Тема 4. История возникновения и развития парламентских процедур

1. Возникновение П. Источники права в Британском П.

1265 – появление английского П., как первоначально совещательного органа

06.08.1905 – первый российский П. – государственная Дума, 1906 г. – он стал 2ухпаланым

с 1918 г в СССР – съезды Советов

1993 – Федеральное собрание РФ

На территории Беларуси аналоги законодательного органа – вече (10 в.), в 15 в. в ВКЛ – сейм, в БССР – верховный совет, в РБ – национальное собрание.

Правовые источники процедур в Англии: писанные (статуты – порядок открытия и открытия сессий, законодательный процесс, порядок роспуска парламента, принятие бюджета, обсуждение и принятие финансовых биллей (трехгодичный акт, билль оправах 1689 г.. акты о П. 1911 и …) – и правила палат: постоянные и сессионные правила аналог регламента) и неписанные (обычаи, прецеденты, резолюции палат, постановления (решения) спикера – толкование имеющихся парламентских процедур, конвенции – не обладают юридической силой, касаются взаимоотношений между меньшинством и большинством).

Парламентские обычаи реализуются по правилам fair play.

2. Периодизация истории П. процедур Британского парламента

   1. ок. 1300 – 1529 г. (создание П. – создание реформационного П.)

Изначально П. – королевский суд короля при помощи баронов

осн. ф-ии: судебная и финансовая

закрепилась структура: палата общин и Палата лордов

1377 г. – должность спикера

клерк общин – 1388 г.

1316 – клерк Короны

Осн. форма работы П. – принятие петиций

В нач. 15 в. произошел переход от петиций к биллям – т.о. появилась законодательная функция.

Свобода слова в палате общин, свобода от ареста в течение сессий – парламентские привилегии.

Созданы формы деятельности палат.

Появилась практика рассмотрения билля в 3хчтениях: представление билля спикером, передача на рассмотрение комитетам/его отклонение, принятие/отклонение билля

2) 1529 – 1603 (царствование Елизаветы)

Институциональное развитие П.

Дальнейшее развитие процедур: созыва и открытия П., четкость ролей всех субъектов, приглашение общинам посетить палату лордам для выслушивания тронной речи, представление-прохождение-принятие билля

создаются первые ПП – меняется структура П

3)1603 – 1716 (до принятия 7летнего акта)

1707 – уния Англии и Шотландии

происходит автономия П. и происходит его обособление от Короны

Принцип: спикер не имеет права голоса, докладывать королю о билле. Ограничение роди спикера: не прерывать оратора, предоставление палате самой устанавливать повестку дня, ограничение выступления спикера во избежание навязывания своего мнения, начало заседания – когда спикер на своем месте, собрание легитимно – 40 человек. Т.о. спикер становится слугой П., а не короля.

Пер пол 17 в. – Комитет всей палаты – для решения наиболее важных вопросов (здесь спикер имел право голоса, выступал в качестве рядового члена).

1641 (94)– максимальный срок перерыва работы П. – 3 года. Порядок открытия П., тронная речь короля, сессионный характер П., роспуск П. по инициативе короля.

В 17 в. введена процедура импичмента.

4) 1716 – 1832 г.

Полновластный законодательный орган. Противостояние виги и тори. Независимость спикера, его роль медиатора между сторонами.

В теч. 18 в. институционализируется положение оппозиции.

Появился термин оппозиция – в 30 г. 18 в.

Кон. 18 в. – появились «кнуты».

По наиболее важным вопросам должно было установиться согласие лидеров сторон.

Контроль над государственными финансами.

Установились взаимоотношении с прессой: приглашались стенографисты, репортеры.

5) 1833 -1911 (до принятия Акта о П)

увеличилась роль Правительства, детализации П. процедур и их четкая регламентация, новый порядок голосования, пост заместителя спикера, правило «гильотины» – постановление палаты, где устанавливалось четкое время обсуждения билля.

1911 – ограничение палаты лордов по принятию финансовых биллей

6) 1911 – 1999 г.

снизилась функция палаты лордов – отменена функция наследования

Структура Парламента

1. Основные факторы, определяющие структуру Парламента. Порядок формирования вторых палат П.

