3.Развитие местного самоуправления.

Отмена крепостного права потребовала безотлагательной перестройки системы местного самоуправления.

В 1859 году при министерстве внутренних дел была создана комиссия для разработки проекта хозяйственно-распорядительного управления в уезде. Разработанный проект “Положение о губернских и уездных земских учреждений” после рассмотрения в Государственном Совете 1 января 1864 года была учреждена Александром II. Создавались земские учреждения – земства, состоящие из распорядительных и исполнительных органов. Распорядительными органами земства были земские (губернские и уездные) собрания. Члены земских собраний, или гласные, избирались по трем куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ – их назначали волостные сходы. Исполнительными органами являлись уездные и земские управы, избиравшиеся из земских собраний. Раз в год главные созывались на сессию для утверждения годовых отчетов исполнительных органов – управ, для рассмотрения дел земского хозяйства, доходов и расходов. Сфера деятельности земских учреждений определялась строго “делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нужд каждой губернии и нужд каждого уезда”, т.е. содержащие местным путем сообщения, строительство и содержания школ, больниц, приютов, церквей, организация медицинской помощи населению, страхование имущества и т.п.

Организация земских учреждений допускалась на губернском и уездном уровнях. Реформа не предусматривала формирование, как руководящих центральных органов земств, так и низших земских органов в волостях.

Объявив земства всесословными учреждениями, правительство все же законодательно оформило положение о том, что председателями земских собраний могут быть только предводители губернского и уездного дворянства. Этим самодержавием обеспечивало преобладание дворянского сословия в управлении государством. Правительство поставило земские учреждения под контроль центральной власти. В 1866 – 1867 гг. Сенат и Министерсто внутренних дел приняли целый ряд разъяснений, ставящих земских деятелей в зависимость от государства. Губернатор и министр внутренних дел получили право приостанавливать решения земств, если оно противоречило “общим государственным пользам”. Указы 1868 – 1874 гг. ограничили гласность, свободу прений в земских собраниях, а так же урезали финансовые средства учреждения.

Земские учреждения в стране формировали постепенно. В начале 80-х гг. земства функционировали в 24 из 50 губерний. На окраинах страны земства так и не были введены. Положительным результатом деятельности земских учреждений были характерны прежде всего в сфере образования, здравоохранения и сборе статистических данных в тем или иных областях жизни. В середине 70-х гг. число земских школ достигло двенадцати тысяч , на содержание которых уходило 14% бюджета, расходы на медицинские нужды составили 19% бюджета земств.

4.Организация земского самоуправления.

Основное отличие земских учреждений от правительственных не было указано ни в законоположениях, ни объяснено наукой, ни известно по опыту.

Необходимость теоретической разработки вопросов местного самоуправления была очевидна.

Важнейшим вопросом в организации самоуправления является определение форм участия в нем местного общества. При выработке Положения 1864 вопрос этот представлял известные затруднения, т. к. нужно было создать нечто новое. Многочисленность населения и обширность пространства принятых земских единиц, губернии и уезда, обусловливали создание представительства. Необходимыми условиями избирательной дееспособности являлись мужской пол и 25-летний возраст; лица же женского пола и мужчины моложе 25 лет не лишались избирательного права, но осуществляли его через представителей. Следующим условием являлся имущественный ценз. Но составители понимали, что нельзя применять ко всем единого ценза; для крестьянства, входившего в состав сельских обществ, по обоим Положениям имущественный ценз не был установлен. По действующему Положению для всех избирателей, кроме крестьян, ценз был одинаковым — требовалось владение недвижимостью стоимостью не менее 15 тыс. руб. или количеством земли, указанным в особом расписании. В различных местностях полный ценз составлял 125—800 десятин. Право участия в выборах через уполномоченных распространялось и на уездных, и на городских собственников при условии владения ими 0,1 полного ценза. Первые устанавливались в виде земских собраний, вторые — в виде земских управ. И те, и другие избирались на трехлетний срок, а во главе стоял один человек — местный предводитель дворянства. Он, как Господь Бог, был триедин.

