36. Межбюджетные трансферты и межбюджетное регулирование

Отношения между разными уровнями государственной власти, равно как и характер межбюджетных отношений, обычно закрепляются в конституции страны. Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять следующие функции:

• возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;

• способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

• служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Реализация этих функций на практике сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей. Прежде всего следует отметить, что процесс «возмещения расходов на услуги общенационального назначения» по-разному воспринимается федеральным центром и субъектами Федерации, что зачастую приводит к различного рода торгам между правительствами различных уровней. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения подобных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. В частности, федеральный центр стремится к установлению жесткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль нередко воспринимается на местах как препятствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непонимания либо незнания центром местных приоритетов.

Для федерального центра трансферты - это статьи расходов федерального бюджета. В условиях недостаточности средств в федеральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительство сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Концептуально можно выделить три вида межбюджетных трансфертов: целевой и нецелевой трансферты бюджету-получателю на исполнение собственных расходных полномочий (решение собственных вопросов) и целевой трансферт на исполнение делегированных бюджету-получателю полномочий (вопросов) бюджетом иного уровня бюджетной системы.

К первому виду межбюджетных трансфертов можно отнести субсидии из федерального бюджета регионам и субсидии, выделяемые из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам, а также иные межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетами муниципальных районов бюджетам поселений на условиях софинансирования. Ко второму виду (нецелевому) межбюджетных трансфертов следует отнести дотации (на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, на сбалансированность и т.д.). Третий вид - субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на финансовое обеспечение делегированных государственных полномочий и субсидии, перечисляемые муниципальными образованиями в бюджет субъекта РФ в связи с превышением установленного размера уровня бюджетной обеспеченности, а также иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов местным бюджетам иного уровня в связи с передачей вопросов местного значения.

Предоставление целевого межбюджетного трансферта на решение делегированных полномочий (вопросов) ставит перед собой целью повышение эффективности исполнения делегируемого полномочия. При наделении полномочием предполагается, что субъект, которому данное полномочие передано, сможет обеспечить его реализацию с меньшими затратами или обеспечить более качественное исполнение полномочия с прежним объемом затрат.

Предоставление целевого межбюджетного трансферта бюджету-получателю на исполнение его собственных расходных полномочий может быть направлено как на мобилизацию ресурсов всех уровней бюджетной системы для решения поставленной задачи (строительство объекта, имеющего важное социальное или экономическое значение, проведение определенных мероприятий и т.д.), так и на определение востребованности предполагаемых расходов. Готовность субъекта РФ, муниципального образования выделять собственные средства на решение обозначенных задач является лучшим индикатором востребованности строительства или проведения какого-либо мероприятия.

Предоставление дотаций (нецелевого межбюджетного трансферта) направлено на выравнивание финансовых возможностей территорий по исполнению их собственных расходных полномочий (решению вопросов местного значения).

Отдельно следует выделить такой вид межбюджетных трансфертов, как бюджетные кредиты. Несмотря на то, что в новой редакции Бюджетного кодекса РФ в статьях, перечисляющих формы межбюджетных трансфертов, исключено упоминание бюджетных кредитов, их по-прежнему можно рассматривать как один из видов (форм) межбюджетных трансфертов. Так, в соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. В соответствии с той же статьей БК РФ бюджетные кредиты - денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу. Следовательно, в том случае, когда кредит предоставляется бюджетом другому бюджету, то этот бюджетный кредит.

Бюджетным кодексом РФ предусмотрено предоставление бюджетных кредитов бюджетам в двух случаях: на покрытие кассового разрыва и в связи с ликвидацией последствий стихийных бедствий. В первом случае бюджетный кредит, в зависимости от указания целевого назначения его использования, может обладать свойствами дотаций или субсидий, во втором - это инструмент для решения чрезвычайных задач. Предоставление бюджетного кредита на условиях возвратности и возмездности заставляет рассматривать его, прежде всего, как инструмент финансового рынка, а не реализации бюджетной политики. На наш взгляд, кредитование бюджетом бюджетов иных уровней является проявлением патернализма, свидетельством несовершенства межбюджетного регулирования, а предоставление публичным правовым образованием бюджетных кредитов иным бюджетам на реализацию инвестиционных проектов можно оценивать как проявление недобросовестной конкуренции.

