Основные итоги административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах

В 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах

За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, сформированы механизмы управления и стимулирования административной реформы.

В основном цели административной реформы были достигнуты, прежде всего, на уровне создания необходимых правовых и организационных оснований для массовой оптимизации государственных услуг и совершенствования государственного регулирования.

Внедрение управления по результатам и проектного управления. Результативные принципы организации деятельности в основном внедрялись в рамках реформы бюджетного Методическую и финансовую поддержку в рамках административной реформы получила разработка ведомственных целевых программ по повышению качества предоставления государственных услуг и исполнений государственных функций.

Регламентация и стандартизация государственных (муниципальных) функций и услуг является важным направлением административной реформы. Разработка административных регламентов государственных (муниципальных) функций и услуг позволила систематизировать полномочия органов государственной власти, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации, упорядочить административные процедуры. Утвержденные административные регламенты служат основной для оптимизации государственных функций и услуг и перевода их в электронный вид.

К концу 2010 года утверждено 447 административных регламентов услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 5000 и 2000 административных регламентов соответственно.

В рамках направления по предоставлению информации о государственных услугах и государственных услуг в электронной форме обеспечено наполнение официальных сайтов органов государственной власти информацией о порядке предоставления государственных услуг, Создан Сводный Реестра государственных и муниципальных услуг (функций), Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций).

Организация предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» на базе многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (далее – МФЦ) является необходимым мероприятием по повышению качества предоставления наиболее массовых и общественно значимых услуг всех трех уровней власти: федерального, регионального, муниципального.

Межведомственное взаимодействие организуется на основе соглашений, фиксирующих порядок документационного и информационного обмена, предельные сроки выполнения необходимых административных процедур и ответственность органов власти и МФЦ при предоставлении государственных услуг.

К концу 2010 года действовало 166 МФЦ в 48 субъектах Российской Федерации, в каждом предоставляется от 100 до 200 услуг. Результаты работы МФЦ демонстрируют сокращение сроков получения услуг, снижение межведомственной волокиты, достигается существенный антикоррупционный эффект за счет отсутствия непосредственного взаимодействия с предоставляющими услуги государственными и муниципальными служащими, исчезновение спроса на деятельность включенных в коррупционные схемы посредников и, как следствие, повышение комфортности и удовлетворенности граждан взаимодействием с государственными органами. МФЦ позволяет минимизировать расходы на обеспечение условий качественного, доступного и комфортного получения муниципальных услуг в соответствии с утвержденными административными регламентами и заключенными соглашениями.

В рамках оптимизации функций органов исполнительной власти проведена инвентаризация функций и услуг, которые имеют непосредственно отношение к гражданам и бизнесу.

Достигнуты ощутимые результаты в части сокращения лицензируемых видов деятельности. Значительно сокращен перечень лицензируемых видов деятельности. Так, к 2010 году перечень лицензируемых видов деятельности с 1998 года, когда лицензированию подлежало более 1 000 видов деятельности, сокращен до 272 видов деятельности.

Всего в Российской Федерации к концу 2010 года предусмотрено лицензирование 81 вида деятельности.

Ведется сводный учет количества контрольно-надзорных мероприятий федеральных органов исполнительной власти. Наибольшее число проверок проводят федеральные органы, осуществляющие контроль (надзор) не в рамках отдельной отрасли, а по всем предприятиям и организациям всех отраслей экономики. Почти 88% проверок проводится 8 федеральными органами. Около 56% всех проверок носят внеплановый характер.

Размещение государственного и муниципального заказа претерпело серьезные изменения в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Предусмотрены открытые и гласные процедуры размещения заказа, созданы механизмы для развития конкуренции в сфере государственного и муниципального заказа. В течение 2009 и 2010 года широкое применение получили электронные торги при размещении заказа. Начиная с 1 января 2011 года все аукционы должны проводиться в электронной форме на электронных торговых площадках.

За последние годы на федеральном уровне сформирована нормативная правовая база в сфере противодействия коррупции, которая позволила существенно продвинуться в создании нормативных предпосылок для пресечения и ограничения проявлений коррупции.

Важным этапом в области обеспечения открытости публичных органов стало принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и ряда предусмотренных в нем подзаконных актов. Данный закон регулирует правоотношения, связанные с обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, тем самым, реализуя конституционное право граждан свободно искать и получать информацию.

В рамках направления модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти создается Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС). Создана инфраструктура для обмена документами и сведениями между федеральными органами исполнительной власти в электронном виде - система межведомственного электронного документооборота (МЭДО), а в целях технологического обеспечения информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме создана Единая система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Однако модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти затруднена тем, что существующие государственные информационные системы создавались в условиях отсутствия единых утвержденных форматов данных, протоколов, иных нормативно-технических требований к государственным информационным системам.

Таковы общие итоги. Результаты реализации Концепции административной реформы показывают сохраняющуюся актуальность большинства определенных ею направлений совершенствования государственного управления.

Но из них уже ясно показывают необходимость отказа от ряда направлений (управление по результатам, государственные закупки) в силу разработки соответствующих мероприятий в иных стратегических документах и программах. Также следует существенно усилить и расширить проблематику механизмов государственного регулирования (лицензирование, аккредитация, государственный (муниципальный) контроль и надзор, уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности и т.д.) для комплексного анализа отдельных отраслей экономики.

Это официальная точка зрения, закрепленная в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы

В то же время есть смысл говорить о том, что административная реформа несколько затянулась. Наше государство находится в поиске направлений развития во всех сферах жизни общества – в экономической, социальной, политической и духовной.

Методом проб и ошибок государственные умы на протяжении всего этого времени пытаются реформировать наше государство. Сегодня Россия все еще далека от образа развитого, социального, как провозглашено в Конституции, государства. И это сохраняет актуальность административных преобразований.

Современная административная реформа – это очередная попытка властей наладить работу государственных служащих для повышения её качества.

Движу­щим мотивом большинства админи­стративных реформ в названных странах являлось осознание необ­ходимости решения одной или не­скольких из следующих комплекс­ных задач:

• повышение эффектив­ности системы государственных ор­ганов;

• превращение государства в ответственного работодателя, спо­собного привлечь достаточное ко­личество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание;

• повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

Обобщение этих задач позволяет определить административную реформу, как преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества.

Концепция нового государственного управления. В большинстве стран реформы государственного управления развиваются под маркой так называемого нового государственного управления (New Public Management, или сокращенно – NPM). NPM, которому насчитывается уже более тридцати лет, подразумевает адаптацию успешных управленческих технологий бизнеса для целей управления в общественном секторе.

Широкое распространение NPM связано с тем, что набор технологий и практик, объединяемых под этим названием, в значительной степени инвариантен к форме государственного устройства и может быть применен в странах с различными политическими режимами.

Эта концепция была в основе административных реформ во многих странах; она явилась действенным ответом на кризис бюрократической модели управления, административного государства и штатного характера государства всеобщего благосостояния.

Механизмы нового государственного управления в российской административной реформе. В последние годы в России одновременно реализовывалось несколько направлений реформирования федеральной исполнительной власти. Наиболее значимыми среди них являются:

реформы государственной службы,

бюджета и бюджетного процесса,

административная реформа,

реформа федеративных отношений.

Каждое из этих направлений реформирования содержит мероприятия, связанные как с совершенствованием традиционной бюрократической организации, так и с внедрением инструментов нового государственного управления.

Комбинация методов традиционной бюрократии и нового государственного управления легла в основу направлений административной реформы в Российской Федерации на современном этапе:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Основные недостатки в реализации современной административной реформы.

Непосредственно в ходе реализации административной реформы уже выявились положительные и отрицательные аспекты, связанные с ее проведением. Промежуточные результаты позволяют судить о наличии политической настойчивости, направленной на реализацию поставленных задач, и некоторых сдвигов, связанных с преобразованием системы государственного управления. При этом были выявлено несколько концептуальных недостатков.

Один из них заключается в том, что процесс преобразования системы государственного управления осуществляется и координируется непосредственно государственным аппаратом.

Реформа происходит по инициативе сверху, со стороны Президента Российской Федерации, а не влиятельных партий или правительства, как в развитых странах.

Своеобразие административной реформы в России связано также с тем, что начало изменений, опережает выстраивание системы управления ими, что отрицательно сказывается на результативности преобразований.

Наконец, наличие в России мощных олигархических групп, заинтересованных в ограничении вмешательства государства в экономику, привело к выделению при подготовке административной реформы блока мероприятий по созданию благоприятных условий для экономической деятельности и снижению административных барьеров.

Важнейшим фактором, снижающим результативность осуществляемой в рамках административной реформы деятельности, является отсутствие комплексного подхода к проводимым преобразованиям, слабая проработанность методологической базы.

Очевидно, что масштабность преобразований и значимость объекта реформирования обуславливают необходимость проведения подготовительной работы, заключающейся в детальной проработке концепций, принципов и методов проведения реформы. Такая работа велась, и ее результатом стала выработка как общих подходов к административной реформе, так и конкретных механизмов ее реализации, однако далеко не все выработанные подходы и методики оказались реально применимыми на практике.

Проведённые преобразования не отличаются завершённостью и согласованностью.

Административные изменения не соответствуют требованиям менеджериальных концепций.

Система государственных закупок стала более формализованной, длительность закупочных процедур держит агентства в подвешенном состоянии, нередко они не успевают выбрать предусмотренные им бюджетные лимиты, т.к. заканчивается финансовый год, а остатки не являются переходящими.

Несмотря на принятие закона о государственной гражданской службе, кадровая система фактически осталась без изменений, а социальные гарантии госслужащим были существенно повышены.

Административные регламенты жёстко детерминируют деятельность ведомств. В перспективе процедурный регламент будет сменён на стандарт обслуживания, о котором говорится в концепции административной реформы, главным критерием которого является не соблюдение процедуры, а удовлетворённость потребителей; без такого стандарта аутсорсинг невозможен.

Агентства оставались осколками бюрократической системы, относительно неподконтрольными министерству, но в мае 2008 г. ситуация была изменена, и министр получил право давать агентствам и службам обязательные для исполнения указания.

Автономные учреждения не конкурируют друг с другом в борьбе за подряды, т.к. стабильное государственное задание им гарантировано; некоторые положения об определённых типах учреждений (например, дошкольных) вообще не связаны с уже принятым законодательством.

Результаты административной реформы отвечают скорее идейным требованиям реформирования, чем реальным попыткам совершенствовать систему органов исполнительной власти по существу.

Высокая степень формализации мероприятий по реализации административной реформы сваливает на плечи чиновников работу по подготовке регламентов, отчетов, докладов, что в некоторых случаях стимулирует служащего к стремлению достижения заявленных результатов, способствует снижению коррупции, однако в большинстве – крадет у них время и снижает инициативность.

Одно из ключевых направлений реформирования в духе нового государственного управления – повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти и общества сводится к информатизации этого взаимодействия (доступность информации о мероприятиях в рамках административной реформы, повышение прозрачности деятельности СОИВ, создание «Электрольных приемных» и пр.), а не к повышению влияния на управленческие решения и реальному контролю их выполнения со стороны гражданского общества. Более того необходимо понимать, что данное направление административной реформы является абсолютно бесперспективным в ситуации слабой развитости институтов гражданского общества в России, реформирование которых должно быть параллельным процессом.

Вопрос о пересмотре административной реформы поднимается постоянно. С политической точки зрения мероприятия административной реформы превратились в ширму для решения различных властных и лоббистских задач.

Причины сложности внедрения новых подходов

к государственному управлению в России.

Миф об избыточности численности российской бюрократии. Один из основных пороков административной системы, с которой должна была бороться административная реформа – избыточная численность российской бюрократии изначально ставится под сомнение элементарными статистическими данными.

