§ 3. Центральные государственные учреждения

Усложнение задач государства, вызванное ростом производитель­ных сил, обострением классовых противоречий и изменением роли и значения России в Европе,— все это отражалось на компетенции и организационном устройстве центральных государственных учреж­дений.

Оформившаяся к концу первой четверти XVIII в. коллегиальная система управления к 60-м годам переживала известный кризис.

Преимущество коллегий, их организация, делопроизводство и осу­ществление внутреннего надзора потеряли свое значение.

Коллегии обросли множеством структурных частей (экспедиций, департаментов, контор, канцелярий) и превратились в учреждения, замедлявшие и без того медленную деятельность механизма госу­дарства.

В коллегиях обнаружилась тенденция к единоначалию. Еще 16 июля 1726 г. число советников и асессоров в каждой коллегии было сокращено вдвое. Коллегия теперь состояла из президента, вице-президента, двух советников и двух асессоров. Поток поступавших на рассмотрение коллегии дел вынуждал разделить этот состав на два присутствия. При трехчленном составе каждого присутствия голос президента играл нередко решающую роль.

Ослабление функций Сената и генерал-прокурора по надзору за государственным аппаратом предоставило большие возможности для казнокрадства, взяточничества и чиновничьего произвола и в аппа­рате коллегий. Общее число коллегий с 1725 — 1775 гг. то сокраща­лось, то возрастало, что являлось результатом неустойчивости внут­ренней политики.

[114]

Сокращение личного состава государственного аппарата после смерти Петра I отразилось и на коллегиях. Под предлогом экономии средств и параллелизма правительство объединило и упразднило не­которые из них. Так, в 1725—1730 гг. Камер-коллегия действовала совместно со Штатс-конторой.

Подчинение русской промышленности задачам внешней торговли вызвало слияние в 1731 г. Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегий и их контор в единую Коммерц-коллегию. В 1727 г. был упразднен Главный магистрат, а управление городским населением передано гу­бернаторам и воеводам.

Бирон и окружавшая его клика немецких авантюристов, расхи­щавшие земли и другие богатства страны, обратили внимание и на высокодоходную казенную горную промышленность. Чтобы облегчить захват предприятий этой промышленности, Бирон и его окружение добились преобразования в 1731 г. экспедиции по горным делам Коммерц-коллегии в самостоятельное центральное учреждение, подчинен­ное только Кабинету министров — Берг-директориум (впоследствии Генерал-Берг-директориум).

Более стабильными оказались три коллегии, которые считались «главными»: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел, а также коллегии, связанные с охраной классового «правосудия» и поме­щичьей собственности: Юстиц-коллегия и Вотчинная.

В 1742 г. были восстановлены как самостоятельные центральные учреждения Берг- и Мануфактур-коллегии, а в 1743 г. Главный ма­гистрат.

Суд и податное дело территорий России, дворянство и купечество которых имело особые привилегии, находились в ведении специаль­ных центральных учреждений: Юстиц-коллегии лифляндских и эстляндских дел, созданной в 20-х годах, и Камер-конторы лифляндских и эстляндских дел, учрежденной приблизи­тельно в 1736 г. В 1762 г. обе эти коллегии получили наименования Юстиц-коллегии и Камер-конторы лифляндских, эстляндских и фин­ляндских дел.

В связи с секуляризацией церковных земель в 1763 г. была вос­становлена, но уже как самостоятельное центральное учреждение — Коллегия экономии, управлявшая всеми монастырскими и ар­хиерейскими землями, распоряжавшаяся их хозяйством и доходами. В том же году была учреждена Медицинская коллегия, ко­торая заведовала лечебными заведениями и медицинским персоналом.

Все эти коллегии разделялись на структурные части, называемые департаментами. Члены каждой коллегии распределялись по департа­ментам, управляя ими как единоначальники. Общие заседания колле­гии созывались лишь в случаях разногласий в департаментах или при отсутствии точных узаконений.

Так постепенно в недрах коллегиальной системы зарождался но­вый принцип управления. Это нашло выражение в том, что в цент­ральном аппарате возросло число учреждений, называемых канцеляриями и приказами. В отличие от учреждений с такими же на­званиями в первую четверть века, сохранявших черты приказной организации и делопроизводства, деятельность этих канцеля-

[115]

рий и при­казов была построена на принципе единоначалия. Возглавлявшие эти ведомства главные судьи, директоры, главноприсутствующие и другие должностные лица управляли как полномочные начальники, исполь­зуя заседавших в совещательных присутствиях советников и асессо­ров в качестве ближайших помощников и исполнителей своей воли.

Особое место среди центральных государственных учреждений за­нимали органы политического розыска — Тайная розыскных дел канцелярия (1731 — 1762гг.) и Тайная экспедиция Сената (1762—1801 гг.).

С ликвидацией Тайной канцелярии (1726 г.) и Преображенского приказа (1729 г.) расследование дел по государственным преступле­ниям было передано в ведение Сената и Верховного тайного совета. Большинство этих дел возбуждалось по существовавшей ранее системе доносов («слово и дело»).