Являясь способом управления, межбюджетное регулирование неизбежно приводит к ответному реагированию получателей межбюджетных трансфертов - территорий, органы управления которых принимают решения с учетом условий, установленных бюджетом вышестоящего уровня бюджетной системы, применяемых при распределении межбюджетных трансфертов. Это проявляется в принятии региональных программ, в том случае, если наличие программы и ее финансирование является необходимым условием получение межбюджетного трансферта, в принятии решений о выделении средств на строительство объектов, в установлении новых расходных обязательств, а также в изменении структуры расходов, создании (упразднении) бюджетных учреждений и органов управления. На характер управленческих решений, на управление региональными и местными финансами может повлиять и технология расчета межбюджетных трансфертов, что наиболее явно находит свое отражение при распределении региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки.

Так, распределение фондов финансовой поддержки требует расчета показателей, характеризующих состояние доходной базы территории и исполнения расходных полномочий (вопросов местного значения). Критерием достоверности оценки доходных возможностей бюджетов территорий является достижение совпадения фактической и плановой отдачи экономической базы, налогового (доходного) потенциала. Иначе складывается ситуация в отношении оценки расходных обязательств, расходных потребностей публично-правовых образований. До настоящего времени идут дискуссии по поводу того, что считать необходимыми расходными потребностями. Согласно одной точке зрения, потребность - это то, что финансируется по факту. Согласно второй - потребность должна быть четко описана нормативом и, следовательно, превышение норматива - уже не потребность. Также существует мнение, что достоверная оценка потребностей невозможна.

Перечисленные альтернативы обуславливают различия методологических подходов в определении расходных потребностей публично-правовых образований: исходя из фактических расходов, исходя из стандартов бюджетной услуги (стандарт услуги устанавливается с учетом функций, операций ее составляющих и нормативной стоимости каждой функции, операции или, что доминирует в последние годы, - исходя из различий в стоимости бюджетных услуг, т.е. индекса бюджетных расходов). В первом случае целью методики определения расходных потребностей будет являться полнота оценки фактических расходов, во втором - расчет средств необходимых для обеспечения стандарта, в третьем - определение, во сколько раз больше или меньше средств необходимо затратить публично-правовому образованию для обеспечения равного объема бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Соответственно, в первом случае региональные органы государственной власти (органы местного самоуправления) будут ориентированы на обоснование дополнительных расходов, связанных с оказанием большего объема бюджетных услуг и (или) повышением качества их предоставления, в том числе на создание бюджетных учреждений, вне зависимости от того, востребованы эти учреждения жителями или нет, на увеличение штатной численности и т.п. Мерой, направленной на ограничение роста необоснованных расходов, может стать установление ограниченного перечня расходных позиций, по которым просчитываются расходные потребности территорий.

Во втором случае - ориентация публично правовых образований на обоснование высокой себестоимости стандартизированной бюджетной услуги, на необходимость оказания бюджетных услуг более дорогим способом. Детальное, пооперационное описание физического состава бюджетной услуги с указанием стоимости может создать препятствие для завышения себестоимости услуги на местах, однако, это сопряжено с трудоемкостью процесса расчета: необходимо учитывать множество факторов и каждый год пересматривать их стоимость.

Вариант, предполагающий учет не расходных потребностей территорий, а объективных факторов, обуславливающих стоимостные различия, в настоящее время является наиболее устойчивым, но его недостаток - повышенная вероятность ошибки как следствие игнорирования важных факторов, обуславливающих различия в стоимости бюджетных услуг. Однако показателей, характеризующих различия в возрастном составе населения, уровне цен, дифференциации заработной платы работников бюджетных учреждений, плотности проживания населения, а также тех показателей, влияние на которые региональных и местных органов власти ограничено, недостаточно. Это объясняется тем, что методология расчета индекса бюджетных расходов предполагает наличие во всех регионах и муниципальных образованиях одинаковой сети бюджетных учреждений, ее одинакового состояния, что не соответствует действительности. Чем меньше статистико-сетевых показателей используется в расчетах и чем меньше коэффициентов удорожания учитывается, тем выше вероятность ошибки. Ввод в расчет индекса бюджетных расходов показателей, характеризующих наличие сети бюджетных учреждений, повышает объективность расчета, однако при этом увеличивается возможность регионов и муниципальных образований косвенно влиять на перераспределение трансферта.

