Формы прямой (непосредственной) демократии как инструмент повышения активности населения
Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах. Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закрепляет несколько групп организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление.
Первая - формы непосредственной демократии, которые осуществляются посредством различных форм прямого волеизъявления или его отдельных групп, проживающих в границах муниципального образования.
Вторая – формы представительной демократии, на которые возлагается повседневная работа по осуществлению местного самоуправления на соответствующей территории.
Третья – территориальное общественное самоуправление
В своей совокупности эти формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ закрепил следующие формы прямой (непосредственной) демократии:
Местный референдум - Проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения.
Муниципальные выборы - Проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.;
Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления - Проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ №- 131-ФЗ.
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования - Проводится в целях получения согласия населения.
Сход - проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
собрание, конференция граждан (собрание делегатов) - Проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования.
Правотворческая инициатива граждан - С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом1. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Территориальное общественное самоуправление (ТОС - - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
ТОС осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления.
Исключительные полномочия собрания, конференции граждан, осуществляющих ТОС: установление структуры органов; принятие устава ТОС и внесение в него изменений и дополнений; избрание органов ТОС; определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления; утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.
Публичные слушания - Проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. На публичные слушания должны выноситься:
1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;
2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;
3) проекты:
планов и программ развития муниципального образования;
правил землепользования и застройки;
планировки территорий;
проекты межевания территорий;
вопросы:
предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства;
отклонения от предельных параметров разрешенного строительства;
реконструкции объектов капитального строительства;
изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки;
5) вопросы о преобразовании муниципального образования.
Опрос граждан - Проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.
Обращения граждан в органы местного самоуправления. Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.
Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.
Как видно из приведенного обзора форм прямой (непосредственной) демократии, законодатель предоставил гражданам широкий аспект форм непосредственного участия в осуществлении местного самоуправления.
Однако следует заметить, что в практику определенная часть этих форм внедряются с трудом.
Сегодня мы можем говорить, что наибольшее распространение получило развитие территориальное общественное самоуправление. Создаются Советы микрорайонов, улиц, населенных пунктов, через которые население непосредственно, либо через избираемые им органы управления ТОС реализуют свои собственные инициативы исходя из потребностей и местных традиций и условий. В последние годы все большее развитие получает такая форма ТОС, как ТСЖ (товарищества собственников жилья) с помощью, которых жители непосредственно управляют своим жилым фондом. Особенностью ТОС является то, что законодатель предусмотрел финансирование органами местного самоуправления отдельных проектов и начинаний ТОС.
Устоявшейся формой является участие населения в муниципальных выборах. Однако, здесь явно просматривается пассивность населения. Крайне низкой остается явка населения на выборы. Причем явка на муниципальные выборы существенно ниже, чем на выборах органов и должностных лиц системы государственного управления. Часто можно слышать требования об установлении порога явки на выборы, введение графы против всех и др. Все это порождается, прежде всего, низким уровнем доверия к местной власти. Причем самой близкой к населению. И под этим есть основание. Отрыв органов местного самоуправления от населения. Бюрократизация взаимоотношений власти и населения. Власть не всегда считается с населением. И это вызывает протестные явления. Особенно ярко это проявилось на выборах в Государственную Думу Российской Федерации (события на Болотной площади, пр. Сахарова в Москве и в других городах России).
Традиционными формами участия населения стали сходы и собрания граждан. Они проводятся в самых различных целях: непосредственное решение вопросов местного значения; обсуждение возникающих проблем; информирования населения; встреч с кандидатами, избираемыми в органы власти; проведения отчетов о работе органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Вместе с тем явка на эти собрания желает лучшего.
С последние годы все большее распространение получают публичные слушания. Это одна из наиболее ярких форм, которая могла бы способствовать активному участию населения в обсуждении важнейших вопросов жизни муниципального образования. Среди них следует особо выделить проведения слушаний по обсуждению проектов местного бюджета и отчетов о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, правил землепользования и застройки; планировки территорий; проекты межевания территорий, реконструкции объектов капитального строительства и др. Внесение этих вопросов на публичные слушания является обязательными. Они непосредственно затрагивают интересы жителей муниципального образования. Однако при проведении публичных слушаний просматриваются элементы формализма. И участие населения в них крайне незначительно.
Традиционно ведется работа с обращениями граждан. Практически не востребована правотворческая инициатива.