П. по своей структуре бывают монокамеральные и бикамеральные.

Исключение: ЮАР – 3 палаты.

Факторы, определяющие структуру:

территориальное устройство (федерации – 2 палаты, как правило; исключ. – Федеральные штаты Микронезии, Исламская Республика Коморских островов, Танзания, Сен-Китс и Невис; не является правилом, что унитарные имеют только 1-палатный П.);

численность населения (исключ. – Китай, Индонезия, Южная Корея, Турция, Украина – 1 палата);

Преимущества 2-палатной системы:

• взаимное сдерживание палат;

• более эффективное сдерживание исполнительной власти;

• обеспечение более широкого представительства избирателей;

• более тщательная проработка законопроектов;

• больше времени на разработку закона.

Недостатки:

• затягивание законотворческого проекта;

• возможность конфликтов в П.;

• окончательная редакция проекта закона находится в комиссии или комитете;

• снижение доступа общественности в законодательный процесс;

• представительство интересов правящей элиты в верхней палате;

• торможение демократического процесса.

В ряде стран существуют особые процедуры воздействия на 2ой палаты на законодательный процесс:

• «предупредительный звонок» (Бельгия);

• обращение к главе гос. о вынесении законопроекта на референдум (Ирландия);

• принятие закона квалифицированным большинством голосов (Чехия – 3/5 голосов).

Порядок формирования вторых палат:

• путем прямых выборов, аналогично нижней палате (Япония – Палата Советников);

• прямыми выборами населением субъектов федерации в федеративных государствах (США) либо прямыми выборами от территориальных единиц (Испания);

• непрямыми выборами от территориальных единиц (Франция);

• непрямым способом, различными функциональными или профессиональными группами (часть палаты Ирландии);

• путем кооптации;

• путем назначения (ФРГ, РФ, Канада, Великобритания);

• смешанным способом: назначение + выборы (Индия, РБ);

• избрание второй палаты (Норвегия, Исландия);

• по наследству (Сенат – Лесото);

• членство по должности (Великобритания, Чили, Италия, Венесуэла - экс-президенты).

2. Руководящие органы П. Права и обязанности парламентариев

К руководящему составу палаты относятся:

• председатель

• его замы

• коллегиальный руководящий орган (председатель, его замы, председатели постоянных комиссий, депутатский объединений).

В РБ – Совет палаты представителей (председатель, зам, председатели постоянных комиссии, 6 избираемых палатой депутатов); Президиум Совета Республики (председатель … )

Только председатель нижней палаты 2палатного П. называется спикером.

Иногда руководитель палаты может называться президентом.

Основные полномочия председателя:

ведение заседания;

поддержание порядка в ходе дебатов;

руководство заседанием.

Депутатами называются только те, парламентарии, которые были избраны прямыми выборами гражданами.

Полномочия парламентариев:

участвовать в заседаниях П, свободно выступать на них, принимать участие в голосовании;

избирать и быть избранным на различные должности в П.;

быть членов различных структурных подразделений П.;

вносить законопроекты в порядке законодательной инициативы;

направлять запросы представителям исп. власти и получать ответы;

инициировать парламентские расследования;

получать консультации экспертов и специалистов.

В регламентах П. многих стран

Обязанности парламентариев:

присутствовать на заседаниях П.

быть членов хотя бы 1 комиссии.

Санкции к парламентариям РБ:

невыплата вознаграждения за дни отсутствия;

обязанность принести извинение;

объявить общественное порициние;

информировать избирателей

Вообще санкции бывают следующими:

призыв к порядку

призыв к порядку с занесением в протокол

выражение порицания

выражение порицания с временным искоючением из палаты

вычет вознаграждения

объявление порицания

удаление из зала до конца дня

приостановление деп. мандата

исключение из состава палаты (лишение депутатского мандата)

наложения штрафа

Привилегии и иммунитеты парламентария:

защита от уголовной ответственности

арест только с согласия палаты

! депутатский иммунитет не спасает от задержания на месте преступления

3. Рабочие органы П.

объединения парламентариев по партийной основе – фракция, парламентская (депутатская) группа;

комиссия, комитет (постоянные, временные, согласительные,..)

административные службы;

омбудсмен;

кнуты;

Тема. Формы работы П.