Способность органов государственной власти и органов местного самоуправления адаптировать характер и  структуру расходных обязательств к методикам расчета и распределения межбюджетных трансфертов, с одной стороны, осложняет межбюджетное регулирование - искажает представление о балансе ресурсов и потребности. В то же время ответная реакция региональных и местных органов управления на положения и условия методик распределения межбюджетных трансфертов дает возможность соуправлять собственными расходными обязательствами территорий и рассматривать применение технологий межбюджетного регулирования как универсальный инструмент бюджетной политики.

Универсальность заключается в возможности применения данного инструмента как на макро-, так на мезо- и микроуровне бюджетного планирования. На макроуровне межбюджетное регулирование влияет на параметры бюджетов публично-правовых образований, на мезоуровне - на структуру расходов, их приоритетность, на микроуровне межбюджетное регулирование способно повлиять на структуру и объемы бюджетных росписей главных распорядителей и на сметы подведомственных им бюджетных учреждений иных публично-правовых образований.

Публично-правовое образование вышестоящего уровня бюджетной системы способно повлиять на объем и качество услуг, оказываемых населению бюджетными учреждениями иных публично-правовых образований, предоставлением не только целевых, но и нецелевых межбюджетных трансфертов, а также посредством реализации различных технологий в методике расчета и распределения межбюджетных трансфертов. Наиболее наглядно это проявляется при распределении межбюджетных трансфертов с использованием прямого счета и финансовых нормативов для определения расходных обязательств территорий.

Планирование бюджетных расходов главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств может быть построено на тех же концептуальных основах, что и межбюджетное регулирование.

Следуя концептуальной основе дотаций - достижению выравнивания финансовых возможностей публично-правовых образований, создавая при этом стимулы к мобилизации собственных доходов и повышению эффективности использования бюджетных средств, распределение бюджетных средств между распорядителями и получателями бюджетных средств должно осуществляться исходя из баланса общественных требований к предоставлению бюджетных услуг и способности населения самостоятельно замешать получение бесплатных бюджетных услуг их приобретением (покупкой) в бюджетном секторе или у частного бизнеса.

Концептуальная основа расчета и распределения целевых межбюджетных трансфертов (субвенций, а для муниципальных образований - межбюджетных субсидий), передаваемых на финансовое обеспечение делегированных полномочий, - достижение экономической эффективности расходов - предполагает планирование бюджетных расходов исходя из приобретения бюджетных услуг вне бюджетной сферы. Например, нехватка мест в детских садах может быть компенсирована не созданием дополнительных бюджетных учреждений, а «передачей» данной функции частному сектору (размещение заказов на оказание услуг в сфере дошкольного образования на определенное количество детей) или выплатами субсидий родителям, имеющим детей дошкольного возраста, что позволило бы им оплачивать услуги няни, и т.д. Применение концептуальной основы субвенциального финансирования целесообразно как в случае необходимости повышения эффективности оказания услуги, так и в случае, когда бюджетный сектор не в состоянии предоставить необходимый объем бюджетных услуг потребителям.

