Тема 2. Місце держави в рамках політичних систем держав цсє. Форми участі народу в керуванні (вибори й референдуми).

2 год

Принцип народного суверенітету. Представницька демократія. Принцип поділу влади і його реалізація. Поняття державного режиму.

Державний механізм. Публічна служба. Державний апарат. Державна адміністрація. Державний орган, порядок його формування.

Види виборів (прямі й непрямі; загальні й додаткові; національні й локальні; чергові й позачергові). Періодичність виборів. Переваги і недоліки тривалих і коротких термінів легіслатури. Підстави продовження повноважень і дострокового припинення повноважень парламентів. Інститут відкликання.

Широке й вузьке значення терміна «виборча система». Стадії виборчого процесу. Виборчі системи.

Семінар: Місце держави в рамках політичних систем держав ЦСЄ. Форми участі народу в керуванні

2 год

Література: 1-3, 5, 7-9, 11, 12, 19-20, 23-26, 28-29, 31.

Принцип народного суверенітету.

Взагалі суверенітет [від нім. Souveränität, фр. souverainete] – повна незалежність від інших. В теорії держави і права, в конституційному праві найчастіше розрізняють кілька видів (форм) суверенітету: державний, національний та народний. Окремо виділяють також суверенітет особи. У деяких джерелах національний та народний суверенітет ототожнюється.

Суверенітет народу – це його природне право бути верховним і повновладним на своїй території.

Розрізняють потенційний і реальний суверенітет народу. Потенційний суверенітет має практично будь-який етнос незалежно від існування своєї державності, а також від того, чи сформувався він в історичну спільність «народ», визнаний іншими державами й націями, чи ні. Реальний суверенітет – це втілення в життя суверенних прав народу, його волі йти таким шляхом, який він вважає найкращим.

Роль виразника народного суверенітету відводиться лише виборчому корпусу. Вибори вважаються одним із провідних інститутів легітимації існуючої політичної системи і політичного режиму.

Так, суверенна воля народу України, вільно сформована і втілена у відповідних документах (передусім у Конституції України), і є єдиним джерелом державної влади. Держава, її органи й посадові особи у своїй діяльності керуються винятково волею та інтересами народу України і служать їх практичній реалізації. Будь-яке обмеження повноти народовладдя на рівні всієї держави чи окремих її територій не допускається. Ці ідеї знайшли втілення в найважливіших джерелах конституційного права – Конституції України, Декларації про державний суверенітет України, Акті проголошення незалежності України, конституційних законах та в інших правових актах.

Свого часу висловлювалась думка про те, що для повноти правового регулювання, зміцнення суверенітету в усіх формах його прояву необхідно прийняти Закон України «Про суверенітет народу України» (Про повновладдя народу), який відповідно до Закону «Про всеукраїнський та місцевий референдуми» від 3 липня 1991 року № 1286-XII з метою утвердження незалежності і самоврядування народу України, проголошених Декларацією про державний суверенітет України, встановлював би конституційні гарантії повновладдя народу, що складають основний зміст Конституції України.

Важливим є співвідношення суверенітету держави і суверенітету народу. Суверенітет держави не обов’язково припускає суверенітет народу. Суверенітет держави може поєднуватися з відсутністю суверенітету народу, з наявністю тоталітарного режиму, деспотії. Як правило (але не завжди), відсутність зовнішнього суверенітету держави спричиняє втрату суверенітету народу як внутрішньої свободи його політичного стану. У демократичній державі джерелом і основою співробітництва усіх влад є установча влада народу. Тут суверенітет народу є джерелом державного суверенітету.

Суверенітет народу означає повновладдя нації, яке реалізується через його основні права. Основні права народу – гарантована законом міра свободи (можливості) нації, яка відповідно до досягнутого рівня еволюції людства спроможна забезпечити її існування і розвиток. Міра свободи закріплена у вигляді міжнародного стандарту як загальна і рівна для всіх націй. Отже, суверенітет нації (народ), її повновладдя означає володіння реальною можливістю визначати характер свого національного життя, самостійно вирішувати питання, що стосуються розвитку національної свободи і національних потреб, право на повагу національної честі і гідності, розвиток культури, мови, звичаїв, традицій, створення національних установ. Повновладдя однієї нації неможливо без дотримання суверенітету інших націй і народностей, без поважного ставлення до їх національних потреб і прав.

Отже, у співвідношенні «суверенітет народу – державний суверенітет» пріоритет належить суверенітетові народу, він здійснює установчу владу і визначає конституційний лад держави та форму державної влади, його воля є обов’язковою для всіх органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Цей принцип закріплений і в законодавстві України. Так, згідно з ч. 2 ст. 5 Конституції України виключно народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. У Рішенні Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом) визначається, що зазначене конституційне положення треба розуміти так, що тільки народ має право безпосередньо шляхом всеукраїнського референдуму визначати конституційний лад в Україні, який закріплюється Конституцією України, а також змінювати конституційний лад внесенням змін до Основного Закону України в порядку, встановленому його розділом XIII.

Представницька демократія.

Представницька демократія – це така форма організації життя суспільства, за якої громадяни обирають своїх представників до органів влади. Ці органи влади керують суспільством від імені народу – своїх виборців. Можна сказати, що виборці передають своїм представникам право за себе приймати рішення.

Представницька демократія характерна для великих людських спільнот, оскільки всіх громадян можна зібрати в одному місці (як за прямої демократії), щоб дослухатися до точки зору кожного і врахувати її. Обираючи своїх представників до представницького органу, громадяни передають їм частку своїх повноважень з управління суспільством.

За прямої демократії рішення приймають безпосередньо громадяни (народ), а за представницької – обрані представники від цих громадян (народу).

За приклад може бути структура влади у м. Києві. Мешканці столиці обирають депутатів міської ради та міського голову. Фактично вони делегують їм власні повноваження щодо управління містом. Рада ухвалює міські нормативні акти та затверджує бюджет, а міський голова управляє цими коштами та майном міста в інтересах усіх киян.

Світовий досвід свідчить, що виборні органи є головними носіями самоврядних повноважень. Представницька демократія є більш професійною, ніж безпосередня демократія і, відповідно до ст. 5 Конституції України, саме ради, як виборні, а, отже, і представницькі органи, є органічним елементом системи народовладдя і виступають однією з форм участі громади в управлінні суспільними і державними справами.

Основні ознаки рад як представницьких органів:

– ради є колегіальними органами, які складаються з обраних безпосередньо населенням на підставі виборів депутатів;

– вони здобувають мандат довіри безпосередньо від населення в межах територіальної громади, яка є первинним суб’єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноваження. В цьому полягає легітимність відповідної ради;

– діяльність ради розповсюджується на всю територію громади;

– ради відповідно до закону наділяються правом представляти інтереси територіальних громад;

– ці органи приймають рішення від імені громад;

– ради є органами загальної компетенції, до відання яких відносяться всі питання, які вимагають нормативного регулювання;

– представницькі органи займають провідне місце у системі всіх органів місцевого самоврядування;

– вони виражають волю всього населення територіальної громади, надаючи їй загальнообов’язкового характеру і здійснюючи таким чином місцеву владу;

– у своїй діяльності ради сполучають місцеві інтереси з державними.

Представницькими органами територіальних громад згідно з Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», є відповідні місцеві ради. Отже, представницькі органи місцевого самоврядування – ради – є колегіальними органами загальної компетенції, які складаються з обраних безпосередньо населенням відповідної територіальної громади депутатів, виражають їх волю, приймають від її імені рішення, що мають загальнообов’язковий характер, і які сполучають місцеві і загальнодержавні інтереси.

Принцип поділу влади і його реалізація.

Ідея поділу законодавчої, виконавської та судової влад зародилася ще у часи античності. Так, Арістотель відзначав, що в будь-якому державному устрої є «три елементи»: законодавчо-дорадчий орган про справи держави; магістратури; судові органи. Теорія поділу влади була найбільше розвинута у Франції в середині XVIII століття і була пов’язана передусім з боротьбою буржуазії проти феодального абсолютизму, боротьбою з системою, що гальмувала розвиток суспільства і держави. Поява нової концепції була пов’язана з іменем Шарля Монтеск’є, людини, відомої не лише в якості прогресивного теоретика, але і як досвідченого практика державно-правової діяльності, який розуміє неефективність функціонування державних органів.

По-перше, існує три гілки влади: законодавча, виконавча і судова, які повинні бути розділені між різними державними органами. Якщо ж в руках одного органу концентрується влада, різна за своїм змістом, то з’явиться можливість для зловживання цією владою, а відповідно, права і свободи громадян будуть порушуватись. Кожна гілка влади здійснює певні функції держави. Основне призначення законодавчої влади – «виявити право і сформулювати його у вигляді законів, які б були загальнообов’язковими. Виконавча влада у вільній державі призначена для виконання законів, що встановлюються законодавчою владою. Завдання суддів в тому, щоб рішення і вироки завжди були лише точним застосуванням закону».

По-друге, повинна діяти система отримань і противаг, щоб влади контролювали дії одна одну. Безумовно, зараз передбачений набагато ширший і різноманітніший механізм «стримувань і противаг», ніж той, який ми бачимо в працях Ш.-Л. Монтеск’є, але вже в його роботах закладені основні принципи і інститути, завдяки яким взаємодіють органи державної влади. В наш час, як правило, законодавча влада обмежується референдумом, президентським правом вето, конституційним судом. Виконавча влада обмежена відповідальністю перед парламентом. Але в конституційному проекті Монтеск’є недостатньо чітко проводиться ідея рівноваги влади. Законодавча влада – домінуюча, виконавчу владу Монтеск’є називає обмеженою, а судову – взагалі напіввладою.