1. Созыв, роспуск, перерыв в работе П.

сессия (основная форма работы парламентариев) – определенный временной интервал, когда парламентарии собираются для проведения пленарных заседаний, парламентский слушаний, работы в структурных подразделениях в целях выполнения своих полномочий.

парламентские каникулы – промежуток между сессиями, иногда – перерыв между слушаниями.

В перерыве между сессиями могут собираться комиссии, вестись работа по избирательным округам.

Сессии – очередные и внеочередные (чрезвычайные).

В РБ: 2 октября (не более 80 дней), 2 апреля (не более 90 дней)

В РБ внеочередные сессии созываются президентом по инициативе палат.

Повестка дня – список вопросов, ожидающих решения в парламенте (формируется до начала сессии).

В ее подготовке участвуют: президент, П.

В РБ: представители С. права законодательной инициативе формируют, а палата утверждает.

2. Основные формы осуществления П. законодательной функции.

Основная форма работы П. – пленарные заседания (обсуждение законопроекта, голосование, принятие законов, др. важные вопросы).

Необходимое условие – кворум (м/б – абсолютное большинство - Бельгия, 2/3 - РБ, 40 чел. – Великобритания).

Заседания – очередные (зафиксированы в Р.) и внеочередные.

В РБ: заседания по будним дням, 10-14 (перерыв 11:30 -12:00), 15-18

Комитет всей палаты (США, Великобритания) – используется для проработки законопроекта более детально. !Не допускается предложение о прекращении обсуждения, говорящий не прерывается, выступать можно несколько раз, выступления возможны без согласия председателя, спикер имеет право участвовать в дискуссии и голосовать, комитет может пересмотреть свои решения до одобрения палат, заседание происходит за закрытыми дверями.

Малый Парламент (Италия, Испания) – для необходимых, но не самых важных вопросов. Формируется 1:10 пропорционально, его решения могут отменяться П.

Парламентские слушания (вспомогательная форма работа) – получение новой информации от экспертов, общественности, обсуждения новых концепций и т.д. Могут быть открытыми и закрытыми.

Совместные заседания палат – для заслушивания обращения президента, монарха, проведения парламентских слушаний, принятие совместных обращений. меморандумов, ответов правительства. Решения на таких заседаний принимаются отдельно каждой палатой.

Исполнение наказов избирателей (одобренное конференцией избирателей, обращение депутата, утвержденное органом местной исполнительной власти).

Работа с обращением граждан.

3. Механизм парламентского контроля

Формы контроля:

Послание президента к П.

Вопросы к министрам (как правило, во время правительственного часа). В РБ: резервируется лишь 1 заседание в месяц.

интерпелляция – депутатский запрос, с целью получения информации от органа исполнительной власти, с принятием резолюции палаты одобряющей или не одобряющей ответ. В РБ: для депутатского запроса достаточно 1 парламентария.

омбудсмен (Швеция, Финляндия) – защита граждан от произвола властей.

отчетность правительства в расходовании финансовых средств перед П. (ФРГ – 1 раз в 3 месяца).

Тема. Порядок проведения заседаний (по этой теме КСР) - аудиозапись.

1. правила организации собрания

Необходимое условие – наличие председательствующего (председатель палаты, его зам, иногда – председатели некоторых комитетов, комиссий). Обычно зал заседания делится на сектора, соответствующие парламентским группам.