Следуя концептуальной основе расчета и распределения целевых межбюджетных трансфертов (субсидий) на софинансирование собственных расходных полномочий получателей - выявлению приоритетных направлений и объединению усилий нескольких участников для решения приоритетных задач, планирование расходов бюджетных учреждений осуществляется с учетом средств, уплачиваемых потребителями за потребляемые бюджетные услуги. Так, планирование средств на оказание дополнительных бюджетных услуг потребителям осуществляется только в том случае, если потребитель готов оплатить часть расходов, связанных с предоставлением ему этой бюджетной услуги. Применение данного подхода целесообразно в тех случаях, когда потребители предъявляют спрос на более качественные бюджетные услуги, нежели чем тот уровень, который может быть обеспечен органами государственной власти и местного самоуправления. Нет необходимости и нерационально расходовать бюджетные средства на предоставление бюджетных услуг такого качества, который не удовлетворяет потребителей и не востребован ими. Например, возможность знакомиться с литературой через Интернет выходит за рамки бесплатных услуг в сфере библиотечного обслуживания, в связи с чем взимание с потребителя платы, полностью либо частично покрывающей себестоимость данной услуги, вполне оправдано.

Поскольку в планировании расходов главных распорядителей и получателей средств бюджета могут быть реализованы концептуальные основы межбюджетного регулирования, то и построение системы межбюджетного регулирования может являться способом управления расходами бюджетов иных уровней бюджетной системы РФ, а задача методик расчета и распределения межбюджетных трансфертов перемещается от оценки расходных потребностей или их различий к управлению (соуправлению) расходными обязательствами и бюджетными ассигнованиями бюджетов иных публично-правовых образований. Соответственно и цели межбюджетного регулирования трансформируются: на первый план выходит повышение эффективности использования финансов всей бюджетной системы страны.

Предоставление межбюджетного трансферта само по себе не является финансированием оказания бюджетной услуги - это способ передачи средств от одного бюджета публично-правового образования другому. Несмотря на это, межбюджетные трансферты, как и иные расходы бюджета, могут быть оценены на предмет их эффективности. Однако опенка эффективности межбюджетного регулирования является еще более сложной задачей в сравнении с оценкой эффективности расходов бюджетных учреждений.

Помимо наличия общей проблемы - затраты и результаты выражены в несопоставимых показателях - определение эффективности осложняется возникающим эффектом замещения, когда предоставление дополнительных целевых средств может привести к сокращению финансирования указанных расходов за счет собственных доходов бюджета публично-правового образования.

Например, предоставление в 2008 г. бюджетам субъектов РФ, муниципальных образований субсидий на комплектование библиотечных книжных фондов за счет средств федерального бюджета окажет влияние на формирование и исполнение смет библиотечных учреждений.

При этом может оказаться, что предоставление субсидий не приведет к росту (или дополнительному росту) расходов бюджетов на финансирование указанных расходов вследствие замещения субсидиями собственных средств, направляемых регионами и муниципальными образованиями на комплектование библиотечных фондов.

Оценке эффективности межбюджетного регулирования препятствует и такое явление, как эффект наложения, т.е. когда результат зависит от усилий нескольких участников (публично-правовых образований различных уровней, бизнеса или от макроэкономических процессов, конъюнктуры рынка и т.п.). Например, принято считать, что замена расчетных дотаций дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц является стимулирующим фактором, способствующим активной работе органов местного самоуправления по мобилизации данного доходного источника.

Но оценить прирост налоговой базы или поступлений от замены дотаций нормативами не представляется возможным.

Однако оценка эффективности межбюджетных трансфертов все же возможна. Для финансового обеспечения делегированных полномочий эффективной следует признать такую методику расчета межбюджетного трансферта, при которой обеспечивается предоставление прежнего объема бюджетных услуг с меньшими затратами. Уровень эффективности в данном случае определяется исходя из достигнутой экономии затрат (эффективность затрат). Для дотаций и субсидий, выделяемых на условиях софинансирования, эффективной следует признать такую методику, в результате которой в бюджетах публично-правовых образований нижестоящего уровня бюджетной системы происходит распределение средств пропорционально общественным ожиданиям - потребностям в получении бюджетных услуг.

При этом эффект замещения не возникает, либо его проявление крайне незначительно; уровень эффективности есть степень достижения поставленной цели (эффективность результата) - изменение структуры расходов.