И все же следует сказать, что формы прямой (непосредственной) демократии развиваются крайне слабо. Причины этого можно назвать следующие:
народ не знает и не видит своей роли и места в решении задач местного самоуправления;
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления порой считают обузой развитие этих форм т.к. они требуют временных затрат и вовлечения в процесс их проведения практически все должностных лиц и муниципальных служащих. Отсюда наблюдается бессистемное проведение этих мероприятий (чаще всего ради одной транзакции) и формализм в их организации. Во многих муниципальных образованиях пока не сложилась стройная система организации и проведения мероприятий, связанных с реализацией форм прямой демократии.
Пути решения этой проблемы (повышение активности населения) в жизни муниципального образования имеются. Они системны и комплексны. Требуют только внимания со стороны органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Наиболее вероятный путь – формирование новой корпоративной культуры на территории муниципального образования и организационной культуры в деятельности органов местного самоуправления, базовыми элементами которых могли бы стать этические стандарты, сформированные на территории и постулаты веры. Люди должны знать и видеть, что для них делается все, чтобы они жили лучше. Они должны верить в то, что органы местного самоуправления ведут постоянную и целенаправленную работу по повышению уровня и качества жизни населения.
В качестве первоочередных действий должна стать работа органов местного самоуправления по неукоснительному соблюдению конституционных прав граждан и развитию человеческого капитала. на территории муниципального образования.
Есть и другие инструменты, с помощью которых можно успешно решать задачи вовлечения населения в процесс организации и осуществления местного самоуправления: практическое использование теорий мотивации и подходы управления изменениями и методы преодоления сдерживающих сил. Именно это, на мой взгляд, является особенностью настоящей дипломной работы.
Корпоративная культура способствует появлению духа команды, ее сплоченности для достижения поставленных целей и является важным элементом стратегического управления. Две составляющие культуры для органов местного самоуправления имеют следующее наполнение: этические стандарты и постулаты веры.
Этические стандарты, основной функцией которых является разграничение «допустимого» и «недозволенного» с моральной точки зрения:
Обеспечение защиты здоровья, конституционных прав и свобод граждан – как основная цель деятельности органов власти.
Честность и соблюдение законодательства.
Достоверность любой информации, исходящей от органа местного самоуправления.
Поведение при конфликтах интересов (например, проведение опросов, местных референдумов, собраний при возникновении конфронтации между жителями).
Обеспечение конфиденциальной информации.
Использование ресурсов организации.
Постулаты веры, провозглашенные официально и исторически сложившиеся и принимаемые на веру утверждения, касающиеся сторон деятельности местной администрации и стиля поведения сотрудников всех уровней. Можно сформулировать следующие постулаты веры в органе местного самоуправления:
Ответственность перед населением муниципального образования за развитие подведомственной территории.
Орган местного самоуправления существует на средства (и для) налогоплательщиков, поэтому защита и реализация их интересов - главная его ценность.
Важность частностей (т.е. дней рождения, профессиональных праздников и др.)
Максимальная информированность населения о проводимых мероприятиях и результатах деятельности органов власти и управления (в т.ч. прозрачность бюджета)
Предоставление возможностей максимального участия населения в решении вопросов общественного характера.
Гуманное отношение к слабозащищенным категориям населения и, в первую очередь к детям, престарелым, инвалидам.
Уважительное отношение к людям при решении возникающих проблем различного характера.
Непрерывная работа над снижением затрат для экономии средств налогоплательщиков.
Вопросы по обращениям населения и организаций рассматриваются и решаются максимально быстро и адекватно. Ответы даются по существу вопроса.
Держать слово, выполнять обещанное.
Каждый должен рассматриваться как личность. Доминирование человеческого капитала.
Уважение людей и признание их достижений.
Вознаграждения должны быть справедливыми и адекватными, а условия работы безопасными.
Охрана окружающей среды
Постоянное проведение научных исследований, внедрение новых идей, поощрение нововведений и ответственность за допущенные ошибки.
В качестве постулатов веры могут быть использованы 14 принципов менеджмента доктора Эдварда Деминга, признанного «идеолога качества», в применении к муниципальному управлению:
1.Обеспечить постоянную нацеленность на улучшение уровня жизни на территории подведомственного муниципального образования на длительное время, не ограниченное периодами между и/или в период выборов, выражающуюся в качестве принимаемых решений, планирования. Действий по обращениям граждан и пр.
2. Принимать новые системы взглядов; помнить необходимость изменений.
3. Предъявлять высокие требования к качеству
- услуг, контроль которых находится в компетенции органов местного самоуправления. Не полагаться на массовые проверки, а заложить высокое качество в сам процесс предоставления услуг и использовать статистические методы для его контроля и повышения;
- управляющих воздействий путем разработки и внедрения процедур принятия управленческих решений с учетом влияния внешней среды, имеющихся ресурсов, применяя современные инструменты.
4. Практику решения проблем убыточности и /или затратности подконтрольных отраслей (ЖКХ, социальной сферы) за счет ценообразования заменить усилиями по минимизации издержек (внедрение новой техники, технологий, проведения конкурсного отбора подрядчиков и пр.)
5. Постоянно совершенствовать процессы с целью повышения качества услуг и производительности, за счет чего постоянно снижать затраты.
6. Ввести систему повышения квалификации всех сотрудников.
7. Сосредоточить внимание руководителей всех уровней на таком стиле руководства, который помогает подчиненным выполнять задание лучше.
8. Избавляться от руководства на основе контроля (вводить управление по результатам).
9. Стимулировать коллективную работу разнородных подразделений, разрушая барьеры, замкнутость и обособленность подразделений, сосредоточенность на выполнении узких функций.
10. Отказаться от программ, лозунгов, «прожектов, не дающих реальных результатов.
11. Изменить ограничения, нормы и нормативы, которые противоречат современным требованиям качества
12. Избавляться от ограничивающего воздействия слабых организационных систем и плохого руководства, лишающих людей чувства гордости за сделанную работу.
13. Поощрять во всех сотрудниках постоянное стремление к непрерывному обучению и самосовершенствованию.
14. Создавать условия для выполнения вышеприведенных пунктов, а также систему информирования руководства о препятствиях на пути их реализации (в т.ч. плановых мероприятий)
При формировании организационной культуры органов местного самоуправления особое значение должно обращаться на мотивацию и стимулирование труда
Необходимо мотивировать сотрудников в качественном исполнении поставленных задач. Мотивация персонала местного органа власти – это лишь один из трех аспектов применения механизмов мотивации в муниципальном менеджменте.
Второй касается мотивации подведомственных учреждений, организаций в реализации выработанных решений.
Третий – мотивация участников муниципальных проектов.
С учетом этого есть смысл рассмотреть современные взгляды на мотивацию деятельности человека, овладев которыми можно расширить свои возможности по управлению муниципальным образованием.
Для решения этих аспектов следует использовать:
содержательные теории мотивации, которые основаны на выявлении внутренних потребностей, которые заставляют людей действовать так, а не иначе. (пятиуровневая пирамида потребностей Маслоу, двухфакторная модель Ф. Герцберга, Теория Д.Макклеланда, Теория Макгрегора)
процессуальные теории, которые основываются на поведении людей с учетом их восприятия и сознания (теория ожидания Врума, теория справедливости).
Использование теорий мотивации может быть изложена в виде конкретных действий в деятельности органов местного самоуправления:
Рис.3. Этапы формирования организационной культуры
Работа по формированию новой культуры может включать в себя следующие этапы.
Предстоит осуществить отбор и разработку новшеств. Исследовать сложившуюся корпоративную культуру и определить степень ее соответствия выбранной стратегии формирования новой культуры. Выявить позитивные и негативные черты существующей культуры. Определить уровень сложности формирования новой культуры, необходимость обучения и подготовки органов местного самоуправления. Для успешного осуществления поставленной цели, необходимо внимательно изучить теоретическую базу по формированию корпоративной культуры, чтобы избежать возможных проблем в ходе реализации плана мероприятий.
Разработать план мероприятий по работе с людьми в целях повышения их социальной активности:
назначить лиц, ответственных за нововведения. Ими могут быть как представители органов местного самоуправления, так и активисты поселения;
создать рабочую группу, письменно закрепить ее права и обязанности;
произвести планирование, осуществление и управление мотивацией.
Исполнение плана мероприятий на практике предполагает следующие этапы:
Опубликование списка с приоритетными направлениями деятельности органов местного самоуправления по формированию новой корпоративной культуры, что ясно продемонстрирует сущность планируемых перемен.
Необходима выработка миссии местного самоуправления, которая отражала бы цели и задачи местного самоуправления (его предназначение), потребности и желания людей и была понятна каждому жителю поселения. Важно донести эту миссию до всех жителей поселения.
Особое внимание следует уделить планированию мотивации, которое включает три этапа.