По-третє, ще одним положенням теорії поділу влади є таке: визначена гілка влади повинна представляти інтереси конкретної соціальної групи. Судова гілка влади представляє інтереси народу, виконавча – монарха, верхня палата законодавчого зібрання – аристократії, нижня палата зібрання – інтереси народу.

Таким чином, ми бачимо, що існувало бажання досягнути компромісу в боротьбі буржуазії і прихильників абсолютизму.

Принцип поділу влади доповнюється системою «стримувань і противаг». Зазначена система допускає конкуренцію різних органів влади, наявність засобів для їх взаємного стримування і підтримування відносної рівноваги сил. Для запобігання ситуації, за якої одна з гілок влади може одержати якісь переваги перед іншими, необхідно, щоб усі гілки мали чітко визначену компетенцію і можливості запобігання спробам окремих гілок влади виконувати невластиві їм функції.

Принцип поділу влади спрямований на те, щоб попередити піднесення однієї з гілок влади над іншими гілками влади, встановлення авторитаризму і диктаторського режиму в суспільстві. Даний принцип є сьогодні одним із основних конституційних принципів всіх демократичних держав і характерний для республіканської форми правління.

Це не означає, що він має обов’язкове конституційно-правове встановлення, тобто він може не згадуватися в тексті Конституції тієї чи іншої держави. Головне, щоб він знаходив реальне відображення в практиці побудови механізму здійснення державної влади.

Для поділу влади в сучасних республіканських формах правління характерні наступні ознаки: поділ влади між різними органами (з організаційної точки зору органи державної влади представляють різні гілки влади і знаходяться між собою в однаковому становищі; тобто ні одне з них не може легальне здійснювати всю повноту державної влади); поділ практичних функцій державної влади між різними державними службовцями; забезпечення взаємної рівноваги органів влади; встановлена законом рівність органів влади (відсутність переваг одного органу по відношенню до іншого); самостійність органів (у здійсненні спеціальних функцій і спеціальних компетенцій).

Поділ влади як принцип організації і функціонування державного апарату втілюється юридично у двох конструкціях: поділі повноважень між трьома основними ланками державного апарату: органами законодавчої, виконавчої і судової влади; функціонуванні механізму взаємних стримувань і противаг між гілками влади.

Розмежування законодавчої, виконавчої і судової влади є поділом державної влади по горизонталі (по вертикалі влада поділяється між усіма органами та посадовими особами, що належать до тієї чи іншої гілки влади).

Таким чином, доктрина поділу влади є важливою ланкою в історії розвитку конституційної теорії та практики. Її головна ідея полягає в тому, що для утвердження свободи, забезпечення законності й усунення зловживання владою з боку будь-якої групи інтересів, закладу чи окремої особи необхідно розділити державну владу на законодавчу, виконавчу і судову. Кожна із цих гілок – самостійна; вона стримує інші та здійснює свої функції через особливі системи органів у специфічних правових формах. Оголошуючи поділ влади, народ організовує державну владу так, щоб зробити її апарат дійовим, таким, що відповідає вимогам повсякденної практики на основі раціонального поділу владних повноважень між державними інституціями. Основні постулати названої доктрини мали великий вплив на вироблення вчення про сутність влади, способи і форми її організації, механізм взаємодії державних органів, функціонування політичної системи, на дослідження проблем суверенітету, демократії, парламентаризму й інших принципових питань конституційного права. Концепція поділу влади втілена в конституціях більшості країн світу, зокрема України.

Поняття державного режиму.

Державний (політичний) режим (від франц. regime – державний, суспільний устрій, спосіб правління) – це функціонування політичного життя, що складається внаслідок політичних дій соціальних суб’єктів в системі певних політичних владних інститутів, структур, політичних відносин і взаємодії людини і суспільства.

Поняття державний режим включає основні критерії: характер та міру здійснення влади; механізм формування влади; взаємовідносини суспільства та влади; роль та значення недержавних і неполітичних організацій та структур; характер існуючих в суспільстві заборон; роль ідеології у житті суспільства; характер політичного лідерства; співвідношення прав та свобод громадян; становище засобів масової інформації; роль політичних партій; типи політичної поведінки; співвідношення між законодавчою та виконавчою владами; роль і значення-органів примусу.

Державний режим – це сукупність засобів і методів, що визначають спосіб здійснення влади, що склалися стосовно державної влади та суспільства і які відображають становище прав та свобод громадян, відносин владних структур до правових основ діяльності, державних форм та ідеологій, соціальних і класових взаємовідносин, становище політичної культури. Характер державного режиму ніколи прямо не зазначається в конституціях держав (за винятком дуже розповсюджених вказівок щодо демократичного характеру держави), але майже завжди безпосередньо відображається в їх змісті.

Французький політолог Моріс Дюверже дає змістовну формулу державного режиму як «певного поєднання системи політичних партій, способу голосування, одного або декількох типів прийняття рішень, однієї або декількох структур груп тиску».

Нині ж визнано визначення державного режиму проф. Жан-Луї Кермонна, який розумів під політичним режимом сукупність елементів ідеологічного інституційного і соціологічного порядку, що сприяють формуванню політичної влади певної країни на певний період. Політичний режим – це порядок взаємовідносин громадянського суспільства і політичної влади. Політичний режим – система конституційних (законних) порядків і конкретне втілення політичної системи та політичної організації суспільства.

Державний режим – система засобів та методів здійснення політичної влади, форма взаємодії державно-владних структур та населення. Будь-який державний режим визначається, по-перше, процедурами та способами організації владних інститутів та безпосереднім здійсненням влади; по-друге, стилем прийняття суспільно-політичних рішень; по-третє, взаємовідносинами між політичною владою та громадянами (населенням) країни. Суверенність і соціальний зміст політичної системи, політичної організації суспільства, структура влади, способи, методи та засоби її здійснення і характеризують державний режим суспільства.

Якщо в політичному курсі відображена мета суспільства, держави, то в державному (політичному) режимі – організаційні засоби та методи їх досягнення. Курс як відображення політичної мети має пріоритет перед політичним режимом. Який політичний курс, які політична система і організація суспільства, такий і зміст, характер державного режиму. Та в такій субординації режим зберігає одну привілею, якщо державний режим невірно визначений за змістом і характером відносин, що склалися в суспільстві або невміло реалізується політичний курс, то може поховати, загубити будь-який, навіть найрозумніший, науково вивірений політичний курс.

Будь-який державний режим є те або інше поєднання двох полярно протилежних принципів людських взаємодій: авторитарності, тобто безвідмовного, безумовного підкорення законам і розпорядженням владі, жорсткої, міцної дисципліни та відповідальності, і демократизму, під яким розуміється рівноправність сторін, їх згода, вільний вибір, самоуправління та ін.. Практично неможливо державний режим позбавити форм реалізації одного принципу і побудувати на формах реалізації тільки другого принципу. Такі політичні режими можливі як аномальні, як руйнівні для суспільства і тому-то ефемерні, тобто швидкоплинні, недовговічні. Фактично в кожному політичному режимі переважає та чи інша сторона, риса в управлінській діяльності, але урівноважуюча її сторона, що визначає її риси, має певне значення.

Державний механізм.

Взагалі механізм [від грецького mechane – знаряддя, машина] – це внутрішній устрій, система чого-небудь, а також сукупність станів і процесів, з яких складається явище. Вчені по-різному визначають поняття «державний механізм» («механізм держави»).

Так, дослідники зарубіжних країн віддають перевагу таким поняттям, як «державна влада», «інститут держави», «форма держави», «форми правління».

Російські науковці переважно ототожнюють категорії «механізм держави» та «апарат держави», визнають їх ідентичними за обсягом та змістом, вважаючи, що термін «механізм» лише підкреслює цілісність апарату, його спрямованість на результативну діяльність. Наприклад, В.М. Корельський вважає, що механізм держави – це цілісна ієрархічна система державних органів і установ, які практично здійснюють державну владу, завдання і функції держави, а В.С. Нерсесянц – що це система органів, установ і посадових осіб, які у встановленому правовому порядку наділені державно-владними повноваженнями і реалізують функції держави.

У вітчизняній науковій думці під категорією «механізм держави» розуміють наступне:

1) механізм держави – це державний апарат (система державних органів), державні установи і державні підприємства (теорія В.В. Копєйчикова, яку підтримують багато інших дослідників);

2) механізм держави – це система її органів і організацій та інших інститутів, які складають організаційні основи держави: організаційно-політичні, організаційно-економічні та інші її організаційні основи (думка В.Ф. Погорілка);

3) механізм держави – цілісна ієрархічна система державних органів, що здійснюють державну владу, а також установ, підприємств, за допомогою яких виконуються завдання і функції держави (погляд О.Ф. Скакун).

Питома вага механізму держави в забезпеченні життєдіяльності соціального організму, можливості його впливу на різні сторони суспільного життя, чисельність зайнятих у ньому працівників залежать від змісту й обсягу функцій, які суспільство покладає на державу, обумовленого ними обсягу компетенції державних органів, визначеної в законодавстві.

Так, класичною ліберальною концепцією держави «нічного охоронця», яка була домінуючою на ранніх етапах функціонування ринкової системи виробництва, передбачалось критичне обмеження втручання держави в суспільне життя і особливо – у сферу економіки. Діяльність держави мала обмежуватися охороною приватної власності і забезпеченням безпеки. Відповідно до цього розглядалося питання про механізм держави, який за таких умов був практично тотожним поняттю державного апарату як механізму здійснення політичної влади і зводився до сукупності державних органів, наділених державно-владними повноваженнями.