Традиционно считалось, что российская бюрократия являла собой несметную рать. Между тем, несмотря на это хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы является незначительной. Действительно, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек, а в 2002 г. в РФ — 1259 тыс. человек (без учета военных, аппарата МВД и спецведомств), однако к 2008 году этот показатель снизился до 846,307 тысячи человек. Доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель низок; такая низкая относительная численность бюрократов характерна для развивающихся стран. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили — 1%, Китая — 1,6%, Польши — 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии — 6,1 % населения, США — 6,8%, Швеции — 11,7% .

Проблемы финансирования. Не в последнюю очередь, неэффективность управленческого аппарата определена недостаточным финансированием управленческого аппарата. В этой сфере эксперты отмечают несистемность: повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона — министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть, тогда как разница в оплате госслужащих в среднем в 2,5—3 раза ниже, чем в коммерческом секторе.

Отсутствие эффективных институтов гражданского общества.

С точки зрения результативности административной реформы как способа повышения качества государственных и бюджетных услуг, снижения издержек взаимодействия с государством и уменьшения бремени регулирования в целом, подход, основанный на общественном контроле, несмотря на относительно высокие издержки его внедрения, оптимален в долгосрочной перспективе. В России же чрезвычайно низка эффективность институтов гражданского общества, что не в последнюю очередь обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы.

Современная российская административная реформа – это следствие глубинных институциональных проблем.

Незавершенность и несогласованность мероприятий по оптимизации функций органов государственной службы, недостаточность структурных изменений практически по всем направлениям, отсутствие активного реформирования социально-экономических институтов, напрямую влияющих на успех реформы, – все это лишь часть существующих проблем.

Причина этому тот факт, что ряд ключевых параметров – неэффективность и нерациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); низкое качество гражданского общества, его неспособность и неготовность взять на себя выполнение ряда функций государства; гипертрофированная роль государства и преобладание его традиционных функций над современными – определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе НГУ в развитых странах.

Для успешного проведения административной реформы недостаточно вынужденной политической инициативы, все необходимые участники: политики, бюрократы, гражданское общество должны быть заинтересованы в коренной перестройке административной системы. Пока каждого из этих участников в действительности сложно назвать активным, реформирование будет нести исключительно формальный характер.

Анализируя эти проблемы и выводы можно отметить, Административную реформу следует рассматривать в рамках полноценного управленческого процесса, требующего серьезного содержательного наполнения. В качестве непременных предпосылок успешной реализации современной административной реформы необходимо выделить соблюдение следующих требований:

- четкое концептуальное оформление сущности, цели и задач реформы;

- определение основных мероприятий и своевременный контроль за их исполнением;

- комплексный и синхронный охват всех реформируемых объектов, элементов, отношений и т. д.;

- качественное ресурсное обеспечение (наличие организационно-правовых, кадровых, финансово-экономических ресурсов) всех этапов реформы;

- определение механизмов функционирования институтов власти в период их реформирования (например, в период реализации реформы органов исполнительной власти нельзя допустить потери управляемости по различным направлениям государственной деятельности, когда старые структуры и управленческие связи упразднены, а новые еще не сформированы);

- определение критериев эффективности функционирования институтов государственного управления;

- обеспечение реформы механизмом обратной связи и постоянного мониторинга с целью своевременной корректировки программы или методов реформирования в случае несоответствия показателей деятельности институтов власти заданным критериям;

- легитимация реформаторского курса, а также формирование положительной мотивации у государственных служащих, представителей общественности слоев, т. е. у всех, чьи интересы данная реформа затрагивает;

- использование политических и информационных технологий для нейтрализации антиреформаторских настроений как внутри государства, так и вне его пределов.

Административная реформа может инициировать новые направления и виды реформ в сфере властных отношений: судебные реформы, реформы представительных органов власти, органов местного самоуправления и осуществляться синхронно с данными преобразованиями в едином комплексе мер по рационализации и совершенствованию всей системы государственной власти и местного самоуправления.

Именно это предусматривает Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы.

Целями настоящей Концепции являются:

• снижение административных барьеров;

• повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

Для достижения поставленных целей необходимо решение задач по следующим направлениям:

• реализация общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

• оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

• совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

• развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации настоящей Концепции.