Указ 10 апреля 1730 г. установил более конкретное понимание «первых двух пунктов», определявших государственные преступле­ния по петровскому указу 1715 г. Первый пункт относился к тем ли­цам, «кто какие умышления учнет мыслить на наше императорское здоровье, злое дело или персону и честь нашего величества злым и вредительным поносить»; второй пункт предписывалось применять в тех случаях, «буде кто за нем подлинно уведает бунт или измену против нас и государства». За правильный донос указ обещал ми­лость и вознаграждение, а за утайку и ложный донос закон угрожал жестокими наказаниями, вплоть до смертной казни, особенно в тех случаях, если лжедоносителем оказывался крепостной или солдат.

Усиление жестокого политического террора в стране в годы прав­ления Анны Ивановны вызвало создание 24 марта 1731 г. Канце­лярии тайных розыскных дел, которая являлась преемницей Тайной канцелярии и Преображенского приказа. Начальником этой Канцелярии был назначен А. И. Ушаков — участник подавления восстания К. Ф. Булавина, ближайший помощник графа П. А. Тол­стого в Тайной канцелярии.

Подавляющее большинство дел, разбиравшихся в Канцелярии, было связано с «первыми двумя пунктами» указа 10 апреля 1730 г.

Через Канцелярию тайных розыскных дел проходили все крупные политические процессы 30—50-х годов. При Анне Ивановне это были дела «верховников» Долгоруковых и Голицыных, которым царица мстила за попытку ограничить ее власть при вступлении на престол, а также дело кабинет-министра А. П. Волынского и его сторонников, которые пытались оказать противодействие немецкому засилию при дворе. В царствование Елизаветы Петровны Канцелярия осуществ­ляла расправу над сторонниками Бирона и низвергнутой брауншвейгской фамилией, вынесла приговор вождю башкирского восстания 1755 г. Батырше и т. д.

[116]

За все эти годы через Канцелярию прошло множество дел по оскорблению царствующих особ, их фаворитов, чиновников, а также дел участников народных движений одиночек-бунтарей, в разных формах выражавших свой протест против существующего строя.

В 1754 г. порядок деятельности Канцелярии был закреплен осо­бой инструкцией, утвержденной Елизаветой Петровной — «Обряде како обвиняемый пытается».

В Канцелярии рассматривались дела и не политического характе­ра: о взяточничестве и злоупотреблении властей, придворных дряз­гах и ссорах.

Канцелярия тайных розыскных дел занимала особое место в госу­дарственном аппарате России, что выражалось в самостоятельности действий ее начальника, лично докладывавшего о делах этого учреж­дения царице. К началу 60-х годов Канцелярия вызывала страх и не­нависть не только в народных массах, но и в некоторых слоях при­вилегированных сословий.

21 февраля 1762 г. последовал указ о ликвидации этого учреж­дения; одновременно было уничтожено и «ненавистное изражение» — «слово и дело»⁸³.

Упразднив Тайную розыскных дел канцелярию, правительство со­хранило политический розыск, передав его в ведение Сената, в составе которого в октябре 1762 г. оформляется Тайная экспедиция. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено гене­рал-прокурору А. И. Глебову и сенатору Н. И. Панину. В 1764 г. А. И. Глебова сменил А. А. Вяземский, остававшийся на посту гене­рал-прокурора до 1792 г. Фактическим главой Тайной экспедиции был ее начальник С. Шешковский, бывший чиновник Тайной розыск­ных дел канцелярии.

Реформа политического розыска в 1762 г. заключалась лишь в его своеобразной маскировке в аппарате Сената. Числясь структурной частью Сената, Тайная экспедиция превратилась в самостоятельное центральное учреждение.

В Москве существовал филиал Тайной экспедиции — Тайная эк­спедиция при Сенатской конторе; она находилась в ведении москов­ского главнокомандующего.

Основная масса дел, рассматриваемых в Тайной экспедиции, была связана с первыми двумя пунктами указов 1715 и 1730 гг. Через Тайную экспедицию и ее московский филиал до 1775 г. прошли та­кие политические процессы, как процесс ростовского архиепископа А. Мацеевича, выступившего против секуляризации в 1763 г.; дело офицера Мировича, пытавшегося летом 1764 г. освободить заключен­ного в Шлиссельбургскую крепость Ивана Антоновича⁸⁴; ряд процес­сов, связанных с разговорами о судьбе Петра III и появлением под его именем самозванцев (еще до Е. И. Пугачева); массовый процесс

[117]

участников «чумного бунта» в Москве в 1771 г.; множество дел, свя­занных с оскорблением имени Екатерины II, осуждением законов, а также дел о богохульстве, подделке ассигнаций и т. п.

Основным материалом для возбуждения дела в Тайной экспеди­ции по-прежнему были устные и письменные доносы. Со времени правления Екатерины II в почтамтах стало проводиться ознакомле­ние с письмами без ведома корреспондентов и адресатов; это служило дополнительным источником информации.

Если полученные такими путями сведения заслуживали внимания, то начинался процесс: задерживались обвиняемые, вызывались свиде­тели, проводились очные ставки и допросы.

Екатерина II не раз декларативно заявляла, что в Тайной экспе­диции нет пыток и телесных наказаний; в действительности же они применялись здесь в не менее жестоких формах, чем ранее. Активное участие в них принимал сам Шешковский.

Деятельность большей части канцелярий и приказов была также связана с осуществлением жестокой карательной политики в форме административной, полицейской, судебной и финансовой деятель­ности.

С установлением абсолютизма в России тесно связано усиление полицейской регламентации жизни, возросшее значение охраны «без­опасности» господствующих классов. В 1718 г. были учреждены долж­ности генерал-полицеймейстера в Петербурге и в его под­чинении обер-полицеймейстера в Москве; при них были соз­даны соответствующие полицеимеистерские канцелярии. После смерти Петра I петербургская полицеймейстерская канцелярия стала называться Главной. Однако эта реформа оказалась незавершенной. На местах полицейские функции входили в компетенцию органов местной администрации (губернаторов, воевод, комиссаров) или горо­довых магистратов.

Только в 1733 г. в 23 губернских городах России были созданы полицеимеистерские конторы во главе с полицеймейстера­ми. Эти конторы были подчинены генерал-полицеймейстеру и Глав­ной полицеймейстерской канцелярии, а те находились в непосредст­венном ведении Кабинета министров.

Тяжелый налоговый гнет в стране вызвал накопление недоимок. Для их выколачивания с населения в 1727 г. была создана Доимочная канцелярия, подчиненная вначале Верховному тайному со­вету, а затем Сенату. В 1730 г. эта канцелярия была упразднена, а в 1733 г. ее функции наследовал Доимочный приказ. Для заведования недвижными имуществами, поступавшими от частных лиц в казну за недоимки или политические преступления, а также выморочными имуществами в Петербурге в 1729 г. была учреждена Канцелярия конфискации. В 1733 г. в Москве была от­крыта контора с особой Аукционной камерой для продажи конфи­скованного имущества. Канцелярия конфискации просуществовала до конца 1780 г.

[118]

В 1730 г. в Москве были учреждены подчиненные Юстиц-колле­гии Сыскной и Судный приказы, деятельность которых распространялась на Москву, а иногда и близлежащие губернии. За тридцать с лишним лет существования Сыскного приказа (он был ликвидирован в 1763 г. в связи с реформой Сената) прошли крупней­шие уголовные процессы (в их числе дело о легендарном разбойнике Ваньке Каине, о московском пожаре 1748 г. и др.).

Жалобы на судебную волокиту губернаторов и воевод и апелля­ции на их решения подавались в Судный приказ, действовавший до 1782 г. В то же время действовал ряд других центральных учрежде­ний: восстановленный в 1730 г. Сибирский приказ, Печатная контора (1734—1783 гг.), Ямская канцелярия (с конторами), учрежденная для сбора с раскольников двойного оклада и штрафов с «бородачей» финансово-полицейская Раскольничья контора (при Сенате), заведо­вавшая заготовлением и продажей соли в государстве Соляная кон­тора (с 1754 г.— Главная соляная контора) и др.

В 1754 г., желая поддержать материальное благосостояние дво­рян-помещиков и верхов купечества, правительство при Сенате учре­дило Дворянский (с 1786 г. Государственный заемный банк) и Купеческий (Коммерческий) банки. В связи с выпуском ассиг­наций в 1769 г. при Сенате был учрежден Государственный ассигнационный банк.

При преемниках Петра I расходы на содержание императорского двора сильно возросли: на роскошь дворцов, пышные празднества и церемонии тратились огромные суммы⁸⁵. Все это вызвало значитель­ное развитие центральных учреждений по заведованию отдельными отраслями придворного хозяйства. Во главе этих учреждений стояла Главная Дворцовая канцелярия, в которой с 1725 г. на­ходилось управление дворцовыми крестьянами, землями, придворны­ми, штатами и хозяйством. Этой канцелярии подчинялся ряд контор: придворная, ведавшая денежными средствами и штатами двора, гоф-интендантская, отвечающая за дворцово-парковое хозяйство и цар­ские постройки, камер-цальмейстерская, заведовавшая снабжением двора, конюшенная канцелярия, наблюдающая за императорскими ко­нюшнями, и др.

В 1754 г. для строительства Зимнего дворца была создана особая Контора строения Зимнего дворца.

Вся эта пестрая система центральных государственных учрежде­ний (коллегий, канцелярий и контор) с различным организационным устройством, недостаточно определенным отношением между собой, а также к Сенату, высшим советам и комитетам действовала без серьезных изменений до реформ местного государственного аппарата в 1775—1785 гг.

[119]