.

Б) Трансферт особо нуждающегося в поддержке региона определяется следующим образом:

Тонi = Рi – (Дi + Тнi)

В) Если регион не получает трансферт как нуждающийся в поддержке то:

Тон i = Рi – Дi ,

где Тонi – трансферт особо нуждающегося "i" региона в базовом году.

Рi – фактические текущие расходы "i" регионального бюджета в базовом году.

Дi - доходы "i" регионального бюджета в базовом году.

Регион получает право на получение трансферта нуждающегося в поддержке при условии, если, по данным базового года, его душевой бюджетный доход ниже среднего душевого бюджетного дохода по всем регионам России. При этом не ставится задача выравнивания регионов с низким налоговым потенциалом до среднего уровня повышение доходности ограничивается 95% среднего уровня.

Выравнивание осуществляется либо для создания всем участникам одинаковых стартовых условий (выравнивание налогового потенциала), либо для обеспечения равного распределения между ними конечных результатов (достижение стандартного уровня потребления государственных услуг на всей территории).

Ввиду сложности расчетов финансовых потребностей и бюджетных доходов регионов, специалисты Всемирного банка предлагают России использовать упрощенную формулу выравнивания налогового потенциала. При этом величина трансферта региона для базового периода t будет равна:

Тt = (СНД – СНДi х Цi) х Нi (13.3)

где Тt – трансферт региона в базовом году,

СНД – налоговый доход на душу населения в среднем по всем регионам России,

СНДi – налоговый доход на душу населения в i регионе,

Цi – индекс цен в i регионе,

Нi – численность населения региона.

При этом в расчетах предлагается использовать три федеральных налога: налог на добавленную стоимость, личный подоходный и налог на прибыль, корректируя при этом территориальный душевой налоговый сбор на индекс цен в регионе, чтобы привести этот показатель в сопоставимый вид со средним налоговым доходом по России.

Используемая в России формула распределения финансовой поддержки регионам является не лучшим вариантом. Вместо нее можно было бы воспользоваться предлагаемой специалистами Всемирного банка упрощенной формулой выравнивания налогового потенциала. Возможно, полезно было бы использовать и германский опыт, где часть сбора НДС, причитающаяся всем регионам, распределяется между ними не по принципу источника получения, а в основном в зависимости от численности населения.

Пути совершенствования системы межбюджетных отношений.

1. Необходимо отказаться от практикуемой Минфином системы взаимозачета как способа распределения средств Фонда поддержки регионов, ущерб от которого не совместим с экономией от его использования.

2. Возможно применение нескольких инструментов горизонтального бюджетного выравнивания - общие (универсальные) и различные целевые трансферты. Непременным условием при этом является реализация принципов региональной справедливости, "прозрачности" и простоты бюджетных механизмов.

3. Следует учесть опыт стран, использующих не один, а несколько налоговых источников для формирования фонда выравнивания бюджетных доходов региона.

Создание более сложного выравнивающего механизма потребует разработки системы стандартных нормативов бюджетной потребности территорий и коэффициентов нуждаемости, учитывающих региональную специфику. В этом отношении особенно полезным является опыт Японии, Австрии, Германии и Швеции.

Предоставление отдельным регионам особых льготных режимов нарушает принципы бюджетного федерализма. Если по каким-либо причинам не удается этого избежать, следует установить для них временные границы (например, 10 лет) и по окончании срока вернуться к рассмотрению этого вопроса.

За годы экономических реформ в России сформировалась новая система бюджетных отношений, закладывающая основы рыночных взаимоотношений в сфере оказания общественных услуг и отражающая идеи бюджетного федерализма.

Дальнейшее развитие российской системы бюджетного федерализма зависит от принятия Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и налогового кодекса, которые позволят окончательно отрегулировать вопросы распределения полномочий между федеральным центром и субъектами РФ в проведении бюджетной и налоговой политики.

Необходим коренной пересмотр принципов формирования финансовой поддержки регионов РФ. Переход от финансовой поддержки регионов в режиме «исходя их возможностей» федерального центра к принципу формирования доходов «исходя из потребностей» субъекта Федерации, на основе полного учета налоговой базы региона.

В сложившихся в настоящее время экономических условиях стоит задача повышения роли государственного бюджета как инструмента активизации экономической деятельности. В отношении бюджетного процесса это означает повышение налоговых поступлений в доходную часть не за счет повышения ставок налогообложения, а за счет расширения налоговой базы на пути оживления деловой активности, роста числа налогоплательщиков.

Ключевые понятия 13:

Бюджетная система.

Государственный бюджет

- федеральный,

- консолидированный.

Структура государственного бюджета.

Бюджетные расходы.

Государственный долг.

Бюджет развития

Бюджетный федерализм.

- принципы бюджетного федерализма

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

Трансфертный платеж

Вопросы для обсуждения.

1. Задачи государственного бюджета в регулировании национальной экономики.

2. Характеристика бюджетной системы Российской Федерации.

3. Решение проблемы сбалансированности государственного бюджета.

4. Процедура разработки и реализации государственного бюджета страны.

5. Понятие бюджетного федерализма и средства по его практической реализации.

6. Методика расчета величины трансферта нуждающимся регионам.

7. Методика расчета величины трансферта особо нуждающимся регионам.