2. Об’єкт, предмет і межі нагляду

Питання про об'єкт і предмет нагляду є доволі заплутаним у термінології прокурорського нагляду¹.

Як ОБ'ЄКТ прокурорського нагляду слід розглядати діяльність органів держави і недержавних органів щодо виконання ними законів і підзаконних нормативних актів, яка регламентується прокурорським правом. Іншими словами, об'єкт прокурорського нагляду - це суспільні відносини, урегульовані правом з приводу виконання законодавства. Це випливає із наступного:

- суть об'єкта прокурорського нагляду - це не будь-яка діяльність, а тільки діяльність щодо виконання законів та підзаконних правових актів;

- це діяльність не всіх державних і недержавних органів, а лише тих, що зазначені в законі.

Об'єкт прокурорського нагляду не безмежний. Для визначення його меж в теорії застосовується правова категорія "межі прокурорського нагляду", під якою розуміють - правові вимоги щодо виконання певного за характером законодавства тим чи іншим колом державних і недержавних органів. Саме ці межі дозволяють визначити предмет прокурорського нагляду.

Предмет прокурорського нагляду узгоджується з об'єктом як частина з цілим, і зовнішніми межами першого відносно другого виступають межі нагляду. Треба мати на увазі, що предмет прокурорського нагляду порівняно з об'єктом є більш динамічною правовою категорією. Зміни соціально-економічних відносин закономірно спонукають до змін меж предмету прокурорського нагляду.

¹ Даев В.Г., Маршунов В.Н. ОсновьІ теории прокурорского надзора. - Л., 1990. С. 62.

Окрім того, межі дозволяють розділити предмет прокурорського нагляду на окремі елементи - галузі прокурорського нагляду, а останні -на підгалузі або види (про що йтиме мова згодом).

У загальному вигляді предмет даної галузі прокурорської діяльності виглядає як точне, неухильне, однакове для всіх додержання і правильне застосування законів України.

Більш повно і конкретно предмет і межі прокурорського нагляду у сфері загального виконання законів визначено в Законі "Про прокуратуру" (ст. 19) та відповідних наказах Генерального прокурора України, зокрема:

1. "Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод громадян та захисту інтересів держави" від 2 жовтня 1998 №2.

2. "Про зміни в організації прокурорського нагляду за додержанням адміністративного законодавства" від 21 лютого 2000 №16.

3. "Про подальше удосконалення організації та посилення прокурорського нагляду за додержанням природоохоронного законодавства" від 1 вересня 1999 №1.

4. "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів на транспорті" від 4 квітня 1992 №1.

5. "Про організацію роботи органів прокуратури щодо забезпечення нагляду за додержанням законів, спрямованих на попередження правопорушень серед неповнолітніх, захист їх прав" від 26 жовтня 1998 №9.

6. "Про організацію роботи із зверненнями громадян в органах прокуратури" від 18 березня 1997 №5 та інші.

Відповідно до статті 19 Закону України "Про прокуратуру" предметом нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів є:

A. Відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, організаціями та посадовими особами вимогам Конституції України та чинним законам.

Б. Додержання законів про:

- недоторканність особи;

- соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян;

- захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав.

B. Додержання законів щодо:

- економічних, міжнаціональних відносин;

- охорони навколишнього середовища;

- митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Отже, за суттю, предмет цього виду нагляду утворюють два елементи:

1. ДОДЕРЖАННЯ І ЗАСТОСУВАННЯ цілого комплексу законів (окрім тих, що регулюють: а) діяльність органів, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство; б) підтримання обвинувачення у суді; в) діяльність суду (конституційного, загальних, господарських); г) органів та установ, що виконують судові рішення у кримінальних справах та застосовують інші заходи примусового характеру, пов'язані з обмеженням особистої свободи громадян тощо).

2. ВІДПОВІДНІСТЬ Конституції та законам України правових актів, що видаються: а) Кабінетом Міністрів України, міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади та органами державного і господарського управління і контролю; б) Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими Радами, їх виконавчими органами; в) органами військового управління; г) об'єднаннями громадян; ґ) підприємствами, установами, організаціями; д) посадовими особами вищеперерахованих юридичних осіб.

Серед науковців немає єдності поглядів щодо того, чи входить у предмет прокурорського нагляду виконання правозастосовчих актів (постанов уряду, міжвідомчих і відомчих положень, інструкцій тощо). Згідно однієї точки зору (Басков В.І., Скуратов Ю.І., Чувильов О., Чувильов А. та інші) нагляд за загальним виконанням законів не поширюється на виконання інших, окрім законів, нормативно-правових актів1. Така позиція, до речі, відображена у наказі Генерального прокурора N 2 від 25 березня 1996 року "Про організацію роботи органів прокуратури по здійсненню загального нагляду". У пункті 2 цього документа тодішній Генеральний прокурор Г. Ворсінов наказує "...виконуючи загально наглядові функції, потрібно виходити з того, що відповідно до статті 1 Закону "Про прокуратуру" її органи здійснюють вищий нагляд за додержанням і правильним застосуванням лише законів...". Однак наступне положення цього наказу дещо суперечить щойно наведеному. Генеральний прокурор пише: "...Виконання вимог підзаконних актів перевіряти у випадках, коли

¹ Для зручності у розмежуванні даного виду нагляду від інших галузей прокурорсько-наглядової діяльності, нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів у тексті лекції інколи називатимемо "нагляд за загальним додержанням законів".