2. порядок проведения дискуссии

Организация дебатов возложена на председательствующего, как правило. Для открытия дискуссии по определенному вопросу по повестке дня необходимо чтобы кто-то получил слово – просьба подается заблаговременно (письменно или устно). «Поймать взгляд спикера» – в Британии. В РБ – заявление направляется в секретариат. Для повторного выступления – устно у председателя. Вопрос ставится на обсуждения только после его поддержки другим парламентарием. Далее он оглашается председательствующим и ставится на обсуждение. Речь выступающего может быть прервана: когда выдвигается возражение против обсуждения, делается замечание к порядку ведения заседания, вносится предложение о пересмотре принятого решения или о повторном голосовании, указывается на несоблюдение повестки дня, выдвигается привилегированный вопрос, выдвигается требование на разделение на части сложного вопроса, предложение о депутатском расследовании или немедленном получении дополнительной информации. Существуют случаи, когда председатель не предоставляет слово тому, кто первый обратился: если говорит автор или докладчик комиссии, когда собрание рассматривает вопрос не подлежащий дискуссии. Обычно лица с противоположным взглядами высказываются поочередно. Но у председательствующего есть слово последнего оратора. Парламентарий при поддержке еще одного может опротестовать дачу слова кому-либо. 2 основных предложения одновременно не могут вноситься, кроме как по согласию палат. Некоторые предложения можно объединить. поддержка не требуется для: только привилегированные предложения не требуют поддержки – о порядке ведения заседания, возражения против рассмотрения какого-либо вопроса, требование разделить вопрос на несколько частей, выдвижение предложение о пересмотре решения, выдвижение кандидатур, снятие вопроса. Отвергнутое предложение может быть внесено на другом заседании и другим парламентарием. Данное предложение не подлежит дискуссии и сразу ставится на голосование. Предложение может быть передано в соответствующую комиссию, если не хватило времени на его рассмотрение на заседании. Отсрочка принятия решения требует точной даты отсрочки, оно не обсуждается и сразу – голосование. вопрос может быть снят автором, не обсуждается, голосование. Сложное предложение может быть разделено. Предложение о разделении - побочное предложение, сразу голосование. Обращение к компетентному лицу не является предложением – заявление. процедурные (формальные) вопросы задаются в любое время, они не обсуждаются. Временной интервал обычно 5-10 мин. на выступление. В РБ – до 10 мин. Поправка – самостоятельное предложение.

Этические правила парламентария.

не называть участников дискуссии по имени;

назвать члена палаты по имени означает, что человек виновен в нарушении порядке (Британия);

требование представиться, назвать свою партию и фракцию;

В палате представителей РБ – фамилию, и депутатскую группу по желанию; приглашенный – фамилию и должность. В СР – только фамилию. Обращение официальное с уважительными словами. Парламентарии должны воздерживаться от нарушения порядка (реплики, хождение). Запрет внепарламентских выражений. При использовании таких выражений, конфликтующие стороны удаляются из зала, а собрание решает, кто прав, кто виноват, виновный потом должен извинится;

выступать необходимо устно, не считывая с бумажки;

после прений – голосование;

Предложения, не подлежащие дискуссии

привилегированные (искл. – те, которые относятся к привилегиям всего собрания или депутата) – предложения влекущие приостановление, предложение, прекращение дискуссии; протесты, заявленные после ввода в действие процедуры немедленного голосования; предложение снабдить поправками вопрос, который не дискутируется; некоторые вспомогательные предложения (определение часа, на который переносится заседание; перенос заседания без уточнения времени; объявление перерыва на отдых с привилегированным статусом; призыв соблюдать повестку дня и опросы, относящиеся к приоритетности дел; возражение против рассмотрения вопроса); предложение о передачи вопроса в комиссию

побочные (кроме апелляции)

формальные (процедурные)

тайное и поименное голосование предусмотрено только регламентом

виды голосования:

единогласно (если нет никого против) либо большинством голосов (виды: простое (относительное) большинство; абсолютное большинство; квалифицированное большинство – от количества присутствующих – для принятия: рассмотрения вопросов с нарушением нормального порядка; приостановка действия правил; объявление специального пункта повестки дня; поддержка возражения против рассмотрения вопроса).

Тема. Классификация предложений и порядок внесения поправок.

критерии дифференциации предл.

степень старшинства

необходимость поддержки со стороны другого парламентария

возможность внесения поправки

возможность дискуссии

способ принятия решений

главные (основное) (на его основании вносится конкретный вопрос, он имеет нулевую степень старшинства, он требует поддержки еще 1 парламентария, дискутируется, в него могут вноситься поправки и вспомогательные предложения; можно разделить на: исходные (постановка нового вопроса) и побочные (относятся к порядку проведения заседания или к прошлым-будущим действиям собрания)) и вторичные (делятся на: вспомогательные, вторичные, привилегированные)

Побочные предложения (прямо не связаны с обоснованным, но могут на него повлиять).

Д-з: доклад

Классификация предложения: