1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Соотношение муниципального права с другими отраслями права. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МС.

Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании МС.

Такие общественные отношения можно классифицировать как отношения, которые возникают при: 1) реализации населением форм непосредственной демократии; 2) формировании органов местного самоуправления; 3) обеспечении ОМС жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения; 4) взаимодействии ОМС с органами государственной власти; 5) судебной защите прав ОМС и гарантий МС как такового; 6) несении ответственности органов и должностных лиц МС перед населением муниципального образования, государством, физич-ми и юридическими лицами.

Метод муниципального права, как и любой другой отрасли права, направлен на осуществление воздействия одного субъекта права на другой. Исходя из того, что муниципальное право является комплексной отраслью права, оно заимствует методы, используемые в различных отраслях права. Так как МС охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Императивный метод правового регулирования основан на неравенстве участников правоотношений, а диспозитивный наоборот — равенстве участников правоотношений и в их возможности самостоятельно выбирать модель поведения.

МС является преимущественно публично-правовым институтом, и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Так, например, к обязывающему способу относится ч. 7 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» 2003 г., где записано, что наделение ОМС отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться предоставлением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. К запрещающему способу можно отнести ст. 19 Закона о МС 2003 г., в соответствии с которой запрещается производить наделение ОМС отдельными государственными полномочиями иными НПА, кроме законов.

Диспозитивный метод правового регулирования, включающий в себя дозволяющий способ, также широко используется в муниципальном праве. Так, согласно ст. 132 Конституции РФ ОМС самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Или согласно ч. 4 ст. 35 Закона о МС 2003 г. «представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, либо может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Императивный и диспозитивный методы дополняются методом гарантий. В ст. 133 Конституции РФ МС гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

2. Предмет муниципального права и метод правового регулирования муниципального права. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МС.

Предметом муниципального права является совокупность общественных отношений, возникающих при организации и функционировании МС.

Такие общественные отношения можно классифицировать как отношения, которые возникают при: 1) реализации населением форм непосредственной демократии; 2) формировании ОМС; 3) обеспечении ОМС жизнедеятельности населения муниципального образования, решения других вопросов местного значения; 4) взаимодействии ОМС с органами государственной власти; 5) судебной защите прав ОМС и гарантий МС как такового; 6) несении ответственности органов и должностных лиц МС перед населением муниципального образования, государством, физич-ми и юридическими лицами.

Метод муниципального права, как и любой другой отрасли права, направлен на осуществление воздействия одного субъекта права на другой. Исходя из того, что муниципальное право является комплексной отраслью права, оно заимствует методы, используемые в различных отраслях права. Так как МС охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано на сочетании императивного и диспозитивного методов. Императивный метод правового регулирования основан на неравенстве участников правоотношений, а диспозитивный наоборот — равенстве участников правоотношений и в их возможности самостоятельно выбирать модель поведения.

МС является преимущественно публично-правовым институтом, и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Так, например, к обязывающему способу относится ч. 7 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» 2003 г., где записано, что наделение ОМС отдельными государственными полномочиями должно сопровождаться предоставлением им субвенций из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. К запрещающему способу можно отнести ст. 19 Закона о МС 2003 г., в соответствии с которой запрещается производить наделение ОМС отдельными государственными полномочиями иными НПА, кроме законов.

Диспозитивный метод правового регулирования, включающий в себя дозволяющий способ, также широко используется в муниципальном праве. Так, согласно ст. 132 Конституции РФ ОМС самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка. Или согласно ч. 4 ст. 35 Закона о МС 2003 г. «представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, либо может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Императивный и диспозитивный методы дополняются методом гарантий. В ст. 133 Конституции РФ МС гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти.

3. Нормы муниципального права и их классификация. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МС.

Муниципально-правовые нормы — это правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общ-ые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МС. Вместе с тем нормы муницип. права характеризуются определенной спецификой, связанной с обособленностью ОМС от органов гос. власти, а также с тем, что ОМС и население муницип. образования наделены нормотворческими полномочиями. Муниципально-правовым нормам, так же как и другим нормам, свойственна формальная определенность, общеобязательность и регулятивность. Особенность норм муниципального права состоит в том, что для многих из них характерна принадлежность одновременно и к другим отраслям права. Так, например, нормы закрепляющие финансовые основы МС, являются нормами как муниципальнго, так и финансового права.

Следует иметь в виду, что полномочия ОМС в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицироного характера. Так, полномочия ОМС в земельной сфере закреплены в ЗК РФ, полномочия в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г.; в сфере гражданской обороны — в ФЗ «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г.; в сфере охраны атмосферного воздуха  — в ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г

В муниципальном праве РФ применяется следующая классификация правовых норм.

• По объекту правового регулирования различают:

1) нормы, определяющие МС в системе народовластия (ст. 12 Конституции РФ, провозглашающая самостоятельность МС в пределах своих полномочий); 2) нормы, закрепляющие территориальные, финансово-экономические и правовые основы МС (ч. 3 ст. 51 Закона о МС РФ (2003 г.), гарантирующая поступление в местные бюджеты доходов от использования и приватизации муни. имущества); 3) нормы, устанавливающие организационно-правовые формы осуществления МС (местный референдум, муниципальные выборы, формирование и статус органов МС, муниципальная служба); 4) нормы, закрепляющие вопросы местного значения муниципальных образований (ст. 14—16 Закона о МС (2003 г.); 5) нормы, устанавливающие гарантии МС.

• По территории действия выделяются нормы:

1) действующие на всей территории РФ; 2) действующие на территории субъекта РФ; 3) действующие в границах конкретного муниципального образования.

• По характеру содержащихся в нормах предписаний они подразделяются на:

1) управомочивающие (ч. 1 ст. 26 Закона о МС РФ 2003 г. гласит, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам МС 2) обязывающие (ч. 2 ст. 26 возлагает обязанность на органы и должностные лица дать ответ по существу обращений граждан в течений одного месяца); 3) запрещающие (в силу ч. 2 ст. 10 Закона о МС 2003 г. ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия ОМС).

• По степени определенности содержащихся предписаний различают нормы:

1) императивные (ч. 5 ст. 15 Закона о МС 2003 г. закрепляет единственно возможный порядок принятия решений представительным ОМС — коллегиальный); 2) диспозитивные (согласно ч. 4 ст. 15 Закона о МС 2003 г. органы ОМС отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, в праве заключать соглашения с ОМС муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий).

• По предназначению в механизме правового регулирования выделяют следующие нормы: 1) материальные (закрепляют права, обязанности, полномочия субъектов муниципальных правоотношений); 2) процессуальные (регламентируют процедуру реализации материальных норм).

4. Система отрасли муниципального права. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МС.

Муниципальное право как отрасль российского права обладает признаками системного правового образования. Это значит, что внутри данной системы происходит деление права на институты т.е. однородные нормы, регулирующие определенные группы общественных отношений, входящих в предмет этой отрасли.

В теории муниципального права система рассматриваемой отрасли права определяется как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений» См. подробнее Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Юрист, 2004. — С. 35. .

Таким образом, систему муниципального права составляют следующие институты:

• правовые основы МС;

• территориальные основы МС;

• организационные основы МС;

• финансово-экономические основы МС;

• компетенция органов МС;

• переданные государственные полномочия органов МС;

• ответственность ОМС;

• особенности организации МС.

5. Муниципально-правовые отношения, их особенности и виды. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МС.

Муниципально-правовые отношения — это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МС.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на три группы:

• отношения, связанные с организацией МС (образование, объединение, преобразование муниципальных образований, утверждение символики муниципальных образований, определение структуры ОМС);

• отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований (решение жителей муниципального образования непосредственно, либо через выборные и другие ОМС вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования);

• отношения, в которых находит свое воплощение деятельность ОМС по осуществлению отдельных государственных полномочий (процесс реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

• муниципальные образования;

• органы местного самоуправления;

• собрания (сходы) граждан;

• граждане;

• депутаты представительных ОМС;

• должностные лица МС;

• органы территориального общественного самоуправления;

• ассоциации и союзы муниципальных образований;

• государственные органы и должностные лица;

• общественные объединения;

• предприятия, учреждения и организации.

6. Субъекты муниципальных правоотношений. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МС.

Муниципально-правовые отношения — это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на три группы:

• отношения, связанные с организацией МС (образование, объединение, преобразование муниципальных образований, утверждение символики муниципальных образований, определение структуры ОМС);

• отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований (решение жителей муниципального образования непосредственно, либо через выборные и другие ОМС вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования);

• отношения, в которых находит свое воплощение деятельность ОМС по осуществлению отдельных государственных полномочий (процесс реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

• муниципальные образования;

• органы местного самоуправления;

• собрания (сходы) граждан;

• граждане;

• депутаты представительных ОМС;

• должностные лица МС;

• органы территориального общественного самоуправления;

• ассоциации и союзы муниципальных образований;

• государственные органы и должностные лица;

• общественные объединения;

• предприятия, учреждения и организации.

7. Институты муниципального права. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МС.

Муниципальное право как отрасль российского права обладает признаками системного правового образования. Это значит, что внутри данной системы происходит деление права на институты т.е. однородные нормы, регулирующие определенные группы общественных отношений, входящих в предмет этой отрасли.

В теории муниципального права система рассматриваемой отрасли права определяется как «объединение муниципально-правовых норм в муниципально-правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений» См. подробнее Кутафин О.Е, Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Юрист, 2004. — С. 35. .

Таким образом, систему муниципального права составляют следующие институты:

• правовые основы МС;

• территориальные основы МС;

• организационные основы МС;

• финансово-экономические основы МС;

• компетенция органов МС;

• переданные государственные полномочия органов МС;

• ответственность органов МС;

• особенности организации МС.

8. Источники муниципального права. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования МС.