вони видані у відповідності з вимогами законів України і в них розкривається механізм дії законів, порядок їх застосування, або якщо необхідно з'ясувати умови та причини, що сприяли порушенням закону...". Фактично автор розкрив зміст категорії "підзаконний нормативно-правовий акт", оскільки цей акт за характером завжди видається на підставі закону, відповідно до закону і для його виконання. Із цього випливає, що кожен підзаконний нормативний акт відповідає перерахованим Генеральним прокурором ознакам, а отже і є також завжди піднаглядним.

Саме тому існує і друга, правильніша і чіткіша позиція науковців (Чурилов А., Лукашов В. та інші), згідно з якою здійснення нагляду за загальним виконанням законів поширюється власне і на закони і на будь-які підзаконні нормативно-правові акти, за умови, що вони розкривають механізм застосування бланкетних норм закону.

Звичайно, заперечуючи цю позицію, можна послатись на ст.ст. 1 і 19 Закону, у яких здебільшого йде мова про нагляд за виконанням законів. Однак, у тій же ст. 19, а саме у ч. 2, вже згадується "...чинне законодавство". Як відомо поняття "закон" і "законодавство" - не тотожні, а співвідносяться як окреме до загального, тобто законодавство окрім законів охоплює і підзаконні акти.

Однак ця вада юридичної техніки має не лише теоретичний аспект, а й конкретний практичний. Адже відомо, що багато законів України, навіть кодифікованих, містять бланкетні норми, які делегують вирішення цілих комплексів питань на рівень правозасто-совчих актів (наприклад, багато пенсійних питань вирішуються не стільки нормами пенсійних законів, скільки відповідними інструкціями, положеннями тощо. Аналогічна ситуація у регулюванні житлових, трудових, фінансових та інших відносин). І прокурор, для того, щоб зробити висновок про порушення чи не порушення таких бланкетних норм законів, вимушений перевіряти, також і виконання вимог відповідних підзаконних актів.

Під час здійснення нагляду за загальним виконанням законів прокурорським працівникам потрібно правильно визначати межі застосування своїх повноважень, тобто межі нагляду. Це актуально, з одного боку тому, що не залишаються без реагування виявлені порушення закону, а з іншого - відсутнє втручання в оперативно-господарську діяльність відповідних суб'єктів господарювання і не підміняються контролюючі органи.

Критерієм, що обумовлює межі нагляду, слугує правило: там де діє закон, повинен "спрацьовувати", - як правильно вважає автор "Курсу прокурорського нагляду" В.І.Басков, - нагляд. Зрозуміло, якщо прокурор виявить факти, які свідчать про порушення встановленого правопорядку винятково у сфері господарювання, він не має права на бездіяльність. У таких випадках, виконуючи вищеназвану вимогу не втручатися в господарську діяльність, він скеровує свою інформацію у відповідні контролюючі або інші державні органи, з тим щоби вони, використовуючи свої повноваження, усували ці порушення. З цього приводу у ч. 2 ст.19 Закону міститься чітка вказівка, згідно якої "... Прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю, не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству".

Аналогічна вимога міститься у п. 4.3 вже згадуваного Наказу Генерального прокурора N 2 від 2. 10. 1998 року, відповідно до якого: "... Не допускається прокурорське втручання у господарську діяльність, якщо вона не суперечить чинному законодавству, а також підміна прокурорами органів управління та контролю.

Працівники прокуратур повинні щоквартально проводити з контролюючими органами взаємоперевірки переданих до органів прокуратури матеріалів, які містять ознаки злочину, забезпечити оперативне їх вирішення".

Закон (ст. 19) спеціально підкреслює, що перевірки виконання законів проводяться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора. Це законодавче положення дублюється майже у всіх наказах Генерального прокурора, що стосуються наглядової діяльності підлеглих працівників. Зокрема, у Наказі N 2 від 2.10.1998 року (п.2 ч.2) сказано, що "...не рідше, як один раз на квартал, незалежно від повідомлень про порушення, перевіряти законність актів...", які видаються органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, військового управління тощо, забезпечуючи своєчасне виявлення всіх актів, що суперечать закону...

Іншими словами, проводячи відому паралель, нагляд за додержанням і правильним застосуванням законів провадиться за наявності законних приводів і достатніх підстав. Серед таких приводів можна назвати:

1) повідомлення, заяви, скарги, листи окремих фізичних та посадових осіб про конкретні факти порушень законодавства України;

2) безпосереднє виявлення працівниками прокуратури ознак правопорушень, що охоплюються межами даного виду наглядової діяльності;

3) планові приписи щодо потреби проведення перевірок конкретного об'єкта чи групи таких;

4) конкретні вказівки, вимоги вищестоячих прокурорів щодо проведення перевірки додержання законності на певному піднаглядному об'єкті чи групі таких тощо.

Достатніми підставами для здійснення прокурорської перевірки можна вважати інформацію або про цілісний факт порушення закону, або про окремі ознаки такого порушення, або юридичні наслідки раніше виконаної перевірки, або відповідні просторово-часові тенденції - закономірності у діяльності тих чи інших піднаглядних об'єктів та суб'єктів (відомо, що у конкретні періоди чи за певних обставин відповідні суб'єкти господарювання схильні до спекулятивних дій щодо вартості надаваних послуг чи предметів обміну або торгівлі і таке інше).