54

Тема: Правові засади регулювання державних видатків. Кошторисно-бюджетне фінансування.

1. Поняття державних видатків та принципи фінансування.

2. Поняття та принципи бюджетного фінансування.

3. Поняття кошторису як індивідуального фінансово-планового акту.

4. Порядок кошторисно-бюджетного фінансування.

5. Додержання фінансової дисципліни.

6. Кошторисно-бюджетний режим фінансування:

а)Порядок фінансування соціально-культурних заходів.

б)Фінансування охорони здоров 'я та фізичної культури.

в) Порядок фінансування видатків на національну оборону.

г) Видатки на утримання органів державного управління, органів місцевої влади та місцевого самоврядування

§ 1. Поняття і принципи державних видатків

Досвід свідчить, що головною функцію держави в сучасній еко­номіці є здійснення комплексу узгоджених заходів економічної стра­тегії і тактики. Загальна мета застосування державного впливу на економіку полягає в тому, щоб розглядати людину як мету вироб­ництва, примусити економіку функціонувати як фактор розвитку людства, а не людину — як фактор виробництва, надати ринковій економіці «ринкового обличчя».

У своєму посланні Верховній Раді України Президент України зазначив, що одним з ключових завдань уряду є забезпечення пере­орієнтації бюджетного механізму, перетворення його на ефектив­ний інструмент соціально-економічної стратегії². Хронічна незбалансованість та низька ефективність державних фінансів, що зберіга­ються і під час економічного зростання, зумовлені системними по­милками бюджетної політики, її суто фіскальною спрямованістю. Має відбутися соціальна переорієнтація економічної політики. Зок­рема, у соціальній сфері головними завданнями мають стати цілеспрямоване забезпечення надійних передумов реалізації прав і сво­бод громадян у всіх їх виявах, утвердження середнього класу — ос­нови політичної стабільності та демократизації суспільства, значне обмеження загрозливої диференціації доходів населення та подолан­ня бідності. Видатки — одна з визначальних сторін фінансової діяльності дер­жави. Вони є безперервним використанням державою в особі уповноважених органів коштів бюджету та позабюджетних фондів та власних коштів підприємств і організацій на потреби, що визначені в актах про бюджет. Розмір видатків визначається державними зав­даннями, які закріплюють прогнози і цільові програми.

Виробничі підприємства в системі господарства покривають свої і потреби за рахунок власних коштів або залучених у кредитно-фінансових установах кредитних ресурсів. Такі видатки є за своєю фінансовою природою децентралізованими. У свою чергу видатки бюджетних організацій є централізованими видатками, оскільки і здійснюються за рахунок коштів відповідного бюджету (державного або місцевого). Водночас бюджетні установи, що фінансуються за рахунок коштів централізованого фонду, мають можливість отримати доходи від власної діяльності. У зв'язку з цим існує два режими бюджетного фінансування: 1) кошторисно-бюджетний режим; 2) режим фінансування підприємств і організацій, які мають свої доходи, а бюджетні асигнування одержують як фінансову допомогу.

Видатки бюджету — це прямі цільові витрати держави, що забезпечують її безперебійне функціонування і відображають економічні відносини, що пов'язані з розподілом і перерозподілом частини національного доходу, яка концентрується у бюджеті.

У Бюджетному кодексі конкретизовано поняття видатків бюджету, що визначаються як кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Витрати бюджету — це видатки бюджету та кошти на погашення основної суми боргу.

Слід зауважити, що поняття видатків державного і місцевих бю­джетів значно ширше, ніж процес включення до відповідних бю­джетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпус­ку їм коштів — бюджетного фінансування. Як вважають науковці, до інституту видатків державного і місцевих бюджетів слід віднести цільове, доцільне й ефективне використання (касові і фактичні ви­датки) коштів розпорядниками бюджетних коштів.

Держава, виділяючи бюджетні асигнування, завжди визначає; 1) пріоритети витрат; 2) загальний обсяг фінансування; 3) цільове ви­користання коштів; 4) норми витрат.

Незалежно від джерел покриття видатків фінансування здійсню­ється на підставі таких принципів: плановість, безоплатність і без­поворотність, цільове спрямування коштів, ефективність їх викори­стання, фінансування в міру виконання плану, оптимальне поєднан­ня власних, бюджетних та кредитних джерел, здійснення контролю за використанням коштів. Додатковими принципами кошторисно-бюджетного фінансування є: одержання максимуму ефективності при мінімумі витрат; урахування раніше використаних коштів.

Всю фінансову діяльність держави пронизує метод планування, оскільки усі витрати з централізованих фондів коштів повинні обо­в'язково відображатися у фінансових планах. Об'єктивною необхід­ністю планування за нинішніх умов є посилення соціальної спрямо­ваності фінансових планів, відмова від залишкового методу фінан­сування соціальної сфери. Об'єктом фінансового планування є фінансові ресурси.

Фінансове планування здійснюється шляхом укладання фінансо­вих планів — індивідуальних і зведених. Індивідуальні фінансові пла­ни включають баланси доходів та видатків підприємств, кошториси бюджетних установ тощо. Зведені фінансові плани поділяються на загальнодержавні, територіальні та галузеві. Загальнодержавними планами є зведений фінансовий баланс, державний бюджет, баланс доходів і витрат населення. Територіальні фінансові плани — це місцеві бюджети, зведені фінансові баланси територій, плани фінан­сових інститутів. Галузеві включають фінансові плани міністерств, відомств, корпорацій, об'єднань тощо. Усі фінансові плани пов'язані між собою внаслідок юридичної та економічної природи бюджету². Характерною рисою видаткових правовідносин є їх безоплатний характер, оскільки кошти з бюджету виділяють на виконання пев­них завдань і функцій уповноважених органів або фінансування загальнодержавних чи місцевих програм і не вимагають повернення.

Отже, принцип безповоротності та безоплатності фінансування державних видатків означає виділення коштів без прямого їх повер­нення державі та без внесення до державних фондів коштів будь-якої платні за отримання цих коштів. Водночас економічний зиск держави у видатковій політиці полягає в тому, що непряме (опосе­редковане) повернення отриманих від держави коштів реалізується у матеріальному прирості основних фондів у державній та кому­нальній виробничій і невиробничій сферах, збільшенні прибутків державних та комунальних підприємств, підготовці кваліфікованих кадрів для суспільства тощо.

Принцип цільового спрямування фінансування державних вит­рат полягає у необхідності суворого додержання при здійсненні ви­датків цілей та заходів, що фінансуються відповідно до затвердже­них фінансових планів. Тобто, якщо кошторисом бюджетної уста­нови передбачено певну суму, що повинна спрямовуватися на фінан­сування поточних видатків протягом звітного періоду, така сума може відпускатися саме на фінансування поточних видатків (напри­клад, виплату заробітної плати працівників або фінансування відря­джень). Кошти мають відпускатися та використовуватися у межах затверджених фінансових планів на підставі чітко визначених нормативів.

Чинне законодавство чітко обмежує можливість використовува­ти кошти не за цільовим призначенням, оскільки існує загроза недофінансування планових видатків. Для додержання принципів ефек­тивності та збалансованості бюджетів відповідного рівня бюджет­ним установам заборонено здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридич­ним та фізичним особам, крім випадків, передбачених Законом про Державний бюджет України. Таким чином законодавець намагаєть­ся уникнути можливості відповідати за рахунок бюджетних коштів у разі неможливості виконання бюджетною установою своїх зобов'я­зань за цивільно-правовими угодами, як і втрачати бюджетні ресур­си у зв'язку з неповерненням запозичених коштів третіми особами. На підтвердження реалізації цього принципу в Україні 14 верес­ня 2002 р. було затверджено Концепцію застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі. Метою його запроваджен­ня є встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів та результатами їх використання. Запровадження програмно-цільового методу у бюджетному процесі спрямоване, зокре­ма, на забезпечення прозорості бюджетного процесу, що чітко ви­значає цілі і завдання, на досягнення яких витрачаються бюджетні кошти, підвищення рівня контролю за результатами виконання бю­джетних програм.

Ефективне використання коштів має на меті одержання суспіль­не необхідного або бажаного результату за мінімальних витрат тру­дових і матеріальних ресурсів. Реалізація цього принципу на прак­тиці означає вдосконалення форм і методів оперативного управління виробничою та фінансовою діяльністю держави, розробку додат­кових важелів і стимулів, спрямованих на скорочення матеріальних втрат і непродуктивних витрат, інтенсифікацію виробництва та ви­користання науково-технічного прогресу; використання високих комп'ютерних технологій та ноу-хау.

Принцип фінансування в міру виконання планів означає, що кошти виділяються не автоматично, а відповідно до фактичного ви­конання робіт, кількісних та якісних показників, що зумовлюють обсяги витрат на конкретні цілі в момент виникнення реальної по­треби у наданні коштів. Завдяки цьому принципу грошові ресурси можуть перебувати у постійному обігові. Виконання цього принци­пу можна простежити при фінансуванні капіталовкладень і капіталь­них ремонтів, де в разі невиконання планів засвоєння коштів неви­користані грошові ресурси враховуються при наданні бюджетних коштів на наступний період.

Принцип оптимального поєднання власних, кредитних та бюджетних коштів полягає в тому, що під час визначення обсягу фінан­сування на всіх рівнях спочатку враховується наявність та мож­ливість використання власних коштів або скорочення власних ви­датків, потім — можливість отримання банківських кредитів і лише за об'єктивної неможливості покрити видатки з вищезазначених джерел вирішується питання про виділення бюджетного або відом­чого фінансування. Цей принцип застосовується на стадії плануван­ня, розподілу та використання державних ресурсів при покритті по­точних видатків та капіталовкладень. Зазначений принцип досить складно реалізується повною мірою на практиці, оскільки кредит­но-фінансові установи неохоче йдуть на фінансування підприємств та установ, що фінансуються за рахунок бюджетних коштів, особ­ливо враховуючи останні зміни бюджетного законодавства щодо заборони бюджетним установам здійснювати запозичення.

Принцип додержання режиму економії застосовується на стадії фактичного використання коштів і проявляється у раціональному використанні трудових та матеріальних ресурсів, використанні новітніх ресурсозберігаючих технологій, підвищенні норм виробіт­ку сировини та природних ресурсів тощо. Зокрема, чинне законо­давство, що визначає правові засади кошторисно-бюджетного фінан­сування, встановлює, що обов'язковим є виконання вимоги щодо першочергового забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці з нарахуваннями, а також на господарське утримання установ¹. Під час визначення видатків у проектах кошторисів уста­нови повинен забезпечуватися суворий режим економії коштів і матеріальних цінностей. До кошторисів можуть включатися тільки видатки, передбачені законодавством, необхідність яких зумовлена характером діяльності установи. Видатки на придбання обладнання, капітальний ремонт приміщень тощо, які не є першочерговими, мо­жуть передбачатися лише за умови забезпечення коштами невідклад­них витрат та відсутності заборгованості. При цьому видатки на за­робітну плату з коштів спеціального фонду обчислюються залежно від обсягу діяльності, що проводиться за рахунок цих коштів, із зас­тосуванням встановлених законодавством норм, які використову­ються установами аналогічного профілю.

Пошук та розвиток техніки і технології виробництва, пошук деше­вих ресурсів можуть привести до економії та раціонального викорис­тання природних, матеріальних та грошових ресурсів держави.

Визначальне місце в реалізації видаткової політики держави на­лежить всебічному фінансовому контролю, який забезпечує додер­жання фінансової дисципліни всіма учасниками видаткових відно­син. Контроль дає можливість з'ясувати помилки та недоліки у фінан­совій діяльності держави та вжити заходів щодо їх усунення. На підставі одержаних інформаційних даних розробляються показники для перс­пективного та поточного планування державних видатків під час ви­значення цільового спрямування коштів та їх оптимальних обсягів.

Отже, фінансування державних видатків — це плановий, цільо­вий, безповоротний та безоплатний відпуск коштів, що здійснюєть­ся з урахуванням оптимального поєднання власних, кредитних та

бюджетних джерел фінансування, проводиться в міру здійснення планового використання коштів для забезпечення виконання загальнодержавних функцій, а також для утримання соціально-культур­ної сфери, створення соціальних гарантій населення та виконання зобов'язань держави, з додержанням режиму економії при всебічно­му постійному контролі.