Наличие собственной системы источников характерна для всех отраслей российского права. Это обусловлено тем, что юридическим нормам, из которых состоят отрасли права, присуща формальная определенность. Следовательно, под источниками муниципального права РФ понимается форма выражения муниципально-правовых норм.

Все источники муниципального права РФ подразделяются на международно-правовые и внутригосударственные.

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливается приоритет норм международных договоров перед нормами внутригосударственного права. Главенствующую роль среди международно-правовых источников муниципального права играет Европейская хартия МС 1985 г. Она выступает в качестве правового ориентира для российского законодателя, органов государственной власти и МС.

К внутригосударственным источникам муниципального права относятся:

• Конституция РФ 1993 г.;

• федеральные законы и постановления палат Федерального Собрания РФ;

• НПА Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

• решения Конституционного Суда РФ; НПА субъектов РФ;

• решения судебных органов конституционного (уставного) контроля субъектов РФ;

• муниципально-правовые акты и муниципальные договоры.

9. Конституция Российской Федерации о МС. Конституционные основы МС в РФ закреплены в Конституции РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития МС в РФ. Конституция РФ 1993 г. закрепила МС в качестве одной из основ конституционного строя России. Ч. 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и ОМС. Из этого можно сделать вывод, что МС является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в РФ. Местное самоуправление — это публичное управление, имеющее властную природу. Деятельность по решению вопросов местного значения осуществляется посредством издания обязательных для исполнения населением муниципального образования муниципально-правовых актов и, наоборот, принятых народом решений, обязательных для исполнения муниципальными органами власти.

Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы МС в РФ, а также государственные гарантии осуществления МС. Основополагающие нормы о независимости МС содержатся в ст. 12 Конституции РФ. Согласно ст. 12 Конституции РФ, «в РФ признается и гарантируется МС. МС в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы МС не входят в систему органов государственной власти». Положение Конституции РФ о гарантированности и признаваемости МС позволяет считать его самостоятельным субъектом конституционного права во взаимоотношениях с народом, что в отличие от предыдущих конституций является новеллой. Тем самым с одной стороны получается, что основной закон страны обособляет МС от государственного механизма, однако с другой — говорить о полном его отделении некорректно. В любом случае сохраняется подзаконная деятельность местной власти, а также территориальная и социально-экономическая взаимосвязь с государством.

Гл. 8 Конституции РФ полностью посвящена организации МС в РФ. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления МС, территориальные основы МС, основные полномочия его органов.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что МС в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы МС.

В ст. 131 фиксируются гарантии территориального верховенства (самостоятельности) МС. К их числу Конституция относит основной круг территорий, на которых может осуществляться МС (городские, сельские поселения); запреты на изменение границ территорий, в которых осуществляется МС, без учета мнения населения соответствующих территорий.

В ст. 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения МС), в решении которых органы МС самостоятельны: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения.

В ст. 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав МС, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах.

10. ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 6 октября 2003 года №131-ФЗ. Базовым ФЗ, регулирующим деятельность МС в РФ, является ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 6 октября 2003 г.

В ФЗ о МС 2003 г. значительно изменена концепция МС. В наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы МС. Так, например, ФЗ о МС 1995 г. устанавливал одноуровневую модель МС, кроме того, не допускал различий между муниципальными образованиями и не дифференцировал их полномочий. ФЗ о МС 2003 г. предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территорий муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое МС. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое МС.

В результате реформы вместо примерно 12000 муниципальных образований, сформированных в соответствии с ФЗ о МС 1995 г., их возникло около 24000.

Особенность ФЗ о МС 2003 г. заключается и в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение является положительным фактором. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциаловЧаннов С.Е. Муниципальное право. — М.: Юрайт-Издат, 2006. — С. 32..

Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь разные доходные источники, определяемые в зависимости от их потребностей. Это полностью соответствует принципу проводимой административной реформы: «деньги следуют за полномочиями».

ФЗ о МС 2003 г. также предусматривает особенности осуществления МС в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях.

Существенным изменениям подверглись и организационные основы МС. Если ФЗ о МС 1995 г. допускалось существование десятков возможных схем организации муниципальой власти, то ныне действующий закон ограничивает возможности муниципальных образований в данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов МС, вплоть до определения численности представительных органов МС и порядка занятия должности главы местной администрации.

В связи с этим можно отметить, что ФЗ о МС 2003 г. фактически не соответствует названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», поскольку закрепляет не «общие принципы», а по сути, все вопросы организации МС.

ФЗ о МС 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, определяющей порядок наделения органов МС отдельными государственными полномочиями.

В то же время нельзя не отметить, что рассматриваемый закон получает не только положительные отклики, но и отрицательные. Так, например, отдельные его аспекты вызывали серьезные споры еще на этапе разработки. В первую очередь они касались увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц МС и даже напрямую подменять их. Многие положения рассматриваемого закона существенно ограничивают самостоятельность МС, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оценивались и оцениваются вводимые данным законодательным актом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Изначально было предусмотрено, что ФЗ о МС 2003 г. должен вступить в силу с 1 января 2006 г. Однако впоследствии Государственная Дума сразу в трех чтениях приняла поправку к закону, согласно которой переходный период ввода реформы в действие продлевается до 1 января 2009 г. Важно отметить, что принятая поправка не носит императивного характера. Это означает, что субъекты РФ, которые уже готовы к реформе, могут своими законами осуществить ее раньше.

С момента вступления в силу ФЗ о МС 2003 г. утрачивают силу еще два федеральных законодательных акта, регулирующих организацию МС: Закон РФ от 6 июля 1991 г. «О МС в РФ» и ФЗ от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах МС в РФ». Первый из них с 1995 г. действует частично: после принятия ФЗ о МС 1995 г. силу сохранили его ст. 49—76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов МС) и ст. 80—86 (регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления). Второй — развивает положения ФЗ о МС 1995 г о финансовой деятельности органов МС.

11. Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» от 2 марта 2007 года №25-ФЗ. В развитие ФЗ о МС 1995 г. также были приняты следующие ФЗ: «Об основах муниципальной службы в РФ» от 8 января 1998 г. (на данный момент это закон отменен, так как вступил в силу новый ФЗ «О муниципальной службе» от 2 марта 2007 г.; «О статусе наукограда РФ» от 7 апреля 1999 г; «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г.; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г.

Непосредственно в развитие ФЗ о МС 2003 г. приняты следующие ФЗ: «О государствной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г.; «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» от 2 мая 2006 г.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в РФ регулируются ФЗ от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ». В соответствии с ним муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными.

Федеральный закон в ст.4 устанавливает основные принципы муниципальной службы:

1. Приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2. Равный доступ граждан, владеющих государственным языком РФ;

3. Профессионализм и компетентность;

4. Стабильность муниципальной службы;

5. Доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7. Единство основных требований к муниципальной службе с учетом исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8. Правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9. Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10. Внепартийность муниципальной службы.

Ст. 8 Закона закрепляет классификацию должностей муниципальной службы:

1. Высшие должности;

2. Главные должности;

3. Ведущие должности

4. Старшие должности;

5. Младшие должности.

12. Международные акты как источники муниципального права. Европейская хартия местного самоуправления. Право граждан на осуществление МС закрепляется не только во внутригосударственном законодательстве, но и в международно-правовых актах. Среди международных соглашений в сфере МС важнейшую роль играет Европейская хартия о МС (далее Хартия), принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Россия подписала Хартию 28 февраля 1996 г. и ратифицировала ее  Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. С этого момента Хартия становится источником Российского права, что определяется ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

С 1988 г. подписание Хартии является условием вступления в Совет Европы. Однако до сих пор документ либо не подписан, либо подписан с оговорками, либо не ратифицирован вообще такими государствами, как Франция, Бельгия, Нидерланды, Австрия, Дания.

Хартия содержит в себе европейские стандарты развития МС. В основу данного документа положен классический принцип субсидиарности, который разрабатывался в европейской социальной философии с середины ХIХ в. Суть «субсидиарной» философии заключается в том, что политическая власть может вмешиваться в общественные дела только в строго ограниченных случаях, когда общество само не справляется с поставленными задачами управления. Тем самым, органы более высокого уровня власти обязаны помогать органам низшего уровня выполнять свои задачи. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано следующим образом: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам».

По мнению российского исследователя МС А.Н. Дементьева, «статьи Хартии можно условно классифицировать по двум группам принципов. Первая группа — принципы, устанавливающие положения местной власти в системе организации публичной власти в государстве. Ко второй группе относятся принципы, устанавливающие требования к порядку формирования и организации внутренней деятельности институтов МС» Дементьев А.Н. Местное самоуправление как один из уровней осуществления публичной власти // Центр — регионы — местное самоуправление / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова. — М.: СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001. — С. 110.. Таким образом, «первая группа принципов формулируется исходя из принципов децентрализации власти и местной автономии. Вторая — конкретизирует принципы демократического устройства и функционирования публичной власти применительно к местному самоуправлению».

Европейская хартия МС состоит из преамбулы и трех частей. В преамбуле подчеркивается важное значение МС в системе демократических ценностей. Исходя из этого во вступлении МС рассматривается как основа демократического строя. Кроме этого, декларируются и формулируются цели МС: обеспечение органами местного самоуправления эффективного управления, отвечающего потребностям граждан.

В части первой Хартии раскрывается понятие МС, определяются сферы его компетенции, гарантии и механизм правовой защиты местного самоуправления, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования.

В части второй Хартии устанавливаются обязательства государств, ее подписавших.

В части третьей Хартии разъясняются некоторые вопросы ее подписания, ратификации и вступления в силу.

К международным правовым документам, регулирующим МС, относится также Декларация о принципах МС в государствах — участниках СНГ принятая Межпарламентской Ассамблеей государств  — участников СНГ 29 октября 1994 г.