Все виды межбюджетных трансфертов могут быть измерены на предмет их социальной эффективности - т.е. как изменился уровень удовлетворенности населения качеством и количеством предоставляемых ему услуг в той или иной сфере (образования, здравоохранения и т.д.). Инструментом измерения социальной эффективности межбюджетного регулирования могут стать как социологические исследования, так и статистико-сетевые показатели, используемые отраслевыми ведомствами, обеспечивающие предоставление соответствующих бюджетных услуг населению.

Определить, является ли сложившаяся тенденция результатом межбюджетного регулирования или усилий самого публично-правового образования, позволит анализ структуры расходов бюджетов. Эффективным будет такое межбюджетное регулирование, которое приведет к распределению бюджетных расходов пропорционально общественным требованиям в предоставлении бюджетных услуг. Соответственно и наиболее адекватным межбюджетным трансфертом можно назвать такой межбюджетный трансферт, который позволит обеспечить перераспределение средств в бюджетах иных публично-правовых образований пропорционально общественным требованиям.

Социальный результат может быть измерен в статических и динамических показателях. Статические показатели демонстрируют, насколько отличается данный показатель в данном публично-правовом образовании от аналогичных показателей в сравнении с другими публично-правовыми образованиями. Динамические показатели характеризуют, насколько отличается тенденция в регионе или муниципальном образовании в сравнении с другими территориями или в сравнении с предыдущим периодом в этом же публично-правовом образовании. Таким образом, реализация концепций межбюджетного регулирования на уровне планирования бюджетных расходов учреждений позволяет обеспечить проведение целостной бюджетной политики на всех уровнях бюджетной системы, повышение эффективности бюджетных расходов.

37. Государственное предпринимательство – деятельность государственных предприятий на коммерческой или некоммерческой основах по производству товаров и услуг, необходимых для развития национальной экономики.

Государство является основным инструментом экономической и политической системы, который направляет и организует совместную деятельность людей.

Государство имеет:

- во-первых, суверенитет – государство обладает высшей и неограниченной властью на своей территории, поэтому выступает единственным субъектом рыночной экономики.

- во-вторых, монопольное право на издание законов и правовых актов, обеспечивающих функционирование рыночных структур.

- в–третьих, монопольное право на взимание налогов – это говорит о не рыночном происхождении государственного дохода;

- в-четвертых, государство является регулирующим субъектом.

Главными причинами государственного предпринимательства являются:

- Значительные расходы на оборону и военно-космические исследования;

- Решение проблем окружающей среды и инфраструктуры;

- Решение социальных проблем (безработицы, медицинской помощи, продовольственного кризиса, жилищного обеспечения);

- Развитие НТП.

Таким образом, вмешательство государства в экономику вызвано стремлением правительства смягчить неэффективность и несправедливость, связанные с функционированием рыночной экономики.

Под границами государственного предпринимательства понимается степень возможности влияния государства на экономику.

Государственное регулирование, включает установление нормативной базы рыночной экономики и применение экономически методов управления к предприятиям всех форм собственности (включая государственные).

Государственный сектор представляет собой комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным или местным государственным органам. Государственный сектор служит повышению эффективности народного хозяйства в целом и является одним из инструментов перераспределения ВВП. (политическая, оборонная, добывающая промышленность, энергетика, охрана обществ порядка). В этих областях границы вмешательства должны определяться экономическими возможностями и социальными потребностями..

Существуют три основные формы государственных предприятий:

- бюджетные предприятия (называемые иногда казенными или административными) обычно являются административными подразделениями тех или иных министерств, ведомств или муниципалитетов. Как правило, они либо вовсе не обладают, либо обладают весьма незначительной хозяйственной, финансовой и юридической самостоятельностью.

- предприятия публичного права – наиболее экономически значимым типом компаний публичного права являются государственные корпорации. Они представляют собой создаваемые, как правило, на основе специальных парламентских актов юридически независимые и экономически самостоятельные предпринимательские организации, функционирующие на принципах самоокупаемости предприятия частного права.

- компании частного права – это, как правило, акционерные, а также коммандитные общества и общества с ограниченной ответственностью. Нередко доли участия в таких предприятиях принадлежат не одному, а нескольким государственным субъектам.