Проведення відмінностей між поняттям механізму держави як більш широким і поняттям державного апарату як вужчим за обсягом набуває реальних підстав за умови акцентування на соціальному призначенні держави, тлумаченні державних функцій як функцій соціально спрямованої держави, які не можуть бути зведеними лише до політичної діяльності – охорони власності й безпеки. Соціальна спрямованість держави передбачає розширення сфери її втручання в суспільне життя, зокрема для вирішення питань макроекономіки, розвитку галузей виробництва, необхідних для життєдіяльності суспільства, соціального, в широкому значенні, захисту громадян – підтримки і розвитку системи освіти, культурно-освітніх закладів медицини, захисту соціально незахищених верств населення – пенсіонерів, інвалідів, материнства та дитинства і т.ін.

З іншого боку, розширення можливостей впливу держави на суспільні відносини в сучасних умовах не повинно приводити до реабілітації тоталітарних зазіхань державної влади, до нехтування правами і свободами людини і громадянина, прерогативами самоорганізованого і самоврядного у своїй основі громадянського суспільства, на обслуговування потреб існування й розвитку якого зрештою і спрямована діяльність соціальної демократичної правової держави. З точки зору сучасного рівня розвитку наукових знань соціальна спрямованість держави має розглядатися як органічна складова демократичної й правової організації суспільства і тому не повинна досліджуватися поза межами вищезгаданих якісних характеристик державності.

Питання розмежування пріоритетів громадянського суспільства і державної влади покликані вирішуватися на рівні конституціоналізму, конституційно-правового регулювання. Так, Конституція України 1996 року закріплює принципи відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (ч. 2 ст. 3), обмеження діяльності органів державної влади і самоврядування законом (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19), гарантії місцевого самоврядування (ст. 7), свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (ч. 4 ст. 15) і т.ін.

Отже, механізм держави – це сукупність державних органів, установ, підприємств та інших державних інституцій, за посередництвом яких практично здійснюються завдання й функції держави.

Публічна служба.

Публічна (державна) служба має багатовікову історію свого розвитку. При розділенні праці в первісному суспільстві починає формуватися управлінська еліта, яка відокремлюється від основної маси виробників і з часом перетворюється на окрему групу людей – «державних людей». У Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візирі, «скарбничі бога», скарбничі, «охоронці печатки», міністри, радники «Ради храмового управління», «міської Ради», начальники «Півдня», «Північних країн», «греків» тощо. Надзвичайно складною була «державна бюрократія» у ацтеків – народу Мексики: виборний глава держави; члени «таємної державної ради»; придворні та державні чиновники тощо. Високо розвинутими були системи державної служби у Стародавньому Римі та Візантійській імперії. До першої системи відносилися принцепси, сенатори, консули, претори, диктатори, проконсули, пропретори, префекти, квестори, легати, цензори, еділи, презеси, прокуратори, судді, асесори та ін.; до другої – басілевси, епанагоги, дукі, полемархи, архонти, стратігі, філомброти, прітани тощо.

Послугами державних службовців користуються всі сучасні країни незалежно від державного устрою, форми правління або державного режиму. Вони виконують усі завдання і функції, які цивілізоване суспільство покладає на свою державу. Державні службовці у сучасному суспільстві здійснюють контрольну, організаційну, правозастосовчу та інші види діяльності.

Організація і діяльність осіб, які професійно виконують завдання та функції держави, визначаються, як правило, терміном «державна служба». Саме така назва використовується в Україні, Італії, Греції, Канаді, Франції та інших країнах. У деяких з них її називають «публічна служба» (ФРН, Бельгія, Іспанія та ін.) або «цивільна служба» (Велика Британія).

Суспільне призначення публічної служби полягає в забезпеченні ефективного здійснення завдань і функцій Української держави шляхом сумлінного виконання державними службовцями покладених на них службових повноважень.

У сучасному українському законодавстві і правовій науці терміном «державна служба» визначаються правовий інститут адміністративного права, навчальна дисципліна, назва державного органу (митна служба, контрольно-ревізійна служба та ін.), вид трудової діяльності. В Україні поки що не існує офіційно визнаної самостійної галузі права про державну службу як систему теорій, ідей, уявлень про правове регулювання державно-службових відносин.

Державна служба як наука і навчальна дисципліна має свою галузеву належність. Вона є продовженням і доповненням безпосередньо «Державного управління» та «Адміністративного права».

Державна служба є комплексним правовим інститутом, оскільки включає в себе норми багатьох галузей права: конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін.

Система законодавства про державну службу характеризується складом і внутрішньою структурою його джерел. Не зважаючи на те, що нормативні акти, що регулюють державно-службові відносини, належать до різних галузей права, вони об’єднуються в групи, інститути і послідовно розміщуються у відповідності до їх юридичної сили. У законодавстві про державну службу виділяють нормативні акти щодо регулювання загальних питань державно-службових відносин. Ці акти визначають поняття «державна служба», «державна посада», «державний службовець», а також поняття, види нормативних актів, які є джерелами законодавства про державну службу, принципи державної служби та ін.

Поняття державної служби вперше на законодавчому рівні визначається у Законі «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ. Державна служба – це професійна діяльність осіб, які обіймають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Виходячи з наведеного поняття, можна виділити наступні основні її ознаки: а) професійна діяльність; б) діяльність в державних органах та їхньому апараті; в) заробітна плата за рахунок державних коштів.

Отже, публічна (державна) служба – це професійна діяльність, тобто нею можуть займатися тільки особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку. Варто зазначити, що даний закон не передбачає обов’язкової вищої освіти. За законом державною є тільки та служба, яка здійснюється в державних органах та їхньому апараті. Важливою ознакою державної служби є заробітна плата за рахунок державних коштів. Заробітна плата – це винагорода, що нараховується, як правило, у грошовій формі, яку згідно з трудовим договором власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану ним роботу.

Державний апарат.

Основним системотворчим, організаційним елементом держави є механізм. Саме механізм держави опосередковує собою «конституцію» держави у вузькому розумінні цього слова, як устрій, організацію, будівництво держави. Механізм держави – це система органів і організацій та інших інститутів держави, які складають її організаційну основу: організаційно-політичну, організаційно-економічну, організаційно-соціальну, організаційно-культурну та інші.

Апарат держави – це частина механізму держави, юридично оформлена система всіх державних органів, що здійснюють безпосередню практичну роботу з управління суспільством, виконання завдань і функцій держави.

Можливе двояке розуміння апарату держави: у вузькому і широкому розумінні. Апарат держави (у вузькому розумінні) – власне управлінський апарат або апарат виконавчої влади, який складається з чиновників і очолюється вищими виконавчими органами. Апарат держави (у широкому розумінні) – поряд із власне управлінським апаратом включає главу держави, парламент, місцеві органи управління, збройні сили, міліцію (поліцію), дипломатичні представництва за кордоном та ін.

Ознаки апарату держави: система державних органів, що становить собою налагоджену структурну організацію, засновану на загальних принципах, єдності кінцевої мети, взаємодії та орієнтовану на забезпечення реалізації функцій держави; система юридично оформлених державних органів, тобто таких, що наділені компетенцією (повноваженнями, предметом ведення, юридичною відповідальністю) і займаються управлінням суспільством на професійній основі як носії влади; система державних органів, у рамках якої діяльність державних службовців суворо відмежована від «власності», яка належить їм як суб’єктам; система органів, кожний із яких має матеріально-технічні засоби для здійснення цих функцій; система органів, диференційованих відповідно до принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову; система органів, яка здійснює свою діяльність з управління суспільством і виконання функцій держави у формах безпосередньо управлінських і правових.

Безпосередньо управлінські форми діяльності державного апарату не мають юридичного характеру. Їх функції:

– організаційно-регламентуюча – розробка наукових рекомендацій, підготовка проектів документів, організація виборів та ін.;

– організаційно-господарська – бухгалтерський облік, статистика, постачання та ін.;

– організаційно-ідеологічна – роз’яснення нормативних актів, формування громадської думки та ін.

Правові форми діяльності державного апарату мають юридичний характер: правотворча, правозастосовна, правоохоронна, контрольно-наглядова, установча.

Правотворча діяльність – форма діяльності компетентних органів держави зі встановлення, зміни або скасування правових норм. Ця діяльність охоплює підготовку проектів нормативних юридичних актів, їх прийняття та видання.

Правозастосовна діяльність – форма діяльності компетентних органів держави з реалізації правових норм. Ця діяльність охоплює організацію і контроль за додержанням правових норм.

Правоохоронна діяльність – форма діяльності компетентних органів держави з попередження правопорушень і притягнення правопорушників до юридичної відповідальності. Вона здійснюється з метою охорони і захисту правових норм шляхом застосування заходів юридичного впливу до правопорушників.

Державна адміністрація.

Державною адміністрацією, або місцевими органами виконавчої влади є: 1) місцеві державні адміністрації – місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції; 2) територіальні органи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади – місцеві органи виконавчої влади спеціальної компетенції.

Місцеві державні адміністрації входять до єдиної системи органів виконавчої влади. За станом на 31 грудня 2005 р. в Україні діяло 24 обласних, 490 районних, 2 міських (у містах Києві та Севастополі) та 14 районних у місті державних адміністрацій.

Правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється Конституцією України (статті 118-119), Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та іншими законами України.

Керівництво місцевою державною адміністрацією здійснює її голова. Він також формує і її склад. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі: 1) порушення ними Конституції України і законів України; 2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства; 3) визнання судом недієздатним; 4) виїзду на проживання в іншу країну; 5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду; 6) порушення вимог несумісності; 7) за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом і законодавством про державну службу; 8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради; 9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.

Повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі: 1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації; 2) подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу; 3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради. Повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються також у разі їхньої смерті. У разі обрання нового Президента України голови місцевих державних адміністрацій продовжують здійснювати свої повноваження до призначення в установленому порядку нових голів місцевих державних адміністрацій.

У здійсненні своїх повноважень голови місцевих державних адміністрацій відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Відповідні ради можуть впливати на вирішення питання щодо голови місцевої державної адміністрації.

Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.

Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Конституція України передбачає особливі механізми взаємовідносин місцевих державних адміністрацій «по вертикалі» (з вищими органами виконавчої влади) та «по горизонталі» (з відповідними органами місцевого самоврядування), що пов’язано з особливостями територіальної організації влади в Україні на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях. Так, місцеві державні адміністрації відповідно до загальних засад побудови та функціонування системи органів виконавчої влади підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Водночас місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні відповідним радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами.

Згідно зі ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин – також програм їхнього національно-культурного розвитку; 4) підготування і виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів і програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Державний орган, порядок його формування.

Державні органи є структурними ланками державного апарату.

Державний орган – це структурно виокремлений, внутрішньо організований колектив державних службовців, який наділений встановленою законодавством компетенцією для виконання певних владно-управлінських функцій і завдань держави.

Слід зауважити, що структурно державний орган можна розглядати як складне утворення, яке включає два відносно відокремлених підрозділи, один з яких здійснює статутні повноваження цього органу, а інший – виконує допоміжні функції, завданням якого є забезпечення виконання державним органом своїх повноважень. Такий підхід дає можливість визначити правовий статус різних категорій працівників державного органу, виходячи з конкретних функціональних напрямів його діяльності, а також відповідні вимоги та кваліфікаційні характеристики посад на державній службі.

Структура органу держави: апарат, що безпосередньо виконує завдання і функції держави – має державно-владні повноваження; допоміжний апарат – не має державно-владних повноважень.

Ознаки органу держави:

1) формується державою або безпосередньо народом (наприклад, парламент) відповідно до закону і функціонує на його основі;

2) має передбачені конституцією або іншими законами спеціальні функції, які він здійснює від імені держави;

3) має державно-владні повноваження, що дозволяють йому здійснювати юридичне обов’язкові дії: а) видає нормативні та індивідуальні акти; б) здійснює контроль за точним і неухильним виконанням вимог, передбачених цими актами; в) забезпечує і захищає ці вимоги від порушень шляхом застосування заходів виховання, переконання, стимулювання, у разі потреби – державного примусу;

4) функціонально взаємодіє із іншими органами в процесі реалізації своїх повноважень, керуючись принципом «дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Принцип «дозволене усе, що не заборонено законом» не належить до діяльності державних органів. Цей принцип діє у сфері майнових відносин громадян, юридичних осіб;

5) складається із службовців, що перебувають в особливих правовідносинах один з одним і органом: обсяг, порядок використання ними владних повноважень встановлюються законом і набувають конкретизації в посадових інструкціях, штатних розкладах та ін.

6) має необхідну матеріальну базу – казенне майно, що знаходиться в його оперативному управлінні; свій рахунок у банку; джерело фінансування – державний бюджет;

7) має організаційну структуру (побудова за видами окремих служб і чисельним складом), територіальний масштаб діяльності, систему службової підзвітності та службової дисципліни.

Порядок формування основних державних органів наступний.

Орган законодавчої влади (парламент). У державах соціально-демократичної орієнтації парламент (у різних країнах він має різні назви – Національні збори, Верховна Рада, Конгрес, Сейм тощо) утворюється, як правило, шляхом проведення загальних рівних виборів. Він може не поділятися на частини – бути однопалатним (Україна, Фінляндія, Угорщина, Греція, Данія, Швеція, Болгарія та ін.) або ж складатися з двох частин – палат (Англія, США, Росія, Австрія, Італія, ФРН, Норвегія та ін.). Двопалатна структура парламенту (бікамералізм) найбільш виправдана у тих країнах, де існує федеративний державний устрій. Палати парламенту зазвичай відрізняються порядком (правилами) формування та повноваженнями (компетенцією).

Призначення глави держави як державного органу (президента, монарха) – уособлювати державу, її народ (націю), представляти її у зовнішніх відносинах, координувати, узгоджувати діяльність інших структур держави. Для виконання зазначених функцій глава держави формує відповідні служби, організації. У президентських республіках або дуалістичних монархіях глава держави, крім того, формуючи та очолюючи вищий орган виконавчої влади (уряд), спрямовує його діяльність або ж безпосередньо керує ним. Виборний глава держави (президент) обирається або всім населенням (переважно у президентських республіках), або ж парламентом чи, принаймні, за його участю (здебільшого у парламентських чи у республіках змішаної форми правління). У ряді держав існує посада віце-президента (США).

Органи виконавчої влади звичайно поділяються на вищі (уряд, який у різних країнах має різні власні назви: Рада Міністрів, Кабінет Міністрів та ін.), центральні (міністерства, інші відомства) та місцеві (утворювані центральними органами виконавчої влади їхні представництва на відповідних територіях (адміністрації, управління, комітети, відділи, департаменти та ін.). Ці органи покликані, виконуючи прийняті парламентом закони, здійснювати повсякденне оперативне управління відповідними ділянками суспільного і державного життя. Уряд формується (починаючи з його глави – прем’єр-міністра) президентом, монархом (відповідно у президентській республіці чи в дуалістичній монархії) або ж парламентом (у парламентській республіці або в парламентській монархії). У своїй діяльності уряд підзвітний тому органові, який його утворив. Тому зміна домінуючої у парламенті політичної партії (при парламентарній формі державного правління) або обрання президентом особи з іншою політичною програмою, ніж у його попередника, звичайно тягне за собою призначення нового прем’єр-міністра та й, зрештою, усього уряду, а також значної частини вищого чиновництва. Що ж стосується місцевих органів виконавчої влади, то їх персональний склад може залишитись при цьому майже без змін, оскільки вони зобов’язані беззастережно виконувати вказівки вищестоящої адміністрації. Вважається, що на локальному рівні органи державного управління «відділені» від політики і мають бути лояльними до держави, яку б політику вона не проводила. Ясна річ, домогтися цього на практиці вдається, із зрозумілих причин, далеко не завжди. Дається взнаки, зокрема, соціальна неоднорідність різних прошарків державних службовців (вищої, середньої та нижчої ланок управлінської системи, військових і цивільних посадових осіб тощо).

Основне призначення судових органів полягає у розв’язанні конфліктів, суперечок між суб’єктами права, у захисті та відновленні їхніх прав, у притягненні правопорушників до юридичної відповідальності. У державах соціально-демократичної орієнтації ці органи характеризуються, так би мовити, плюралістичністю (здійснюють конституційне, адміністративне, цивільне, кримінальне, арбітражне, військове та інші види судочинства), що дозволяє застосовувати диференційовані процедури для вирішення справ, котрі виникають у різних сферах суспільного життя, а тому відзначаються неабиякою специфікою. Прийнято розрізняти органи загального і спеціального судочинства (наприклад, військові трибунали). У різних державах стосовно різних судових органів існують, ясна річ, неоднакові правила щодо формування суддівського корпусу (призначення, затвердження, вибори суддів).

Контрольно-наглядові органи утворюються тими або іншими вищими органами держави (парламентом, президентом чи ін.), проте у системі державного апарату вони посідають окреме місце: маючи власну, чітко визначену компетенцію, вони відіграють відносно самостійну роль у державі і суспільстві. До них належать, наприклад, прокуратура, омбудсмен (уповноважений парламенту з питань прав людини і громадянина). Ці органи не є ланкою, елементом, частиною якихось інших державних структур і тому можуть розглядатись як окремий різновид органів держави.

Види виборів (прямі й непрямі; загальні й додаткові; національні й локальні; чергові й позачергові).

Вибори у переважній більшості сучасних зарубіжних держав відбивають складні процеси у політичній системі суспільства. Вибори державних органів і посадових осіб громадянами (підданими) – найбільш поширена форма безпосередньої демократії. Хоча остаточно вони знаходять вияв в акті голосування, зміст даного інституту, як і його безпосередньо демократична сутність, цим не вичерпуються.

Здійснення виборчого права може бути прямим (прямі вибори) і непрямим. Прямі вибори передбачають те, що виборець безпосередньо віддає свій голос за конкретного кандидата чи за список кандидатів. Виборці самі обирають своїх представників або партійний список. За сучасного періоду у більшості зарубіжних країн однопалатні парламенти і нижні палати двопалатних парламентів обираються прямим способом. Непрямі вибори поділяються на посередні та багатоступеневі.

Під час посередніх виборів воля виборця опосередковується спеціальною виборчою колегією (колегія виборщиків), яка створюється тільки з цією метою. Наприклад, посереднім способом обираються президенти США і Фінляндії. Колегія виборщиків обирається прямим способом виборцями тільки для обрання президента, після чого розпускається.

При багатоступеневих виборах воля виборців опосередковується не особливою, тільки для даного випадку створюваною колегією, а постійно діючою представницькою установою, для якої обрання іншого органу чи посадової особи є лише одним із повноважень, що входять в його компетенцію. Якщо воля виборців опосередковується двічі, то вибори будуть триступеневими, тричі – чотириступеневими і т.ін.

За видами (з причин, що їх обумовлюють) вибори бувають загальні й додаткові. Загальні вибори органів державної влади та органів місцевого самоврядування – це чергові вибори повного складу представницької установи. Додаткові проводяться для поповнення представницької установи (через вибуття з неї одного або кількох членів).