Помимо Хартии, отдельные вопросы деятельности органов местного самоуправления регулируются и другими международными правовыми актами: Всеобщей декларацией прав человека (1948 г.), Пактом о социальных и экономических правах и Пактом о политических и гражданских правах (1966 г.). Однако эти документы оказывают скорее косвенное, чем прямое влияние на функционирование органов местного самоуправления в Европе. Их главное достоинство заключается в косвенном закреплении демократического права на МС. Термин «МС» в данных международных актах не употребляется. Так, например, Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ч. 1 ст. 21 провозглашает, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». Аналогичные положения регламентируются в Пакте о политических и гражданских правах 1966 г. Думается, что в указанных документах под управлением своей страной и под участием в ведении государственных дел понимается участие в процессе управления на всех уровнях власти, в том числе, в органах местного управления.

Регулирующую роль в развитии европейских стандартов местного самоуправления играют также Европейская декларация прав городов, (принятая постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы в 1992 г.) и Европейская хартия городов (принятая во исполнение положения Европейской декларации прав городов и придающая им нормативное содержание). В Европейской хартии городов констатируется, что в настоящее время город все больше отождествляется с понятием муниципалитета как автономной административной единицы, образуемой сообществом жителей с определенными интересами, как населенного центра с организованным строительством, коммунальным обслуживанием и своей собственной администрацией.

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан специальный орган — Конгресс местных и региональных органов, который входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и Палаты регионов. Конгресс является совещательным органом, а его решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого же времени принимает участие в работе Конгресса.

13. Законодательство субъектов Российской Федерации как источник муниципального права. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Согласно ст. 4 Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. общественные отношения в области местного самоуправления могут также регулироваться конституциями (уставами), законами и иными НПА субъектов Российской Федерации.

Системно-правовой анализ позволяет сделать вывод о наличии в большинстве субъектов Российской Федерации достаточной нормативно-правовой базы для регулирования муниципально-правовых отношений.

В конституциях (уставах) субъектов РФ вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, регулируются в самом общем виде. В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов РФ. На региональном уровне в первую очередь необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении. Неоднозначность прочтения конституционной нормы приводит к появлению разных подходов к осуществлению правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. Это, в частности, отражается в формулировках названий законов субъектов РФ о местном самоуправлении:

• «О местном самоуправлении» (по этому пути идет большинство субъектов РФ, например Красноярский, Приморский края, Камчатская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Республика Тыва и др.);

• «Об организации местного самоуправления» (республики Марий Эл, Чувашия, Приморский край, Волгоградская, Нижегородская, Оренбургская, Читинская, Ульяновская области, город Москва, Еврейская автономная область);

• «Об основах местного самоуправления» (Алтайский край, Калининградская область);

• «Об общих принципах организации местного самоуправления» (Республика Бурятия, Амурская, Липецкая, Сахалинская, Ярославская области) Шугрина Е.С. Муниципальное право. — М., 2004. — С. 72..

Законы субъектов РФ, изданные в большинстве случаях через несколько лет после вступления в силу Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г., либо просто повторяют его нормы, либо предлагают неэффективные схемы организации местного самоуправления, не способствующие реализации конституционных целей и более того, вступающие в противоречия с основным законом страны.

Однако вся законодательная база МС, сформированная в субъектах РФ, должна быть до 1 января 2009 г. приведена в соответствие с ФЗ о МС 2003 г.

14. Правотворчество органов местного самоуправления как источник муниципального права. Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и функционирования местного самоуправления.

Важным элементом правовых основ местного самоуправления являются муниципальные правовые акты, в систему которых входят:

• устав муниципального образования;

• правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

• правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

В ст. 7 ФЗ о МС 2003 г. установлены требования, предъявляемые ко всем муниципальным правовым актам без исключения. К их числ относятся следующие правовые предписания:

• они могут приниматься либо населением непосредственно, либо муниципальными органами власти;

• по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, преданных ОМС федеральными законами и законами субъектов РФ, они могут приниматься на основе и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации;

• они подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципальных образований;

• они не должны противоречить федеральнму и регионалному законодательству РФ;

• если орган местного самоуправления полагает, что федеральное законодательство, а также законодательство субъектов РФ по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности не соответствует Конституции РФ и иным нормативным актам Российской Федерации и ее субъектов, то он в праве обратиться в суд с требованием о признании указанных нормативных актов не соответствующими Конституции.

Кроме того, в ст. 46 указанного закона определяются субъекты правотворческой инициативы — обладающие правом на внесение в представительный орган муниципального образования проектов муниципальных правовых актов: депутаты; глава муниципального образования; иные выборные органы местного самоуправления; глава местной администрации; инициативные группы граждан.

Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления.

В ст. 47 рассматриваемого ФЗ определяются обязательные требования, касающиеся вопроса вступления в силу муниципально-правовых актов, согласно которым:

• муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением НПА представительных органов МС о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налог кодексом РФ;

• муниципально-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);

• порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В ст. 48 закона регламентируется порядок отмены муниципально-правовых актов и приостановления их действия. Так, например, муниципально-правовые акты могут быть отменены или их действие приостановлено:

• органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт;

• судом;

• уполномоченным органом государственной власти РФ (уполномоченным органом государственной власти субъекта федерации) в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Уставы муниципальных образований на основе федерального законодательства, законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, определяют организацию и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальные, финансово-экономические основы и другие положения об организации местного самоуправления на данных территориях.

В соответствии с ФЗ о МС 2003 г. уставом муниципального образования должны определяться: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Перечень обозначенных вопросов не является исчерпывающим, поскольку согласно п. 2 этой же статьи уставом муниципального образования могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъекта федерации.

В соответствии с законодательством устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. ФЗ о МС 1995 г. предусматривал два пути принятия устава муниципального образования: представительным органом местного самоуправления и населением непосредственно, т.е. местным референдумом или на сходе граждан.

Как показывает практика, большинство уставов муниципальных образований было принято представительным органом МС (более 66%)Чаннов С.Е. Муниципальное право . — М., 2006. — С. 40.. Однако в некоторых муниципальых образованиях по поводу принятия устава проводился местный референдум.

В соответствии с ФЗ о МС 2003 г. устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. После принятия устав муниципального образования подлежит государственной регистрации, порядок которой установлен ФЗ«О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21июля 2005 г.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия.

В соответствии с ФЗ о МС 1995 г. порядок государственной регистрации уставов муницип. образований устанавливался органами государственной власти субъектов РФ. В результате в разных субъектах РФ регистрацию уставов осуществляли различные органы:

• орган законодательной власти области (Омская область);

• представительные органы городов и районов, регистрирующие уставы иных муниципальных образований, входящих в их состав (Самарская область);

• высший орган исполнительной власти субъекта РФ (Волгоградская область);

• органы юстиции (Саратовская область).

Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. четко определяет, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

Для государственной регистрации устава муниципального образования предоставляются в двух экземплярах: устав муниципального образования; решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования; сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования.

Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования, а в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан печатью местной администрации.

В Федеральном Законе «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. уточняется, что государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (см. далее — регистрирующий орган).

Регистрирующий орган:

• проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ

• проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;

• присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;

• выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;

• включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в 30-дневный срок со дня его предоставления для государственной регистрации.

Соответственно, если по первым двум пунктам указанным выше регистрирующий орган находит нарушения, то он в праве принять мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в 5-дневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Однако отказ может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации, форма которого установлена Приказом Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении формы свидетельства о государственн регистрации устава муниципального образования» от 25 сентября 2006 г.

Согласно другому Приказу Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении рекомендаций по оформлению свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования» от 26 августа  г. свидетельство содержит: наименование, территориальный статус муниципального образования; наименование главного управления или его структурного подразделения, осуществившего государственную регистрацию устава муниципального образования; дату регистрации; регистрационный номер; подпись уполномоченного должностного лица; печать.

Свидетельство должно быть подписано руководителем главного управления или его структурного подразделения.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и соответственно вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Сведения об уставе муниципального образования вносятся в государственный реестр уставов муниципальных образований. Порядок ведения государственного реестра регламентируется Положением «О порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него», утвержденным Приказом Министерства юстиции Российской Федерации «Об утверждении Положения ''О порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него''» от 24 августа 2005 г. Кроме того, Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 19 августа 2005 г. №  утверждена Инструкция «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации».

В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. В свою очередь государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов РФ

В государственный реестр устава муниципального образования субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения: государственный регистрационный номер устава муниципального образования; реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав); сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования;

Наряду с уставом муниципального образования, наивысшей юридической силой среди муниципальных правовых актов обладают решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан.

Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан). Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, то на органы и должностные лица МС, в компетенцию которых входит издание указанного акта, возлагается обязанность в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца.

Нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Важное значение также имеют правовые акты глав муниципальных образований. Данный муниципальный орган следует отнести к числу органов исполнительной власти на местном уровне. В связи с этим его акты занимают в иерархии актов муниципальной власти положение на ступень ниже, чем акты выборного представительного органа местного самоуправления.

Принимаемые главой муниципального образования акты подразделяются на нормативные, устанавливающие общеобязательные правила более или менее длительного действия, и правоприменительные (индивидуальные).

Круг вопросов, регулируемый актами главы муниципального образования, определяется тем, какой орган местного самоуправления он одновременно возглавляет: представительный или исполнительный. Если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа. Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

15. Муниципальное право как наука и учебная дисциплина. Термин «муниципальное право» используется для обозначения отрасли права, науки и учебной дисциплины.

Как наука, муниципальное право — это совокупность знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования МС. Это более широкое понятие, чем муниципальное право как отрасль права. Наука муниципального права помимо общепризнанных норм рассматривает дискуссионные положения, выдвигает новые концепции и гипотезы. В рамках научных исследований помимо действующих в РФ в настоящее время институтов МС ученые изучают практику правового регулирования организации и деятельности местной власти на предыдущих этапах развития российской государственности, а также обращаются к зарубежному опыту в данной сфере.

Наука муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, при этом используются присущие всему правоведению общенаучные методы (диалектический, системный, конкретно-социологичекий), а также специальные (сравнительно-правовой, статистический, нормативно-логический, структурно-функциональный, историко-юридический и др.).

Термин «муниципальное право» применяется также и в качестве названия учебной дисциплины. Задачи данного курса состоят в оказании помощи будущим юристам и менеджерам в изучении основ правового регулирования организации и функционирования местного самоуправления.Учебная дисциплина муниципального права представляет собой совокупность наиболее общих знаний, теорий и идей о правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления.

Можно выделить следующие основные отличия учебной дисциплины муниципального права от науки:

• учебная дисциплина является вторичной по отношению к науке, так как базируется на ее достижениях;

• учебная дисциплина не использует теорий и гипотез, а оперирует только общепризнанными положениями;

• наука всегда обладает свойством проблемности, учебная дисциплина такого свойства иметь не может;

• источником науки являются научные статьи, монографии, диссертационные исследования, источником учебной дисциплины — учебники и учебные пособия.

В рамках данной учебной дисциплины изучаются как наиболее значимые нормы муниципального права, так и важнейшие теоретические положения, выработанные наукой.

16. Характеристика основных теорий местного самоуправления Теория свободной общины

Основоположниками теории свободной общины были Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер. Суть теории заключается в том, что право населения (общины) на заведование местными делами (самоуправление) является неотъемлемым, присущим ей изначально и независимым от воли государственной власти. Отсюда в понятие самоуправления включали следующие элементы: управление собственными делами общины; признание общин как субъектов принадлежащих им прав, а должностных лиц общинного управления, по сути, органами не государства, а общины. Исходя из этого, создатели теории естественной общины выделяли не три, а четыре ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную и муниципальную, которая признавалась равной остальным.

Для теории свободной общины характерны следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

• избираемость органов местного самоуправления членами общины;

• разделение дел, которыми ведает община, на собственные и препорученные ей государством;

• местное самоуправление, т.е. управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

• признание органов местного самоуправления органами общин, а не государства;

• невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.

Н.И. Лазаревский, характеризуя рассматриваемую теорию, отмечал: «Община, действительно, исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом, союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным» См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. статей. — СПб., 1903. — С. 7. .

Эти принципы оказали определенное влияние на развитие законодательства 30—40-х гг. ХIХ в. В частности, многие идеи нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г., признавшей наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями четвертую власть — муниципальную. В то время господствовала точка зрения, согласно которой местные представительные органы являются как бы четвертой властью.

Следует иметь в виду, что идея неприкосновенности прав общин по принципу естественно-правового обоснования довольно уязвима, поскольку с возникновением первых государств община как самоуправляющая группа практически трансформируется в административно-территориальную единицу государства.

Общественная теория

Основоположниками общественной теории были О. Ресслер, Р. Моль, В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков. Ее суть сводилась к противопоставлению местного общества государству. Как следствие этого ставился вопрос о полной обособленности общинных органов власти от государственных.

Дореволюционный российский государствовед Н.М. Коркунов так определял содержание этой теории: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному сообществу самому ведать свои общественные интересы и сохранении за правительственными органами заведование одними только государственными делами» Cм.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. — СПб., 1909. — С. 489. .

Сторонники «общественной» теории неоднократно предпринимали попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые по существу отличались бы от дел государственного управления. Однако, как справедливо отмечают некоторые авторы, на практике «оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Например, дорожное строительство, местные налоги, охрана общественного порядка, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п. не могут считаться чисто общественными делами и противостоять делам государственным» Cм.: Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление. — Ростов н/Д.: «Феникс». 2003. — С. 27. .

Такие дела представляют интерес не только для местного сообщества, но и для государства в целом. Получается, что такого рода предположение ставит ученых перед необходимостью критически подходить к оценке данной теории.

Вторым направлением общественной теории самоуправления является так называемая хозяйственная теория, ставшая развитием теории (естественной) общины. Среди ее пропагандистов были Р. Моль и А. Васильчиков. Сторонники этой теории делали упор не только на признание самоуправляющейся общины в качестве самостоятельного субъекта права, но и на реализацию ею коммунальной деятельности. Считалось, что местное самоуправление чуждо политике, но имеет свою особую сферу хозяйственной деятельности.

Среди видных русских ученых, являвшихся приверженцами общественной теории, можно назвать В.Н. Лешкова. В своих трудах он обосновывал прогрессивную идею независимости органов самоуправления от государства, хотя и не отрицал возможности его контроля за деятельностью этих органов, и указывал на разную природу власти органов местного самоуправления и государства. Различие между ними, с его точки зрения, заключалось в том, что в государстве власть имеет значение необходимой, а в органах самоуправления — всегда выборнойСм. подробнее. Летков В.Я. Опыт деятельности земства и его земских учреждений по Положению 5 января 1864 г. — М., 1865..

Другой апологет данной теории А.И. Васильчиков выступал за жесткое разграничение компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной властиСм. подробнее: Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. — СПб., 1891. — С. 1—6. .

Попытки реализации на практике «общественной» и «хозяйственной» теории в России длились несколько десятилетий. Разработчики земской и городской реформ находились под сильным влиянием (в германском варианте) общественной или (в российском варианте) хозяйственной теорий самоуправления. В 1864 г. важнейшие аспекты данных концепций нашли практическую реализацию в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. Т. ХХХIХ. Отделение 1-е. — СПб., 1867. — Ст. 40457. .

Земские учреждения признавались учреждениями не государственными, а общественными, существующими для реализации своих особых хозяйственных задач.

Государственная теория

Как уже отмечалось выше критика общественной теории самоуправления дала толчок к разработке государственной теории самоуправления. Основные положения данной теории были сформулированы в XIX в. выдающимися немецкими учеными Р. Гнейстом и Л. Штейном. Государственная теория получила широкое распространение в России в трудах известных дореволюционных государствоведов Н.И. Лазаревского, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова.

Суть государственной теории заключалась в признании местного самоуправления частью государственного управления. Следовательно, по мнению авторов этой теории, местное самоуправление — это лишь одна из форм организации местного государственного управления, которое обладает определенной автономией в решении местных вопросов. Кроме того, местное самоуправление должно осуществляться не правительственными чиновниками, а непосредственно местным населением или его представителями.

По мнению сторонников этой теории, представители государственной власти на местах призваны подчиняться директивам вышестоящих органов власти. Как следствие этого они не представляют интересов местного сообщества и не вникают в специфику местного самоуправления. В свою очередь это связано с тем, что в условиях строгой иерархии часть государственной администрации на местах лишена таких важных для местного самоуправления качеств, как инициатива и независимость. Получается, что в отличие от назначенного из центра чиновника, для представителей местного населения его интересы всегда приоритетней.

Н.И. Лазаревский определял местное самоуправление как «систему децентрализованного государственного управления, где децентрализация обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограничивают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой, обеспечивают тесную связь государства с данной местностью и ее населением». По его мнению, «государственная власть является совокупностью полномочий монарха, коронной администрации, парламента, органов самоуправления» Лазаревский И. И. Лекции по русскому государственному праву. — СПб., 1910. — Т. II. Ч. 1. С. 46—47..

Еще один сторонник рассматриваемой теории В.П. Безобразов считал, что органы местного самоуправления по определению должны быть включены в государственную систему управленияСм. подробнее: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство / Вопросы политики. — М., 1905. — С. 78..

Юридическая и политическая теории

Создатели государственной теории местного самоуправления Л. Штейн и Р. Гнейст стояли на противоположных позициях по поводу определяющих признаков местного самоуправления. Последнее стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического — Л. Штейна и политического — Р. Гнейста.

В кругу ученых и государственных деятелей широкое распространение получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в систему органов государственной власти и тем самым подчинены им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения.

Смысл политической теории Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам людей, выбранных местным населением. В данной теории акцент делался на выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов.

Теория дуализма

Теория дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересыСм.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. — М.: Юристъ, 2004. — С. 55..

17. Основные этапы реформирования местного самоуправления в России с 1990 г. по настоящее время. Муниципальная реформа. Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» являлся первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление. Итого с этого закона началось практическое реформирование системы власти в России.

Весьма прогрессивный по своей сути закон вызвал многочисленные коллизии, связанные с радикальным переходом от прямого управления в советской однопартийной системе политического устройства к системе управления в рамках самостоятельных полномочий исполнительно-распорядительных советских органов различного уровня. Часть проблем была решена после принятия Закона РСФСР от 10 октября 1990 г. «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экон-кой реформы» и Закона РСФСР от 21 ноября 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям».

Анализ этих законов позволяет сделать вывод о том, что основной акцент делался на увеличение полномочий советов и создание нормативной базы для их относительно самостоятельного развития. Как уже отмечалось выше, до начала демократических реформ на территории СССР все полномочия по осуществлению исполнительно-распорядительных функций сосредотачивались в исполнительных комитетах советов. Следовательно, на практике получалось, что исполнительные комитеты обладали реальной административной властью, в том числе и по отношению к советам.

Следуя советской традиции преемственности между законами СССР и законами республик в его составе, в июле 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправлении в РФ», который стал основным правовым актом, определившим формирование институтов МС на территории России. Указанный закон четко установил, что МС осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Принятие законов, регулирующих правовое положение органов местного самоуправления как в СССР, так и в РСФСР, обусловливается внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. и Конституцию РСФСР 1978 г. Так, например, в абз. 2 ст. 138 нового раздела «О МС в РФ» предусматривалось, что «МС обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов». Конституция также устанавливала, что «МС осуществляется населением через представительные органы власти — местные Советы народных депутатов.

Закон «О МС РФ» 1991 г. является обширным актом, содержащим нормативную разработку кардинально новой для постсоветской России концепции МС, одним из главных направлений которой являлось четкое разграничение статусов местных Советов и местной администрации. Следовательно, в нем большое внимание уделяется подробному регулированию полномочий указанных органов местного самоуправления на соответствующих уровнях, а также экономической и финансовой основе МС.

Однако Закон «О МС РФ» 1991 г. не был «свободен от «издержек», обусловленных своеобразной «наследственностью» элементов прежней системы местных органов власти. Примером последних могут служить сохранявшиеся положения Конституции РСФСР 1978 г. и Закона «О МС РФ» 1991 г., согласно которым в системе МС оставалась соподчиненность (по вертикали) представительных органов и местной администрации. Кроме этого предусматривалось, что не соответствующие законодательству решения Совета могут быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, имеющим полномочия отмены актов нижестоящих Советов, противоречащие законодательству. Следовательно, ОМС в РСФСР по-прежнему рассматривались как своего рода подсистема единого публичного государственно-административного механизма. Многие поправки к Конституции РСФСР 1978 г. и другим законодательным актам принимались в острой борьбе двух политических сил — реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992—1993 гг. все более поляризовались.

Таким образом, до Указа Президента РФ от 21 сентября 1993 г.«О реформе представительных органов власти и ОМС в РФ», прекращающего деятельность местных советов народных депутатов, сохранялись некоторые элементы советской системы местного управления. Более того, правовая основа российской государственности в конце 1991 — начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

Указы Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе МС в РФ», от 27 октября 1993 г. «Об утверждении основных положений о выборах в органы МС», от 21 марта 1994 г. «О мерах по обеспечению реформы МС», провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о разграничении полномочий представительных собраний (советов) и глав администраций фактически восстановили советскую практику назначения глав местных администрации по вертикали. Как следствие этого на уровне МС основные права в отношении бюджета, собственности, самостоятельного установления структур оказались под непосредственным контролем глав исполнительной власти субъекта федерации. Таким образом, к моменту принятия первой демократической Конституции РФ 12 декабря 1993 г. особое значение приобретает необходимость реформирования сложившейся системы властно-публичных отношений с целью обеспечения оптимального сочетания различных форм представительной и непосредственной демократии.

В Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшейся в конце 80-х гг. ХХ в. по поводу организации системы МС. Согласно ст. 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется МС. МС в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Положение Конст. РФ о гарант-ти и признаваемости МС позволяет считать его самостоятельным субъектом конституционного права во взаимоотношениях с народом, что в отличие от предыдущих конституций является новеллой.

Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал пошел после принятия ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 28 августа 1995 г. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура МС. Она представляет симбиоз общественной и гос-ой теории МС, правда с перекосом в сторону общественной теории. ОМС наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), хотя согласно букве Конституции РФ не рассматриваются как органы государственной власти. Однако необходимость дальнейшего совершенствования МС подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию МС. Последнее выразилось в ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 6 октября 2003 г.

18. Современные организационно-правовые формы (модели) местного самоуправления в зарубежных странах. В мировой практике существует несколько систем местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и смешанная (дуалистическая). Их выделение основано на принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

Англосаксонская муниципальная система сформировалась в странах, принадлежащих к системе общего права (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия). Для данной муниципальной системы характерно отсутствие на местах полномочных представителей государственной власти. Представительные органы функционируют автономно в пределах собственных их полномочий. При этом прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует.

Местные представительные органы (советы) в странах, где действует англосаксонская система, избираются непосредственно населением на три-четыре года.

Исполнительные коллегиальные органы общей компетенции в рассматриваемой муниципальной системе не создаются. Например, в Великобритании такой деятельностью занимаются отраслевые постоянные комиссии, которые формируются из членов совета и нанимают оплачиваемых служащих. В городах США исполнительную функцию осуществляют мэры, избираемые любо непосредственно населением (система «мэр — совет»), либо советом города, или нанимаемые на несколько лет по контракту из числа менеджеров (система «совет — управляющий»). Нанимаемые мэром и постоянными комиссиями совета муниципальные служащие подлежат утверждению советом.

Особенностью англосаксонской муниципальной системы является четкое определение компетенции органов местного самоуправления. Полномочия местных органов определяются по принципу позитивного правового регулирования. Это значит, что представительные органы вправе совершать только те действия, которые непосредственно определяются законом.

В США этот принцип нашел отражение в «правиле Диллона», согласно которому любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия трактуется судами против муниципальных корпораций, тем самым спорные положения отрицаются. С учетом данного принципа, города, разрабатывающие свои муниципальные хартии самоуправления, стремятся как можно подробнее зафиксировать в них свои полномочия. На сегодняшний день положения, регулирующие деятельность муниципальных органов власти, содержатся в конституциях всех 50 штатов США. Степень урегулированности различных аспектов местного самоуправления в отдельных штатах не одинакова, тем самым выделяют две их основные группы. К первой группе относятся конституции штатов, содержащие незначительное количество норм, регулирующих деятельность местных органов власти, причем устанавливающих ограничения их деятельности (штаты Алабама, Миссисипи, Тенесси, Калифорния и др.). Вторую группу составляют штаты, конституции которых характеризуются более подробным нормативным регулированием внутренней организации муниципалитетов (штаты Нью-Мексико и Коннектикут).

В Великобритании местные органы также имеют лишь те полномочия, которые непосредственно представляются им парламентскими статутами. Если у местных органов возникает необходимость в получении дополнительного полномочия, то они вправе обратиться в парламент с просьбой об издании «частного» акта. Существует и более легкий способ получения дополнительного полномочия: обращение к государственному секретарю соответствующего департамента с просьбой об издании указа, представляющего местному органу необходимое полномочие. Безусловно, такой указ подлежит утверждению парламентом. В настоящее время значение частных актов в целом невелико, однако они все еще продолжают использоваться «в качестве субинститута общенормативного законодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений» См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. — М.: МГУ, 1996. — С. 152..

В странах с континентальной муниципальной системой (Франция, Италия, Испания, Бельгия, страны Латинской Америки) параллельно действуют два вида органов власти на местах: назначенный представитель государственной власти и избранный населением административно-территориальной единицей совет. Так, например, в высшую административно-территориальную единицу Франции — регион — декретом Президента, принятым в Совете министров по представлению главы правительства и министра внутренних дел, назначается комиссар Республики. Одновременно в регионе избирается местный представительный орган — региональный совет, а исполнительным органом совета является избираемый им председатель.

В нижестоящей по отношению к региону административно-территориальной единице — департаменте представителем государственной власти является префект, а местный представительный орган — генеральный совет избирается населением сроком на шесть лет и обновляется наполовину через каждые три года. В распоряжение избираемого генеральным советом председателя — главы местной исполнительной власти переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

В округе (следующая после департамента административно-территориальная единица Франции) имеется только назначенный представитель государственной власти — супрефект.

В самой низовой административно-территориальной единице — коммуне никаких назначаемых органов нет. Население коммуны избирает сроком на шесть лет местный представительный орган — муниципальный совет, численность которого зависит от численности населения коммуны. Так, в коммунах численностью менее 100 жителей в совет избирается девять человек, в коммунах численностью от 2500 до 3499 жителей — 25 человек, для коммун, насчитывающих от 80000 до 99999 жителей, — 53 человека. Исполнительную власть в коммуне осуществляют мэр и его заместители, которые избираются муниципальным советом.

Смешанная модель (Германия, Австрия, Япония) имеет сходства как с европейской (континентальной), так и с англосаксонской, обладая при этом своими собственными специфическими чертами. Так, например, в Германии бургомистры и ландраты имеют двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти.

Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной власти, выполняет целый ряд общегосударственных функций.

Следует иметь ввиду, что в современных демократических государствах происходит сближение муниципальных систем (англосаксонской и континентальной), однако сочетание в них местного (государственного) управления и МС остается, независимо от того, присутствует ли представитель центральной власти на местах или МС осуществляется выборными органами власти. В любом случае в той или иной стране МС осуществляется на основании собственных полномочий в интересах местного населения, тогда как местное управление функционирует в рамках обязательных или делегированных полномочий для удовлетворения гос-го интересаСм. подробнее: Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ): Учебное пособие для вузов. — М.: Академический Проект. 2006. — С. 3—40).. Таким образом, можно говорить о превалировании именно смешанной модели местного самоуправления.

19. Понятие и функции местного самоуправления. «МС в РФ — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через ОМС вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных традиций».

Основным документом, устанавливающим правовой статус МС в РФ, является Конституция РФ ст. 12 которой признает и гарантирует МС. В этой статье также подчеркивается, что МС в пределах своих полномочий самостоятельно. ОМС не входят в систему органов государственной власти. Тем самым с одной стороны получается, что основной закон страны обособляет местное самоуправление от государственного механизма, однако с другой — говорить о полном его отделении некорректно. В любом случае сохраняется подзаконная деятельность местной власти, а также территориальная и социально-экономическая взаимосвязь с государством.

МС в конституционной модели предполагает децентрализацию государственной власти с выделением МС в качестве негосударственного элемента публичной власти и разделение понятий «государственная власть» и «публичная власть» См.: Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. — М.: Норма, 2007. — С. 58.. Следовательно, можно говорить о верховной публичной власти в лице муниципальных и государственных органов власти.

Следуя логике ст. 3 Конституции Российской Федерации можно сделать вывод о том, что публичная власть — это политическая власть, осуществляемая народом непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Местное самоуправление — это публичное управление, имеющее властную природу. Деятельность по решению вопросов местного значения осуществляется посредством издания обязательных для исполнения населением муниципального образования муниципально-правовых актов и, наоборот, принятых народом решений, обязательных для исполнения муниципальными органами власти.

Публичность муниципальной власти подчеркивается также в Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. «По делу о проверке конституционности ст. 80, 90, 93 и 94 Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 г. ''Об органах исполнительной власти в республике Коми''» (далее — Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П). Рассматривая вопрос о местных представительных органах власти в Республике Коми, Конституционый Суд РФ указал, что само по себе то, что местные представительные органы согласно Закону республики Коми являются органами власти, не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. Таким образм, согласно позиции Конституционного Суда РФ органы местного самоуправления осуществляют не гос-ую, а муниципальную власть, т.е. их природа не является гос-ной.

Таким образом, муниципальная власть — это публичная власть особого рода, которая от государственной власти отличается следующими признаками:

• территориальной ограниченностью;

• более широким спектром форм непосредственного участия населения в управлении своими территориями;

• системой принуждения в местном самоуправлении;

• законодательным ограничением прав местной власти со стороны государства;

• подконтрольностью государству реализации передаваемых местной власти государственных полномочий.

Законодательное определение МС содержится в ч. 2 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 6 октября 2003 г. В частности, в указанной статье говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных традиций».

В целом местное самоуправление — это многозначное понятие, которое можно рассматривать в нескольких аспектах:

• местное самоуправление — это одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с принципом разделения властей определяет систему управления демократического правового государства (ст. 3, 8, 12, 15 Конституции РФ);

• местное самоуправление — это право граждан (населения) данной территории на самостоятельное заведование местными делами;

• местное самоуправление — это сама деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения;

• местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность;

• структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно — посредством референдума;

• местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Это, в частности, проявляется при принятии символики муниципальных образований, определении наименования органов местного самоуправления;

• местное самоуправление — это одна из предусмотренных Конституцией РФ форм народовластия;

• местное самоуправление — один из видов социального управления, так как его задачей является управление обществом.

Сущность местного самоуправления обуславливается его тремя основными аспектами. Во-первых, оно является одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности, поскольку в Конституции РФ установлено положение о том, что местное самоуправление — это право граждан (в том числе и иностранцев, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального оброзования — прим. авт.).

Примечательно, что отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления население не может, поскольку в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции закона Курской области от 22 марта 1999 г. ''О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области''» это правило может возникнуть на основании Конституции Российской Федерации и закона, «а не на основании волеизъявления населения муниципального образования».

20. Понятие и виды основ местного самоуправления. «МС в РФ — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через ОМС вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных традиций».

Понятие «основы местного самоуправления» является новым в Российском государствоведении. Впервые оно было закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

В самом общем виде основы местного самоуправления подчеркивают особенность и специфику местного самоуправления. Более конкретно — это совокупность правовых норм, содержащихся в международных, федеральных, региональных и муниципальных правовых актах и закрепляющих важные и общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, организационные и финансовово-экономические начала деятельности населения по решению вопросов местного значенияСм.: Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. — М.: Эксмо, 2007. — С. 50..

Под правовыми основами МС понимается нормативная база, которую составляют международные правовые акты, Конституция РФ, федеральное законодательство, а также законодательство субъектов Федерации об организации МС, муниципальные правовые акты, решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации МС.

Конституция РФ 1993 г. закрепила МС в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Она также содержит общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы МС в РФ, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность МС в РФ, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации МС в РФ», от 6 октября 2003 г. В ФЗ о МЗ 2003 г. значительно изменена концепция местного самоуправления.

На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования МС обычно находят отражение в их конституциях и уставах, а также специальных законах о МС

Систему муниципальных правовых актов составляют уставы муниципального образования, решения, применяемые путем прямого волеизъявления граждан, акты представительного органа, главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц.

Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципально-правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территорий муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования. Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию после его государственной регистрации.

ФЗ «Об общих принципах организации МС» от 6 октября 2003 г. предусматривает наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области МС

Правовые основы МС составляют также решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации МС.

21. Основные принципы местного самоуправления. Местное самоуправление, как любая другая разновидность социальной деятельности, осуществляется в соответствии с определенными принципами.

Принципы МС — это обусловленные природой МС научно обоснованные и закрепленные в нормах права коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов по решению вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Из международных правовых документов ярким примером акта, состоящего из норм-принципов (общих принципов местного самоуправления), является Европейская хартия местного самоуправления, принятая в Страсбурге 15 октября 1985 г. и выступающая правовой основой для муниципального законодательства стран — членов Совета Европы.

Внутригосударственным правовым актом, устанавливающим систему принципов МС, является ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 6 октября 2003 г. Данный закон отличается от ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 28 октября 1995 г. более подробной регламентацией общих принципов местного самоуправления. Он подразделяет общие принципы местного самоуправления на правовые, территориальные, организационные и экономические. В рамках указанных правовых принципов:

• устанавливается ограничение прав субъектов РФ в регулировании вопросов, связанных с осуществлением местного самоуправления;

• унифицируется для всех субъектов РФ модель территориального устройства местного самоуправления;

• закрепляется дифференцированный перечень вопросов местного значения в зависимости от вида муниципального образования;

• подробно регулируется структура органов местного самоуправления;

• дифференцируются источники доходов муниципального образования и др.

В доктрине муниципального права общие принципы подразделяются на основные, которые охватывают все сферы МС, и частные, относящиеся к отдельным сферам МС (муниципальная служба, местный референдум и выборы, финансово-экономическая основа местного самоуправления) См.: Муниципальное право России: Учебник. / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. — М.: Юрист, 2005. — С. 28..

Ниже перечислены основные принципы МС.

• Необходимость организации МС на всей территории РФ. Базовой территориальной единицей МС является муниципальное образование. Согласно указанному принципу муниципальное образование должно создаваться во всех населенных пунктах, находящихся на территории субъектов федерации. Однако следует иметь в виду, что не все населенные пункты могут обладать статусом самостоятельного муниципального образования. Последнее зависит от численности населения, проживающего в том или ином муниципальном образовании. ФЗ 2003 г. в большей степени приближен к решению задачи организации МС повсеместно.

• Самостоятельное определение муниципальными образованиями своего статуса, структуры и статуса своих органов в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации в собственных уставах. Уставы муниципальных образований для своих образований играют примерно ту же роль, что Конституция РФ для страны в целом. Устав муниципального образования — это своеобразная «конституция», которая определяет важнейшие принципы устройства и жизнедеятельности своего территориального коллектива. Важность Устава определяется и его высшей юридической силой в системе других муниципально-правовых актов.

• Недопустимость образования органов МС, назначения должностных лиц МС органами государственной власти и государственными должностными лицами. Данный принцип имеет исключение. Так, например, согласно п. 5 ст. 37 Федерального закона 2003 г., при проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации по контракту одна треть членов конкурсной комиссии назначается региональным парламентом по представлению главы соответствующего субъекта РФ. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления главы субъекта РФ в связи с нарушением условий контракта, в частности, осуществления отдельных государственных полномочий.

Ст. 73 данного закона устанавливает ответственность представительного органа муниципального образования перед государством. Так, например, если судом установлено, что представительный орган муниципального образования принял нормативный акт, противоречащий федеральному и региональному законодательству, а также уставу муниципального образования, и при этом данный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по отмене соответствующего акта, глава субъекта федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

В ст. 74 этого же закона устанавливается ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством. Как и в первом случае, на основе судебного решения с учетом аналогичных обстоятельств, глава субъекта федерации вправе своим правовым актом отрешить от должности главу муниципального образования и главу местной администрации.

• Запрет осуществления МС органами государственной власти и государственными должностными лицами. Однако, как и в предыдущем случае, действующее федеральное законодательство допускает исключение из правила. Так, например, согласно статье 75, осуществление органами государственной власти МС допускается если:

  • в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют;

  • вследствие решений, действий (бездействия) органов МС возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств;

  • при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенции местным бюджетам органами МС было допущено нецелевое расходование бюджетных средств, либо нарушение федерального и регионального законодательства.

• Обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, муниципальными органами, должностными лицами в пределах их полномочий и невозможностью прямой отмены нормативных, индивидуальных решений муниципальных органов и должностных лиц государственными органами и должностными лицами. В настоящее время прямая отмена государственными органами муниципальных актов возможна только в случае, если они приняты в рамках осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

• Экономическая самостоятельность МС. Гл. 8 ФЗ 2003 г. детально раскрывает экономическую деятельность МС. Однако фактическая финансово-экономическая зависимость органов МС от государственных делает их подотчетными последним. На практике расширяются расходные полномочия муниципальных образований и, наоборот, сокращаются их собственные источники.

• Судебная защита МС. Согласно ст. 133 Конституции РФ МС в РФ гарантируется правом на судебную защиту. Это значит, что граждане, проживающие на территории муниципального образования, а также муниципальные органы власти могут обращаться в суд за восстановлением их нарушенного права.

• Многообразие форм организации МС. Важность данного принципа определяется многонациональным составом народа Российской Федерации. В данном случае важна проблема учета особенностей местных традиций.

• Соответствие полномочий МС его материально-финансовым возможностям. Как публичная власть, МС обеспечивает развитие подведомственной территории, используя прежде всего хозяйственно-экономические объекты, финансы, ценные бумаги, находящиеся в муниципальной собственности. Такая деятельность муниципальных органов власти гарантируется ст. 8 Конституции РФ, где наряду с государственной и частной собственностью признается муниципальная собственность. Кроме этого, в ч. 1 ст. 130 записано, что МС в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Именно эта норма позволяет МС быть полноправным субъектом гражданско-правовых отношений, что в свою очередь нашло отражение в ст. 124 ГК РФ. Указанная статья ГК так и называется «РФ, субъекты РФ, муниципальные образования — субъекты гражданского права».

Принцип соответствия полномочий МС его материально-финансовым возможностям не исчерпывается правом муниципальной собственности. Конституция РФ предусматривает, что ОМС самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Получается, что муниципальные образования являются также субъектами бюджетных правоотношений.

• Законность в деятельности МС. Согласно ч. 2. ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, ОМС, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Содержание этого принципа раскрыто в п. 3 ст. 6 ФЗ 2003 г., где говорится, что в случае противоречия конституции (устава), закона, иного НПА субъекта РФ, регулирующего вопросы организации МС и устанавливающего права, обязанности и ответственность ОМС и должностных лиц МС, Конституции РФ, ФКЗ применяются Конституция РФ, ФКЗ. Кроме того, в п. 4. ст. 7 этого же закона записано, что муниципально-правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, ФКЗ, федеральным законам и иным нормативным актам.

• Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Содержание данного принципа определяется следующими положениями Конституции РФ:

  • Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1);

  • человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность гос-ва (ст. 2);

  • РФ — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7);

  • в РФ признаются и гарантируются ПиСЧиГ согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17);

  • ПиСЧиГ являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

Что касается непосредственно МС, то именно оно обеспечивает гражданам возможность реализации своих прав и законных интересов. Кроме того, защита прав и свобод человека и гражданина осуществляется МС при решении всех вопросов компетенции в сфере экономики, социально-культурного и бытового обслуживания населения, охраны общественного порядка и т.д.

Таким образом, рассмотренные выше принципы фактически закрепляют децентрализацию МС в РФ. Это в свою очередь означает, что федеральная власть осуществляет укрепление политико-правовой самостоятельности как субъектов РФ, так и муниципальных образований путем передачи им властных полномочий. Хотя следует отметить, что такого рода самостоятельность не может быть абсолютной: во-первых потому, что ОМС не обладают «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определять круг своих полномочий; во-вторых, муниципальное образование не обладает суверенитетом.

22. Понятие и виды вопросов местного значения. Под функциями МС понимаются основные направления муниципальной деятельности. Они обусловлены природой МС, его принципами, а также теми целями и задачами, к достижению, которых стремится МС. МС способствует осуществлению демократических идеалов и ценностей, а также призвано обеспечить: 1) потребности населения в различного рода услугах (в социально-культурных и иных сферах местной жизни); 2) реализацию социально-экономического потенциала самоуправляющихся территор-ных единиц; 3) оптимальное сочетание местных и общегос-енных интересов и т.д.

Ниже перечислены функции местного самоуправления.

• Обеспечение участия населения в решении местных дел.

МС способствует приближению власти к народу, что предполагает развитие муницип-ой демократии и в целом формирование народовластия. В таком случае важным является создание условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержка инициатив и самостоятельности граждан, различных форм самоуправления. Участие граждан в решении местных дел обеспечивается с помощью форм прямого волеизъявления, а также через органы местного самоуправления.

• Управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МС.

МС должно иметь достаточную для реализации своих задач материальную и финансовую базу. ОМС под свою ответственность решают вопросы ведения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, а также устанавливают местные налоги и сборы.

• Обеспечение развития соответствующей территории.

МС означает, что население, ОМС берут на себя ответственность за решение всех вопросов местной жизни. Принимая программы и планы развития территории муниципального образования, утверждая и исполняя местные бюджеты, управляя муниципальным хозяйством, ОМС призваны обеспечивать комплексное решение экономического, социально-культурного развития городского и сельского поселения.

• Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах.

Функция обслуживания населения — одна из основных функций МС В теории муниц-го права сложилось мнение о том, что население и образуемые им ОМС гораздо лучше могут самостоятельно решать задачи повышения уровня и качества жизни жителей данной территории, эффективности оказываемых населению услуг, нежели гос-ные органы.

• Охрана общ-го порядка, обеспечение режима законности на данной територи.

В соответствии со ст. 132 Конституции РФ ОМС осуществляют охрану общ-го порядка. Основные задачи по охране общественного порядка в системе МС выполняют органы милиции общественной безопасности. При осуществлении данной функции органы МС тесно взаимодействуют с органами государственной власти.

• Защита интересов и прав МС, гарантированных Конституцей Российской Федерации и федеральным законодательством.

Фед-ым органам гос. власти РФ, органам гос. власти субъектов РФ запрещается огрничват права МС, установленные Конституцией РФ и федеральным законод-вом. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 133) ОМС вправе обращаться за защитой своих прав в суд органы,

23. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти РФ, однако не исключается из процесса управления государством в целом.

Взаимодействие между органами государственной власти и МС можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов.

В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ ОМС могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Следовательно, в компетенцию ОМС помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством. В процессе осуществления органами государственной власти своей деятельности неизбежно возникает необходимость реализации ими полномочий на более низком территориальном уровне, чем уровень субъектов Федерации. Отношения, связанные с государственной регистрацией актов гражданского состояния, воинским учетом, производством медико-социальной экспертизы и т.п., крайне затруднительно регулировать органам гос-ной власти субъектов РФ, не говоря уже о фед-ных структурах.

 Существуют два пути решения этой проблемы. Первый путь — это создание на территории МС особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия. Второй путь — наделение государственными полномочиями органов МС на основе договоров или законодательных актов.

Большинство субъектов РФ используют только путь наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления.

В ФЗ о МС 2003 г. содержится специальная гл. 4, посвященная наделению ОМС отдельными государственными полномочиями. Этот закон призван решить целый ряд проблем, существующих в данной сфере. В частности, на практике при наделении ОМС отдельными государственными полномочиями в соответствующих нормативных актах обычно не указывается, что эти полномочия являются государственными, а следовательно, возникают споры по поводу их финансирования.

В соответствии с указанным законом при определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на ОМС, к государственным или нет, необходимо руководствоваться ст. 14—16, которые устанавливают перечень вопросов местного значения. Если указанное полномочие входит в один из вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае — государственным и требует отдельного финансирования.

Следует отметить, что до принятия ФЗо МС 2003 г. в законодательстве большинства субъектов РФ использовался обратный подход. В соответствии с ним государственными полномочиями признавались те полномочия, в отношении которых имеется прямое указание на их государственный характер. Так, например, ст. 2 Закона Самарской области от 6 мая 2000 г «О наделении ОМС муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями» устанавливает, что государственные полномочия — это полномочия, определенные в качестве государственных Уставом Самарской области, законами Самарской области в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности не только населения муниципального образования, но и населения всей Самарской области.

Процесс реализации ОМС отдельных государственных полномочий можно разделить на четыре составные части.

Рассмотрим поэтапно процесс реализации ОМС отдельных государственных полномочий.

• Наделение ОМС отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных финансовых средств. В теории муниципального права долгое время разрабатывалась идея о существовании двух форм наделения ОМС отдельными государственными полномочиями: передачей и делегированием полномочий. Под передачей понимался способ регулирования полномочий ОМС, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти на неопределенный срок исключается из его компетенции и включается в компетенцию ОМС.

Под делегированием предлагалось понимать предоставление органам государственной власти принадлежащего права решения какого-либо вопроса ОМС на один раз, на определенный срок или бессрочно. Однако на практике такого разделения не существовало, и термины «наделение», «передача», «делегирование» обычно использовались в законодательстве бессистемно. ФЗ о МС 2003 г. также не различает формы наделения отдельными государственными полномочиями, понятия «наделение» и «передача» понимаются как синонимы.

Наделение ОМС отдельными государственными полномочиями базируется на следующих принципах:

• законности;

• невозможности наделения ОМС отдельными государственными полномочиями, иными НПА, чем федеральными законами и законами субъекта РФ;

• постепенности передачи ОМС отдельных государственных полномочий, которые могут быть эффективно реализованы ими без ущерба для решения вопросов местного значения;

• сочетания государственных и местных интересов;

• содействия органов государственной власти органам местного самоуправления в осуществлении ими отдельных государственных полномочий;

• ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за осуществление переданных им государственных полномочий;

• невозможности наделения органов местного самоуправления исключительными полномочиями органов государственной власти;

• невозможности наделения ОМС государственными полномочиями по правовому регулированию порядка обеспечения конституционных ПиСЧиГ

• невозможности наделения ОМС отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления ими указанных полномочий.

Вместе с тем на практике соблюдаются не все указанные принципы. Чаще всего нарушается конституционный принцип о невозможности наделения ОМС отдельными государственными полномочиями без передачи им финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления указанных полномочий. Нарушение этого принципа, как правило, ведет к прямым и значительным расходам из местных бюджетов, которые затем так и не компенсируются из бюджетов вышестоящего уровня.

В соответствии с Конституцией РФ наделение ОМС отдельными государственными полномочиями может производиться только законом. Несмотря на то, что соответствующее положение имелось и в ФЗ о МС 1995 г., на практике оно регулярно нарушается, особенно на федеральном уровне. Многие полномочия были переданы ОМС скрыто, без указания на то, что они являются государственными, путем принятия указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Примером такой практики может служить Постановление Правительства РФ от 25 декабря 1998 г. «Об утверждении положения о воинском учете», в котором сказано, что в населенных пунктах, где отсутствуют военные комиссариаты, первичный воинский учет граждан осуществляют ОМС. Причем расходы, связанные с организацией в ОМС воинского учета, производятся за счет этих органов. ФЗ о МС 2003 г. прямо запрещает такой способ наделения полномочиями.

В настоящее время значительное количество государственных полномочий передается ОМС законами субъектов РФ. Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения ОМС отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о МС, законом субъекта о порядке наделения ОМС такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться ОМС, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, например, в ст. 4 Закона Приморского края содержится перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться ОМС. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирования, т.е. указание в законе полномочий, которые ОМС не могут передаваться. Такие нормы содержатся, в частности, в законах Тульской и Саратовской областей.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных ОМС, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. ОМС имеют право привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

ОМС могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

В некоторых субъектах РФ предусматривается возможность передачи государственных полномочий ОМС на основе договоров, заключаемых между государственными и муниципальными органами. В случае ратификации договора законодательным (представительным) органом субъекта Федерации в соответствии с действующим законодательством нет оснований подвергать сомнению правомерность данной правовой формы. Практика принятия таких решений на уровне подзаконных актов органов исполнительной власти субъектов РФ противоречит ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.