Особенно большой оказалась роль земств в сфере развития народного образования. К 1913 году в тридцати четырех губерниях действовало сорок тысяч земских школ. Из которых тридцать тысяч было устроено земствами. Но деятельность земств не закончилась только решением хозяйственных вопросов. Они начали подготовку учительских кадров, начиная открывать педагогические училища и курсы. Всего же земствами было подготовлено сорок пять тысяч учителей. Таки образом они стали влиять и на педагогический процесс. Не меньшие заслуги земств и в сфере развитии здравоохранения. В распоряжение земств было передано 351 лечебное заведение. К 1890 году лечебных заведений было уже 1070. Благодаря земствам увеличилось число аптек и врачей, появились медицинские и фельдшерские курсы, наконец то началась борьба с такой болезнью, как оспа. Результатом этой деятельности, земской медицины, стало значительное снижение уровня смертности с 37 жителей на тысячу человек в 1867 год, и уже до 27 человек в 1917 году. Конечно же, это стало только начальной стадией развития медицины. По расчетам земских врачей необходимо было иметь одну лечебницу на 10 тысяч человек и расстояние до нее не должно было превышать 10 километров, для того чтобы каждый заболевший мог наделе воспользоваться медицинской помощью. В 1914 году в земских губерниях на 25 тысяч жителей приходилась она лечебница, а среднее расстояние до больницы превышало 17 верст. Так же существенной была роль земств в оказании помощи слабоумным, инвалидам, престарелым и другим категориям населения, которые нуждались в социальной помощи. А в земских губерниях таких лиц было 1,5 миллиона человек. Таким образом, расходы на “общественное призрение” в расчете на одного человека составили 2,5 рубля в год. Земства брали на себя организацию помощи голодающим в голодные времена. Примером может послужить 1891 год, когда голод поразил 29 губерний, земства закупали хлеб и раздавали его. В последнее десятилетие перед революцией все большую часть в деятельности земств стало занимать экономическая помощь сельскому хозяйству. Это было связано с проведением аграрной реформы Столыпина. Земствам пришлось взять на себя значительную часть работы по оказанию помощи крестьянам и еще пропаганде. Они приглашали агрономов, проводили выставки, создавали опытно-показательные училища и станции, содействовали развитию сельскохозяйственного кредита, организовывали артели и много другое. Земства изучали передовой опыт и распространяли его.

Земства успевали, помогали и кустарной промышленности. Они создавали образцово-показательные мастерские, внедряли усовершенствованные приемы производства. Кустарей постоянно снабжали сырьем и помогали им продавать готовую продукцию, стараясь минуть перекупщиков. Еще велика была помощь земствам в финансовом плане крестьянам и кустарям. В 1913 году в России было 148 земских касс мелкого кредита, которые имели общий баланс в 45 миллионов рублей, а всего лишь через два года таких касс уже было 239, более того, баланс их превышал 100 миллионов рублей. Результатом растущей активности земств стал ежегодный рост расходов (с 1910 до 1915 гг.) на 15-17%. Расходы распределялись следующим образом: Участие в расходах правительственных учреждений 15130 тысяч рублей- 4,4% Содержание земского управления - 23482 6,9% Арестные помещения - 1815 0,4% Дорожное дело - 23663 6,9% Народное образование - 93034 27,1% Общественное призрение - 8128 2,4% Медицина - 82835 24,2% Ветеринария - 9920 2,9% Экономические мероприятия - 24087 7,0% Прочие расходы - 60227 17,8% Всего - 342816 100,0 % Собрания земств проходили, как правило, осенью. В них участвовали уездные представители дворянства. В обязательном порядке гласных приводили к присяге. После избирались губернские гласные, следуя формуле: от 6 уездных следует выбирать одного губернского. В состав губернских земских собраний входили также предводители дворянства и председатели управ всех уездов, а также по 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Все губернские собрания созывались один раз в год, чаще всего, это было в декабре. На них заседали губернский предводитель дворянства. Срок полномочий губернских и уездных собраний, по “Положению”, равнялся трем годам. Д земские собрания избирали управы из 3 человек: председателя и двух членов, для выполнения текущей работы. В редких случаях разрешалось увеличить количество членов управы до четырех, а губернских — до шести членов. Гласные – это избранные на должность председателей губернских управ, должны были утверждаться министром внутренних дел, а уездные — губернатором. Принципы организации городского самоуправления (установленные положением 1870 г.) были такие же, что и у земского. Органами самоуправления являлись городская управа и городская дума. Городские и земские органы самоуправления не были подчинены государственной администрации, но свою деятельность они осуществляли строго под контролем правительственной бюрократии в лице губернатора и министра внутренних дел. Численность гласных губернского земского собрания менялась от 29 до 62 человек. Более того, в его состав входили лица, которые заседали в губернском земском собрании по должности (местный управляющий государственным имуществом, уездные предводители дворянства и другие). Губернское земское собрание избирало губернскую земскую управу . Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу (дворянин или лицо с высшим образованием). Существовала комиссия, которая создавалась в помощь управе. Кроме того, нанимался многочисленный персонал (учителя, врачи, инженеры). Земские учреждения уезда включали земскую управу и земское собрание с состоящими при ней учреждениями. Также и земское собрание состояло из земских гласных и членов по должности. Земских учреждений не было на волостном уровне. Следуя из этого, существовало две системы управления: земское и государственное. Уездное и губернаторское государственное управление взаимодействовало с губернским и уездным земством и городским самоуправлением. Постоянный штат земских работников (оплачиваемых земствами) достиг 150 тысяч человек. При этом как выборный, так и нанимаемые штаты работников земств получал весьма солидные доходы. Среднее жалованье председателя земской управы составляло 5 тысяч рублей в год, члена губернской управы равнялось 3173 рубля, а члена уездной управы — 1349 рублей.