За характером органу, який обирається, вибори поділяються на національні й локальні. Національні – це президентські, парламентські, локальні – це вибори до органів місцевого самоврядування (муніципальні). Локальні вибори також можна класифікувати: 1) за суб’єктами (наприклад, в Україні – вибори депутатів сільських, селищних, міських, районних у містах, районних, обласних рад, вибори сільських, селищних і міських голів); 2) за порядком формування територіальної основи виборів (вибори, що проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по одномандатних виборчих округах, вибори, що проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по єдиному одномандатному виборчому округу, вибори, що проводяться за мажоритарною виборчою системою відносної більшості по багатомандатних виборчих округах); 3) в залежності від адміністративно-територіальної одиниці, де проводяться вибори: власне місцеві і регіональні та ін.

Вибори бувають чергові, які проводяться після закінчення терміну повноважень виборного органу, і позачергові, що проводяться в результаті дострокового припинення виборним органом своєї діяльності (достроковий розпуск парламенту, смерть чи вихід у відставку президента країни).

Крім того, з огляду на правові наслідки вибори можна класифікувати на дійсні та недійсні.

Періодичність виборів. Час проведення виборів до органів державної влади є дуже важливим питанням. Він установлюється конституцією країни (вибори до парламенту) та виборчими законами (обрання інших представництв). У країнах, де відсутній інститут парламентської відповідальності (президентські республіки), глава держави звичайно не має права розпуску парламенту. Тому парламентські вибори в них проводяться у чітко встановлені терміни або проміжки часу. Наприклад, у США в перший вівторок після першого понеділка листопада кожного парного року переобирається повністю весь склад палати представників і третина Сенату.

У парламентарних республіках і парламентарних монархіях проводяться позачергові вибори. У таких країнах, як, наприклад, Англія, Японія, Франція, Італія, Болгарія, Польща, Росія, терміни проведення парламентських виборів можуть змінюватися залежно від політичної ситуації.

Вибори президентів та інших виборних посад проводяться також у зазначені терміни, а позачергові вибори їх проводяться у разі звільнення з посади, відставки чи смерті.

Звичайно початок виборів оголошується актом (указом) глави держави. Наприклад, у Бельгії – указом короля, в Італії та Болгарії – указом президента. В окремих країнах цю функцію виконує уряд (Франція). Конкретний термін проведення виборів або встановлюється конституцією, або зазначається в акті. Цей момент у країні вважається початком виборчої кампанії.

Переваги і недоліки тривалих і коротких термінів легіслатури.

Легіслатура – це встановлений законом термін повноважень, а також фактичний період діяльності обраного представницького органу. Термін повноважень парламенту – це встановлений конституцією даної держави період часу, протягом якого орган державної влади здійснює свої конституційні функції складом депутатів, обраних під час проведення виборів. Це визначення притаманне як однопалатному, так і двопалатному парламенту, верхня палата кожного з яких обирається на один і той самий термін, що й нижня палата і розпускається разом з нею.

Конституції зарубіжних країн закріплюють термін повноважень парламенту, протягом якого він виконує покладені на нього функції. Цей термін залишається незмінним або може продовжуватися, скорочуватися за власним рішенням або рішенням глави держави чи уряду.

Відмінності між палатами виявляються і в тому, що строк легіслатури членів верхніх палат нерідко більш тривалий. Так, у конгресі США членів нижньої палати обирають на два роки, а верхньої – на шість. У парламенті Австралії – відповідно на три і шість років, у Чехії і Японії – на чотири і шість, у Франції – на п’ять і дев’ять.

Більш тривалий строк повноважень членів верхніх палат ставить їх у меншу залежність від виборців у порівнянні з членами нижніх палат. Крім того, це зумовлює більшу стабільність в роботі, забезпечує депутатам верхніх палат більші можливості для політичного маневру. Слід також пам’ятати, що в країнах з парламентарними формами правління достроковому розпуску підлягають, як правило, тільки нижні палати.

Однак головною особливістю парламентів з різними строками повноважень палат є те, що склад верхніх палат частково оновлюється. У США і Чехії кожні два роки обирається третина членів сенату, у Франції це відбувається кожні три роки. В Австралії та Японії кожні три роки оновлюється половина складу верхніх палат. На думку теоретиків зарубіжного парламентаризму, такий порядок має на меті забезпечити спадковість у роботі представницького органу.

Разом з тим принцип часткового переобрання членів верхніх палат створює їм певні організаційно-функціональні переваги перед нижніми палатами в процесі парламентської діяльності. Ці переваги можуть мати суттєве значення, наприклад коли верхня палата відхиляє законопроект, прийнятий нижньою палатою незадовго до закінчення строку її повноважень. Природно, що немає ніяких гарантій вчасного узгодження цього законопроекту палатами. Ще більш проблематичним є повторне прийняття законопроекту новим складом нижньої палати. В умовах часткового переобрання верхня палата набуває якості постійного елементу парламентської побудови.

У ряді країн, де верхні палати повністю або частково формуються на основі виборчих процедур, встановлені однакові строки повноважень обох палат. У Бельгії, Іспанії, Нідерландах, Польщі, Румунії, Хорватії, Швейцарії і Югославії це чотири роки, в Італії та Ірландії – п’ять років.

Для членів однопалатних парламентів тривалість легіслатури встановлена, як правило, в межах чотирьох-п’яти років. Прикладом може бути парламентська практика європейських країн. Чотирирічний строк повноважень парламентів визначений конституціями Албанії, Болгарії, Греції, Естонії, Ісландії, Данії, Норвегії, Португалії, Фінляндії та деяких інших держав. На такий самий строк обираються депутати до нижніх палат парламентів ряду федерацій, де верхні палати повністю або частково формуються на невиборних засадах (Росія, ФРН) або де цей строк неможливо встановити через різні умови виборів депутатів від окремих суб’єктів (Австрія).

П’ятирічний строк повноважень прийнятий для парламентів Кіпру, Люксембургу, Мальти й Угорщини та для нижньої палати парламенту Великобританії. Серед європейських країн тільки в Латвії парламент обирається на три роки. З цього можна зробити висновок, що в державно-політичному житті країн світу сформувались оптимальні підходи до періодичності скликань представницьких органів.

Проте абсолютизувати вищерозглянуті переваги і недоліки тривалих і коротких термінів легіслатури не слід. Значення їх треба пов’язувати з більш загальними факторами, що супроводжують державно-правовий розвиток тієї чи іншої країни. Зрештою форми парламентської організації та діяльності завжди наповнюються певним суспільно-політичним змістом.

Підстави продовження повноважень і дострокового припинення повноважень парламентів.

Конституції зарубіжних країн закріплюють термін повноважень парламенту, протягом якого він виконує покладені на нього функції. Цей термін залишається незмінним або може продовжуватися, скорочуватися за власним рішенням або рішенням глави держави чи уряду.

Так, за конституціями, наприклад США, Мексиканських Сполучених Штатів, КНР, Республіки Куба, не існує інституту дострокового розпуску парламенту; не може бути «розпущена достроково й Національна рада Швейцарії. Дострокові вибори Національної ради можливі тільки за повної зміни федеральної конституції, прийнятої лише загальнонаціональним референдумом..

Конституція Австрії надала Національній раді права приймати рішення про свій розпуск (ст. 29 п. 2) до закінчення строку своїх повноважень на основі звичайного закону..

Таке саме право надає Сейму конституційний закон про відносини між законодавчою та виконавчою владами Республіки Польща, а також про місцеве самоврядування («Мала Конституція» 1992 р.): «Сейм може бути розпущений власною постановою, прийнятою не менш як двома третинами голосів загального складу депутатів» (ст. 4 п. 3). Палата депутатів Греції розпускається у випадку необрання Президента навіть у третьому турі (ст. 32 п. 4 Конституції).

Право розпуску парламенту в цілому чи нижньої його палати належить главі держави або уряду у виключних випадках. Так, Президент Італії може розпустити палату представ^ ників і Сенат або одну з цих палат, заслухавши думку голів палат (ст. 88 Конституції); Президент Республіки Польща може розпустити Сейм після заслуховування Маршала Сейму та Маршала Сенату; одночасно з розпуском Сейму припиняється термін повноважень Сенату (ст. 4 п. 4 Конституції).

Право розпуску нижньої палати належить, наприклад, президентам Франції, Індії, Австрії. Палата представників Японії розпускається імператором за пропозицією та схвалення Кабінету; англійська палата громад розпускається королевою за пропозицією Кабінету і т.ін.

У ряді країн, наприклад у Франції, Японії та ін., верхні палати розпуску не підлягають. Не підлягають також розпуску Рада штатів Індії, Федеральна рада Австрії, які формуються законодавчими органами суб’єктів федерації. Це положення стосується також своєрідної палати Німеччини – бундесрату, – утвореної урядами земель;, не підлягають розпуску й палати, члени яких не обираються (палата лордів, Сенат Канади).

Конституції окремих країн можуть приймати рішення про продовження терміну своїх повноважень за наявності своєрідних умов. Такими умовами були в одних країнах війна (Італія), надзвичайний стан (КНР, Індія), війна, військовий або інший надзвичайний стан (Болгарія),

Якщо вибори парламенту збіглися з настанням надзвичайного стану, то вибори відкладаються на строк дії цих умов, а розпущений парламент скликається знову.

У конституціях деяких країн указані підстави для розпуску парламенту. Шведський Ригсдаг розпускається главою держави, якщо він чотири рази відхилив пропозицію тальмана (голови) Ригсдагу про обрання прем’єр-міністра (розділ 6 § 3 Конституції). Генеральні кортеси Іспанії розпускаються королем, якщо протягом двох місяців після першого голосування жоден з кандидатів на посаду глави уряду не дістав довіри Конгресу.

Підставою для розпуску президентом Народних зборів Болгарії є неможливість сформувати Раду Міністрів як представника третьої парламентської групи. У цьому разі президент призначає службовий уряд, розпускає Народні збори та призначає нові вибори. Під час дії Конституції Республіки Болгарія 1991 р. президент двічі розпускав Народні збори та призначав нові вибори. Президент Республіки Польща може розпустити Сейм, якщо той протягом трьох місяців не прийняв закон про бюджет (ст. 21 «Малої Конституції»). Сейм може виявити недовіру Раді Міністрів і обрати нового голову Ради Міністрів і запропонований ним склад уряду. Якщо Сейм виявив недовіру Раді Міністрів і не обрав її голову, то президент має право прийняти відставку уряду або розпустити Сейм (ст. 57- 62 «Малої Конституції»). Так, у 1993 р. президент розпустив Сейм і призначив нові вибори. Президент Німеччини може розпустити бундестаг у випадку необрання федерального канцлера.

Конституції окремих країн закріплюють умови, що виключають право глави держави приймати рішення про розпуск парламенту в цілому чи його нижньої палати. Так, Президент Болгарії не може розпускати Народні збори протягом трьох місяців до закінчення строку свого мандата; Президент Італії – протягом шести останніх місяців своїх повноважень (ст. 99 п. 7 Конституції); Президент Франції не може розпустити Національні збори під час здійснення ними надзвичайних повноважень (ст. 16 Конституції) та протягом року після обрання Національних зборів у ході дострокових виборів (ст. 12 Конституції).

Не можуть достроково бути розпущені парламенти Іспанії, Польщі, Португалії та інших країн під час надзвичайного стану, а Сейм Польщі – особою, яка тимчасово заміщує посаду президента.

Основні закони Австрії, Угорщини, Греції обмежують право президента розпускати парламент. Федеральний Президент Австрії може розпустити Національну раду, а Президент Греції – палату депутатів з однієї підстави лише один раз. Президент Угорщини протягом терміну своїх повноважень може скористатися наданим йому правом розпуску Державних зборів не більш як двічі.

Цілі, що мають за мету достроковий розпуск парламенту, різноманітні: подолання кризи у діяльності парламенту, намагання однопартійного чи коаліційного уряду використати політичну обстановку, що склалася, для зміцнення своєї позиції у майбутньому парламенті та завдати поразки опозиції в процесі наступних виборів.

Інститут відкликання.

У суб’єктивному сенсі право відкликання – це активне виборче право (право голосу) при реалізації права відкликання депутатів у тих країнах, де відкликання передбачено. Так, конституційними принципами виборчої системи КНР поряд з іншими є право відкликання та заміни депутатів органами, що їх обрали (статті 77, 102 Конституції КНР).

Звичайно депутат може бути відкликаний виборцями та відповідною політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчими списками відповідної організації якої його обрано депутатом.

Підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата можуть бути: 1) порушення конституції і законів держави, інших актів законодавства; 2) незадовільне виконання депутатських обов’язків, визначених законом; 3) використання депутатського мандата в особистих та корисливих цілях, систематичне порушення норм етики і моралі; 4) невідповідність практичної діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборної програми; 5) відмова від переходу на постійну роботу до представницького органу; 6) приховування доходів, занесення неточних даних у декларацію про доходи тощо.

Своєрідні підстави для відкликання депутата відповідною політичною партією. Так, згідно ст. 7 Закону України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 лютого 1998 року № 90/98-ВР підставою для відкликання відповідною політичною партією (виборчим блоком політичних партій), за виборчими списками відповідної організації якої було обрано депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим, є невходження депутата Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обраного за виборчим списком відповідної організації політичної партії (виборчого блоку політичних партій) у багатомандатному виборчому окрузі, межі якого збігаються з межами Автономної Республіки Крим, до складу депутатської фракції місцевої організації відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу депутата зі складу такої депутатської фракції внаслідок подання ним особистої заяви про вихід з депутатської фракції, або переходу депутата в іншу депутатську фракцію, або інші підстави, встановлені вищим керівним органом політичної партії (виборчого блоку політичних партій), за виборчими списками відповідної організації якої він був обраний депутатом Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Право порушувати питання про відкликання депутата належить звичайно виключно виборцям відповідного виборчого округу, від якого обрано депутата, за умови, що в них бере участь не менш як законодавчо встановлена кількість виборців. Збори проводяться за місцем проживання виборців або на підприємствах, в установах, організаціях у межах виборчого округу та ін. Голосування з питання про відкликання народного депутата України проводиться в межах виборчого округу, від якого обрано депутата.

У разі, якщо за відкликання депутата проголосувала більшість виборців округу і відсутні підстави для розгляду питання про визнання результатів голосування недійсними, Центральна виборча комісія або інший уповноважений орган визнає депутата відкликаним виборцями, у зв’язку з чим його повноваження припиняються.

Не у всіх країнах існує інститут відкликання. Так, у Франції члени парламенту захищені депутатським індемнітетом, а з 1995 року – обмеженим депутатським імунітетом. Вони мають вільний мандат при жорсткій фракційній партійній дисципліні. Будь-який імперативний мандат недійсний, права відкликання не існує. Свого часу в Україні був інститут відкликання народного депутата України, коли парламентарії мали імперативний мандат. Цей інститут був встановлений Законом України «Про відкликання народного депутата України» від 19 жовтня 1995 p. Зміст цього інституту полягав у праві виборців відповідного виборчого округу відкликати свого депутата, якщо він втратив їхню довіру. Конституція України 1996 р. не закріпила такого права виборців, встановивши загальнонародний мандат парламентарія. В деяких країнах (Японія, Україна) існує інститут відкликання депутатів лише місцевих органів.

Широке й вузьке значення терміна «виборча система».

Термін «виборча система» в науці конституційного права використовується у двох значеннях – широкому і вузькому.

У широкому значенні під виборчою системою розуміють систему суспільних відносин, які складаються з виборами органів публічної влади та визначають порядок їх формування. Ці відносини регулюються конституційно-правовими нормами, які в сукупності утворюють конституційно-правовий інститут виборчого права. У цьому значенні виборча система – важливий елемент політичної системи держави. Вона регулюється правовими нормами, які у сукупності утворюють виборче право. Виборча система охоплює принципи і умови участі у формуванні виборних органів; організацію та порядок виборів і (у деяких країнах) відкликання виборних осіб.

Виборча система у вузькому значенні – це певний спосіб розподілу депутатських мандатів між кандидатами залежно від результатів голосування виборців або інших уповноважених осіб. При цьому виокремлюють три основні види виборчих систем, які різняться порядком установлення результатів голосування: система більшості – мажоритарна; система пропорційного представництва – пропорційна; змішана система – пропорційно-мажоритарна.

Так, мажоритарна виборча система базується на принципі: обраним вважається кандидат, який отримав установлену більшість голосів виборців на виборчому окрузі, в якому він балотувався, або в цілому по країні (у разі президентських виборів). Подібна система може бути застосована як в одномандатних, так і в багатомандатних округах. В останньому випадку від округу обирається визначена кількість депутатів (якщо голосування відбувається

Мажоритарна система має кілька різновидів – відносної, абсолютної або кваліфікованої більшості. Мажоритарна система абсолютної більшості (або французька модель) передбачає, що переможцем на виборах стає кандидат, який набирає більше половини (50 % плюс один голос) голосів у відповідному окрузі. Подібна система застосовується сьогодні досить рідко, оскільки здебільшого вимагає проведення другого туру голосування, до участі в якому допускаються два кандидати, які набирають найбільшу кількість голосів у першому турі. Поширенішою є мажоритарна система відносної більшості (англійська модель), за якої переможцем визнається кандидат, який набирає більше голосів ніж будь-який інший претендент. Мажоритарна система кваліфікованої більшості передбачає, що для того, щоб бути обраним, кандидат має набрати значно більше половини голосів виборців.

Пропорційна виборча система передбачає такий порядок визначення результатів голосування, за яким розподіл мандатів між партіями, що виставили своїх кандидатів до представницького органу, здійснюється відповідно до кількості отриманих ними голосів. Така виборча система передбачає утворення великих багатомандатних округів і забезпечує представництво партій у виборних органах відповідно до їхньої популярності у виборців. За пропорційної системи розподіл мандатів між політичними партіями здійснюється за допомогою виборчої квоти (виборчого метра), яка визначається одразу ж після виборів поділом загальної кількості голосів, поданих у багатомандатному окрузі, на число мандатів, що припали на цей округ. Ідея пропорційної виборчої системи була обґрунтована Луї Сен-Жюстом іще 1793 p., але почала застосовуватися лише наприкінці XIX ст. (Сербія, 1888 p.; Бельгія, 1889 р. тощо). Сьогодні пропорційна система поширена більш як у шістдесяти країнах світу.

Останнім часом набуває широкого застосування змішана виборча система (наприклад, Албанія, Італія, Росія, ФРН, Угорщина), заснована на поєднанні елементів мажоритарної та пропорційної систем: наприклад, частина депутатів обирається за однією системою, частина – за іншою, що дозволяє одночасно використати переваги кожної з цих двох систем.

В Україні застосовуються різні виборчі системи: на виборах Президента України та місцевих виборах (виборах депутатів сільських, селищних рад та сільських, селищних, міських голів) – мажоритарна, на виборах народних депутатів України та місцевих виборах (виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міських, районних у містах, районних та обласних рад) – змішана.

Отже, у широке поняття виборчої системи входять методи встановлення результатів голосування, підрахунок поданих і визнаних дійсними, а також недійсними голосів виборців і визначення переможців на виборах. У вузькому розумінні, це є спосіб розподілу мандатів між кандидатами в залежності від результатів голосування.

Стадії виборчого процесу.

Кінцеві результати виборів у значній мірі визначаються тією підготовчою роботою з їх організації та проведення, яку здійснюють спеціальні виборчі органи, представники державного апарату, судової системи, політичні партії, кандидати на виборні посади і т. д. Виборчий процес – це і певна діяльність, і система правових норм, які цю діяльність регулюють. У цьому контексті він може бути визначений як урегульована законом та іншими соціальними нормами діяльність індивідів, органів, організацій та груп із підготовки і проведення виборів у державні та самоврядні органи. Будучи нормативно врегульованою, ця діяльність, відповідно, впорядкована, стійка і складається з певних, розміщених у визначеній послідовності елементів – стадій. Вони наступні: 1) призначення виборів. Ця стадія може бути відсутньою, якщо дата виборів встановлена законодавством раз назавжди; 2) встановлення виборчих округів, якщо вибори проводяться у представницький орган і вони проводяться по мажоритарним виборчим округам, які утворюються спеціально для виборів. Справа в тому, що вибори можуть проводитись не по спеціально утвореним виборчим округам, а по існуючим територіальним одиницям; 3) встановлення виборчих одиниць (секцій і т. п.); 4) створення виборчих органів (комісій, бюро і т. п.); 5) реєстрація виборців; 6) висування кандидатів; 7) агітаційна кампанія; 8) голосування; 9) підрахунок голосів і встановлення результатів голосування; 10) можливий другий тур голосування і /чи нові вибори; 11) остаточне визначення й опублікування результатів виборів.

Виборче законодавство має спеціальні розділи про загальні положення щодо голосування, в яких визначено процедури голосування на виборчій дільниці, можливості голосування поштою, за домовленістю, у представництві за кордоном, на судні тощо.

Існує точка зору, що з позиції міжпартійної конкуренції оптимальною є така організація виборчого процесу, за якої вибори різних органів влади відбуваються в різний час. Лише в такому випадку виборці можуть постійно оцінювати роботу правлячої політичної сили (коаліції сил), виражаючи своє ставлення до неї не тільки на чергових парламентських виборах, але й на місцевих виборах, виборах мерів, губернаторів, шерифів тощо. Стан постійної виборчої кампанії – найкращий спосіб перевірити ефективність своєї політики і найкращий спосіб для самої партії, яка править, контролювати своїх представників у владі.

Виборчі системи.

Результати виборів, які визначають переможців і переможених, у значній мірі залежать від типу виборчої системи. У поняття виборчої системи входять методи встановлення результатів голосування, підрахунок поданих і визнаних дійсними, а також недійсними голосів виборців і визначення переможців на виборах. У вузькому розумінні, це є спосіб розподілу мандатів між кандидатами в залежності від результатів голосування.

Традиційними й найбільш розповсюдженими (головними) виборчими системами є дві: система пропорційного представництва (пропорційна) і система більшості (мажоритарна). Вони, у свою чергу, мають декілька різновидів. В окремих країнах зустрічається змішана система. Більшість країн використовують ту й іншу систему в залежності від виду виборів.

Мажоритарна система у всіх її різновидах сприяє формуванню стабільного уряду, що спирається на партію більшості (за парламентарної форми правління); пропорційна система враховує інтереси меншості.

Історично першою виборчою системою була, об’єктивно, мажоритарна система, у основі якої лежить принцип більшості (франц. majorite – більшість). Мажоритарна система передбачає, що для обрання кандидат має отримати більшість голосів виборців відповідного округу чи країни в цілому (якщо мова йде про вибори президента). Вона може застосовуватись у одномандатних округах, коли кожна партія виставляє тільки одного кандидата, і виборець голосує за кандидата тієї чи іншої партії. Якщо система більшості застосовується в багатомандатних округах, партія виставляє відразу цілий список своїх кандидатів, і виборець голосує не за окремих кандидатів, а за партійний список у цілому. Партійний список, який зібрав більшість голосів, отримує всі мандати по одному округу. Таким чином, мажоритарна система передбачає розподіл мандатів у такий спосіб, що кандидат чи політична партія, яка отримала в цьому виборчому окрузі більшість голосів, отримує мандат чи всі мандати від цього округу. Інші партії чи кандидати за цієї системи, на відміну від пропорційної, ніяких мандатів не отримують.

Система є ефективною (і традиційно застосовується) у країнах із двопартійною системою, за якої розподіл мандатів у парламенті здійснюється майже цілком між двома сильними центристськими партіями.

У залежності від того, якою є отримана більшість голосів (відносною, абсолютною чи кваліфікованою), система має три різновиди. Мажоритарна система відносної більшості – самий простий її різновид, за якого обраним вважається той кандидат, який отримав найбільше число голосів, ніж будь-який інший претендент. Мажоритарна система абсолютної більшості передбачає, що переможець на виборах має отримати більше половини (50 % плюс один голос) від загального числа голосів. Це вихідне і загальне число може бути потрійним: а) загальне число зареєстрованих виборців; б) загальне число поданих голосів; в) загальне число поданих дійсних голосів.

Мажоритарна система кваліфікованої більшості передбачає, що обраним вважається кандидат (список кандидатів), який отримав кваліфіковану більшість голосів. Кваліфікована більшість встановлюється законом і в будь-якому випадку перевищує більшість абсолютну. Така система застосовується надзвичайно рідко, оскільки ще менш результативна, ніж система абсолютної більшості.

Мажоритарна система відносної більшості, у порівнянні із системами абсолютної і кваліфікованої більшості, має інші переваги: вона виключає обтяжливий для виборців і дороговартісний другий тур виборів (він може проводитись лише тоді, коли жоден із кандидатів не зібрав встановленого законом мінімуму голосів). Вона ефективна в умовах двопартійної системи, коли кандидатів-суперників лише двоє (США, Великобританія). Проте коли кандидатів багато і голоси виборців розпорошуються між ними, ця система дуже спотворює волевиявлення виборчого корпусу.

У межах мажоритарної системи розрізняють також такі її малопоширені різновиди, як система єдиного голосу, що не передається й кумулятивного вотуму. Голосування за зазначеними системами ґрунтується на принципі переваги: виборець вибирає найбільш відповідні його політичним вимогам кандидатури, але із списку однієї партії. За системи єдиного голосу, що не передається, яку іноді називають напівпропорційною системою, як і у випадку пропорційної системи, створюються багатомандатні округи. Особливістю цієї системи є те, що кожен виборець може голосувати лише за одного кандидата з того чи іншого партійного списку, поміщеного в бюлетені. Таким чином, у багатомандатному виборчому окрузі виборець голосує за одного кандидата, а не за список кандидатів від певної партії, як у випадку звичайної пропорційної системи. Ця система менше спотворює співвідношення сил між політичними партіями, ніж звичайна мажоритарна система. Тут, хоча й діє мажоритарний принцип відносної більшості (число обраних відповідає числу мандатів від округу), тим не менше можуть виявитись обраними представники партій меншості, тобто голоси, подані проти партії більшості, можуть і не бути втраченими. Оскільки результат виборів визначається все ж за мажоритарним принципом, ця система вважається різновидом мажоритарної, хоча і з відповідними застереженнями.

Система кумулятивного вотуму (від лат. cumulo – складання, нагромадження) характеризується тим, що кожен виборець у багатомандатному виборчому окрузі має стільки голосів, скільки слід обрати кандидатів чи менше (три, чотири голоси і т. д.), і розподіляє свої голоси між кандидатами на власний розсуд: він може віддати всі голоси одному кандидату (акумулювати їх у нього), а може розподілити їх між різними кандидатами однієї й тієї ж партії в будь-якому варіанті (віддати декільком кандидатам по одному голосу чи, наприклад, три голоси з наявних чотирьох віддати одному кандидату, а останній голос – іншому кандидату з партійного списку і т.д.). Визначення результатів кумулятивного голосування здійснюється за принципом відносної більшості: підраховуються голоси по всіх кандидатах, що балотуються по округу; обраними вважаються особи, що зібрали більше інших голосів виборців (у відповідності із числом депутатських місць від виборчого округу). Тому ця система вважається різновидом мажоритарної. Застосування системи вимагає від політичних партій досить чіткого підрахунку свого електорату та його правильне орієнтування стосовно використання голосів. Кумулятивне голосування сприяє забезпеченню представництва меншості й обранню самих популярних кандидатів, однак складність системи робить результат голосування дуже непевним.

У сучасний період у розвинених країнах зростає тенденція до застосування змішаних виборчих систем, які намагаються використати переваги мажоритарної і пропорційної виборчих систем і водночас уникнути чи принаймні максимально пом’якшити їхні недоліки. Так створюються системи змішаного характеру, у яких у тому чи іншому співвідношенні поєднуються принципи більшості та пропорційності.

Поєднання елементів мажоритарної і пропорційної виборчих систем характеризуються особливою різноманітністю і класифікується з великою долею умовності. Найпростішим варіантом змішування є лінійне змішування: одна частина парламенту (палати) обирається за мажоритарним, а інша – за пропорційним принципом (Німеччина, Литва, Грузія, Словенія). Інший різновид пропорційної системи – структурне змішування, яке передбачає обрання однієї палати парламенту за мажоритарною системою, а іншої – за пропорційною (Австралія, Італія, Польща).