ФЗ о МС 2003 г. устанавливает, что ФЗ, закон субъекта РФ, которые предусматривают наделение ОМС отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке, должны содержать:

• вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются отдельными государственными полномочиями;

• перечень прав и обязанностей ОМС, а также перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

• способ или методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления отдельных государственных полномочий;

• перечень подлежащих передачи в муниципальное управление или в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

• порядок отчетности ОМС об осуществлении переданных им государственных полномочий;

• порядок осуществления государственного контроля с указанием осуществляющих его органов;

• условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Если федеральные законы и законы субъектов РФ, предусматривающие наделение ОМС отдельными государственными полномочиями, не соответствуют указанным выше требованиям и это несоответствие установлено в судебном порядке, ОМС вправе отказаться от исполнения переданных государственных полномочий.

Закон о МС 2003 г. так же, как и закон с аналогичным названием 1995 г., не предусматривает необходимости получения согласия МС на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача ОМС отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления.

Норме нового закона не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ ОМС только с согласия последних в законодательстве субъектов РФ. Так, например, это сделано в ст. 6 Закона Самарской области от 6 мая 2000 г.: «Наделение государственными полномочиями производится только с согласия ОМС в порядке, предусмотренном уставом муницип-го образования». В этой же статье подчеркивается, что переданные государственные полномочия не должны препятствовать решению ОМС вопросов местного значения.

ОМС могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо на срок выполнения передаваемых полномочий.

Позитивным дополнением является внесение в ФЗ о МС 2003 г. положения, согласно которому законы, предусматривающие наделение ОМС отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответствующим законом о бюджете на очередной финансовый год. При этом оговаривается важное условие: в этих бюджетах в обязательном порядке должно быть предусмотрено предоставление субвенций на осуществление переданных ОМС отдельных государственных полномочий.

• Осуществление ОМС отдельных государственных полномочий. ОМС осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия самостоятельно в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Порядок осуществления переданных государственных полномочий должен устанавливаться нормативным актом представительного органа муниципального образования.

Материальные ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены ОМС, передаются для использования по целевому назначению. При этом они могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление ОМС.

Материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства и иные основные средства, используемые исключительно для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены ОМС на неограниченный срок, безвозмездно передаются в собственность соответствующих муниципальных образований по состоянию на дату вступления в силу закона, которым ОМС наделены соответствующими полномочиями.

Материальные ресурсы, используемые для осуществления отдельных государственных полномочий частично, безвозмездно предоставляются в хозяйственное ведение, оперативное управление или пользование ОМС (в части, используемой для осуществления отдельных государственных полномочий). Органы государственной власти, предоставившие указанные материальные ресурсы, обязаны в соответствии с установленными нормативами осуществлять эксплуатационное обслуживание, ремонт, замену и обновление основных средств, предоставленных ОМС или обеспечивать ОМС необходимыми для этой цели финансовыми средствами.

Материальные ресурсы, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены ОМС на ограниченный срок, передаются, как правило, в оперативное управление ОМС на соответствующий срок.

Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым ОМС наделены соответствующими отдельными государственными полномочиями. При этом материальные ресурсы, переданные в муниципальную собственность, не могут быть проданы, сданы в аренду, приватизированы или использованы не по целевому назначению без согласования с органом государственной власти, уполномоченным осуществлять контроль за исполнением соответствующих государственных полномочий.

При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий ОМС обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий.

Перечень и процедура передачи собственности субъекта РФ, предназначенной для обеспечения исполнения ОМС каждого из передаваемых государственных полномочий, определяется законом субъекта Федерации о наделении ОМС этими государственными полномочиями или в порядке, устанавливаемом указанным законом.

В области регулирования вопросов передачи ОМС материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий ФЗ о МС 2003 г. вводит несколько новых положений. В частности, зафиксировано положение о том, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий (в случаях, установленных федеральными и региональными законами). При этом ОМС предоставлено право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы для осуществления переданных им государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

К основным бюджетным полномочиям ОМС по финансированию отдельных государственных полномочий относятся:

• право ОМС получать средства из вышестоящего бюджета, предназначенные для финансирования отдельных государственных полномочий, которыми они наделены;

• утверждение на основании уведомления о бюджетных ассигнованиях из вышестоящего бюджета смет доходов и расходов бюджетных учреждений, финансирование которых осуществляется из местных бюджетов за счет переданных из вышестоящего бюджета средств на исполнение отдельных государственных полномочий;

• использование по целевому назначению финансовых средств, передаваемых для исполнения отдельных государственных полномочий.

Субвенции, предоставляемые местным бюджетам, формируются в составе бюджета субъекта РФ в форме самостоятельного регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет:

• субвенций из федерального фонда компенсаций на осуществление ОМС отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами;

• иных доходов бюджета субъекта РФ в объеме, необходимом для осуществления ОМС отдельных государственных полномочий, переданных им законами субъектов РФ.

В соответствии с п. 3 ст. 20 ФЗ о МС 2003 г. ОМС несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий лишь в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, у органов государственной власти не имеется оснований для принуждения ОМС к исполнению соответствующих государственных правовых актов в случае бездействия муниципальной власти по реализации этих полномочий в связи с отсутствием переданных финансовых и материальных ресурсов.

• Государственный контроль за реализацией ОМС отдельных государственных полномочий. Наделение ОМС отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих государственных органов от ответственности за их осуществление. Государственные органы должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать их, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможность реагировать на нарушения действующего законодательства и прав граждан.

В Конституции РФ предусмотрен только один случай контроля государственных органов за деятельностью ОМС — контроль за реализацией ОМС переданных им государственных полномочий. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. фактически установлено, что такой контроль возможен не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности ОМС по исполнению переданных им государственных полномочий.

Таким образом, органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов Федерации обязаны осуществлять контроль за исполнением ОМС переданных им отдельных государственных полномочий. Конкретные формы контроля должны устанавливаться законами о передаче полномочий.

В действующем законодательстве субъектов Федерации упоминаются следующие основные формы и способы контроля:

• дача указаний ОМС по вопросам реализации переданных полномочий;

• согласование решений по вопросам осуществления соответствующих полномочий;

• направление органами государственной власти запросов и получение документов и иной информации по вопросам реализации переданных полномочий;

• заслушивание отчетов органов местного самоуправления;

• проведение проверок и ревизий деятельности ОМС

Закон Самарской области от 6 мая 2000 г. предусматривает возможность назначения уполномоченных должностных лиц для постоянного наблюдения за осуществлением переданных государственных полномочий. Важным положением является норма Закона Саратовской области от 30 января 1998 г «О порядке наделения ОМС Саратовской области отдельными государственными полномочиями» в том, что контроль со стороны государственных органов ограничен исключительно сферой переданных полномочий и не может служить основанием для вмешательства в иную деятельность органов местного самоуправления, нарушения их самостоятельности.

Согласно положениям Закона о МС 2003 г. органы государственной власти субъекта РФ осуществляют контроль не только за осуществлением ОМС переданных им субъектом РФ государственных полномочий, но также и за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

ОМС и должностные лица МС обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам все необходимые для этого документы. В законах о передаче полномочий должны содержаться указание о формах и порядке направления запросов государственных органов, сроках предоставления таких документов и т.п. В качестве примера можно привести Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. «О порядке наделения ОМС в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области», который предусматривает право органов государственной власти Пензенской области запрашивать и получать в срок до двух недель, а при чрезвычайных обстоятельствах (стихийные бедствия, катастрофы и т.д.) — в срок до трех дней, необходимые документы и другую информацию, касающуюся исполнения переданных полномочий (ч. 2 ст. 15).

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами или должностными лицами МС отдельных государственных полномочий субъекта РФ, уполномоченные государственные органы субъекта Федерации вправе направлять письменные предписания по их устранению, обязательные для исполнения ОМС и должностными лицами МС. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

• Прекращение исполнения отдельных государственных полномочий ОМС Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г. не содержит норм, регулирующих порядок и основания прекращения исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, хотя на практике такая ситуация не исключена.

Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. установил требование, в соответствии с которым закон субъекта РФ, предусматривающий наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ, должен содержать условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Таким образом, законодатель допускает возможность в случае неисполнения или невозможности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий их отзыв либо прекращение их осуществления. Прекращение действия отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ, либо отзыв их должен осуществляться законом субъекта РФ.

24. Понятие и развитие правовых основ местного самоуправления. «МС в РФ — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через ОМС вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных традиций».

Понятие «основы местного самоуправления» является новым в Российском государствоведении. Впервые оно было закреплено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

В самом общем виде основы местного самоуправления подчеркивают особенность и специфику местного самоуправления. Более конкретно — это совокупность правовых норм, содержащихся в международных, федеральных, региональных и муниципальных правовых актах и закрепляющих важные и общие для всех субъектов Российской Федерации, муниципальных образований территориальные, правовые, организационные и финансовово-экономические начала деятельности населения по решению вопросов местного значенияСм.: Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. — М.: Эксмо, 2007. — С. 50..

Под правовыми основами МС понимается нормативная база, которую составляют международные правовые акты, Конституция РФ, федеральное законодательство, а также законодательство субъектов Федерации об организации МС, муниципальные правовые акты, решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации МС.

Конституция РФ 1993 г. закрепила МС в качестве одной из основ конституционного строя РФ. Она также содержит общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы МС в РФ, а также закрепляет государственные гарантии осуществления местного самоуправления.

Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность МС в РФ, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации МС в РФ», от 6 октября 2003 г. В ФЗ о МЗ 2003 г. значительно изменена концепция местного самоуправления.

На уровне субъектов РФ общие вопросы регулирования МС обычно находят отражение в их конституциях и уставах, а также специальных законах о МС

Систему муниципальных правовых актов составляют уставы муниципального образования, решения, применяемые путем прямого волеизъявления граждан, акты представительного органа, главы муниципального образования, иных органов и должностных лиц.

Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципально-правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территорий муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования. Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию после его государственной регистрации.

ФЗ «Об общих принципах организации МС» от 6 октября 2003 г. предусматривает наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области МС

Правовые основы МС составляют также решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации МС.