Змішані системи можуть бути поділені на географічно неоднорідні, які комбінують той чи інший різновид мажоритарної системи в малонаселених виборчих округах та пропорційну в густонаселених округах і географічно однорідні, які, у свою чергу, також класифікуються.

Географічно неоднорідні системи порушують принцип представництва виборних органів, оскільки покликані створювати переваги політичним партіям, що користуються впливом у малонаселених місцевостях (звичайно сільських). У цей час така змішана система використовується при виборах до верхньої палати французького парламенту – Сенату. Географічно однорідні змішані виборчі системи поділяються на три види: 1) з домінуванням пропорційного представництва (пропорційно-мажоритарні); 2) з домінуванням мажоритарної системи (мажоритарно-пропорційні); 3) врівноважені системи, у яких збалансовано поєднуються принципи більшості та пропорційного представництва, що передбачає рівний розподіл місць за пропорційною й мажоритарною системами. Звичайно в таких випадках виборцю надається два голоси, один з яких він використовує при голосуванні за мажоритарною, а інший – за пропорційною системами.

Семінар: Місце держави в рамках політичних систем держав ЦСЄ. Форми участі народу в керуванні

Місце держави в рамках політичних систем держав ЦСЄ. У кінці XX ст. у різних регіонах світу відбулися глибокі політичні зміни, спільним для яких є суттєве ослаблення позицій авторитаризму і, відповідно, розширення системи політичної демократії. Крах комуністичних режимів у СРСР та ЦСЄ сучасна політологія розглядає, як процес звуження сфери авторитарної влади, певне глобальне явище, що в цілому змінило політичний образ світу.

Невідповідність між плюралістичною політичною системою і монополістичною економікою в країнах ЦСЄ загострює соціальні протиріччя та нестабільність у суспільствах. Відродилися трайбалістські, примітивні зв’язки і настрої. Знищення соціалізму, уніфікуючої, а до певної міри, і модернізуючої сили, розбудило давню національну і релігійну згуртованість. Невлаштованість, втрачена надія, відсутність засобів до існування підштовхують людей у пастки пророків, які насаджують у їх головах і серцях, як рису самовизначення, ненависть до інших. Це особливо відчутно на теренах колишніх СРСР та Югославії, в Албанії і робить актуальним збереження громадянського миру, недопустимість насильства у перехідний період.

Попри існуючі розбіжності в діяльності нових урядів і відмінності в їх деклараційних заявах, водночас вже є деякі загальні риси, до яких можна віднести: перетворення моністичних авторитарних політичних систем у плюралістичні демократичні системи; трансформацію планової економіки у ринкову, із змішаною структурою власності; подолання поділу на блоки, характерні для країн ЦСЄ і включення їх у західноєвропейські економічні, політичні і культурні процеси. Аналіз програм політичних партій і рухів (від правих до лівих) показав, що головна мета нових сил, які прийшли до влади у ЦСЄ, всюди полягала в остаточній руйнації підвалин старих структур та втіленні елементів нових систем соціального функціонування. Другий чинник ускладнює процеси перетворень, загострює проблеми розвитку.

Отож, очевидно, що в країнах ЦСЄ відбувається демократичний транзит. Водночас, зауважимо, що він не обов’язково і не завжди закінчується переходом до демократії, а лише вказує, що демократизація представляє собою довготривалий, важкий і неоднозначний для різних країн процес, з невизначеними результатами, а, можливо, й реверсивними рухами.

Форми участі народу в керуванні державними справами у країнах ЦСЄ (як і в інших розвинутих демократичних країнах) знайшов своє відображення в цілому ряді конкретних засобів реалізації влади. За змістом цього принципу до таких засобів насамперед мають бути віднесені конституційно-правові засоби прямої демократії.

Найвідомішим і найпоширенішим засобом прямої демократії є референдум. Референдум – це спосіб прийняття офіційних рішень шляхом проведення голосування виборців з питань, встановлених конституцією або законодавством. Таке голосування може мати загальний або локальний характер (відповідно загальнодержавний і місцевий референдуми). Організація референдумів передбачається конституціями майже всіх центрально- і східноєвропейських держав, а також держав, що утворилися на терені колишнього СРСР.

Майже в усіх цих випадках конституційна регламентація референдумів доповнюється спеціальними законами, які деталізують порядок їх проведення. Конституції і закони встановлюють певне коло суб’єктів референдної ініціативи. У різних країнах ЦСЄ до них віднесені глава держави або парламент. Іноді ці суб’єкти мають взаємодіяти. Наприклад, у Польщі референдум можуть призначати нижня палата парламенту або президент за згодою верхньої палати. У деяких країнах правом референдної ініціативи наділена визначена частина складу парламенту (1/3 у Словенії).

У ряді країн референдум повинен бути проведений на вимогу певної кількості виборців (петиційний референдум). Зокрема, у Білорусі референдум призначається президентом на пропозицію не менш, як 450 тис. виборців. У Словаччині проведення референдуму оголошує президент на пропозицію парламенту і на вимогу 350 тис. виборців. Інститут петиційного референдуму встановлений у конституціях Латвії, Литви, Словенії та деяких інших держав ЦСЄ.

Оцінюючи характер і значення інституту референдуму у країнах ЦСЄ, не слід сприймати його як абстрактно демократичний. Головним фактором тут виступає розклад політичних сил у суспільстві на момент проведення референдуму. Правлячі кола завжди мають можливості впливати на свідомість і поведінку учасників референдуму та на його результати. Залишаються і певні проблеми щодо узгодженості ідеї референдуму з самою природою представницької демократії. Референдум іноді розглядають як раціональний замінник представницьких органів або навіть як засіб залучення виборців до розв’язання конфліктів між вищими органами держави, насамперед між органами законодавчої і виконавчої влади.

Референдарна форма прямої демократії у країнах ЦСЄ має свої різновиди. Референдуми класифікують за різними критеріями. Так, за предметом, за змістом питання, що виноситься на голосування, референдуми бувають конституційними, законодавчими і з питань поточної політики.

Конституційний референдум – це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує основний закон, його перегляд або внесення поправок до нього. Конституційний референдум, що проводиться у федеративній державі, може бути загальнодержавним і таким, що відбувається в межах окремих суб’єктів федерації. Порядок проведення таких референдумів, їх узгодженість з іншими стадіями конституційної нормотворчості в різних країнах ЦСЄ мають свої відмінності.

Законодавчий референдум – це голосування виборчого корпусу, яке звичайно затверджує законопроект або скасовує закон, що набув чинності. Така форма референдуму визнана конституціями Естонії, Латвії та інших.

Референдум з питань поточної політики – це голосування виборчого корпусу, що прямо не стосується конституційної або законодавчої нормотворчості. Деякі з таких референдумів за своїм значенням і наслідками нічим не поступаються законодавчим або навіть конституційним референдумам. Різновидом референдуму з питань поточної політики є плебісцит. Поняття плебісциту в юридичній науці тлумачиться по-різному. Нерідко воно сприймається як синонім загального поняття референдуму. З іншого боку, плебісцитами називають референдуми, що не мають законодавчого і конституційного характеру. Термін «плебісцит» використовується для позначення голосувань, які проводяться для визначення політичного статусу територій. Зокрема, плебісцити проводяться з питань визначення державної належності окремих територій. У міжнародному праві плебісцит характеризується як засіб і юридична підстава територіальних змін. Плебісцитами є також голосування з питань форми держави.

Конституціями ряду держав ЦСЄ встановлений також інститут народної законодавчої та конституційної ініціативи, який не пов’язується з референдумом.

Так, в Австрії кожна пропозиція, що надійшла до центральної виборчої комісії від імені 100 тис. виборців, або однієї шостої частини громадян у трьох землях, які наділені виборчими правами, передається на обговорення у парламент. Така пропозиція повинна мати форму законопроекту. У Румунії народна законодавча ініціатива потребує підтримки з боку 250 тис. виборців, у Білорусі та Литві – 50 тис, у Македонії та Словенії – 10 тис. і 5 тис. виборців відповідно, а в Латвії – десятої частини усіх виборців.

Положення про народну конституційну ініціативу (щодо внесення змін до конституцій) містяться в основних законах ряду країн ЦСЄ. Кількість виборців, які мають підписати петицію щодо конституційної поправки, визначена по-різному. Наприклад, у Румунії це 500 тис. виборців, у Литві – 300 тис., у Молдові – 200 тис., у Білорусі та Македонії – 150 тис, у Словенії – 30 тис. виборців.

Принцип участі народу в керуванні державним справами у країнах ЦСЄ виявляється і у змісті засобів представницької демократії, до яких насамперед належать вибори. Останні є не тільки формою реалізації ідей представницької демократії і способом формування такого органу, як парламент, а й виступають у ролі однієї з визначальних характеристик природи самого народного представництва. Водночас вибори є способом формування інших вищих органів держави, зокрема, в республіках обирається глава держави – президент.

Традиційними й найбільш розповсюдженими (головними) виборчими системами у країнах ЦСЄ є дві: система пропорційного представництва (пропорційна) і система більшості (мажоритарна). Вони, у свою чергу, мають декілька різновидів. В окремих країнах зустрічається змішана система. Більшість країн використовують ту й іншу систему в залежності від виду виборів.

Поєднання елементів мажоритарної і пропорційної виборчих систем характеризуються особливою різноманітністю і класифікується з великою долею умовності. Найпростішим варіантом змішування є лінійне змішування: одна частина парламенту (палати) обирається за мажоритарним, а інша – за пропорційним принципом (Литва, Словенія). Інший різновид пропорційної системи – структурне змішування, яке передбачає обрання однієї палати парламенту за мажоритарною системою, а іншої – за пропорційною (Польща).