4.3. Льготы по системе социального обеспечения

Существующая в России система социальных льгот формировалась на протяжении длительного времени существования бывшего СССР и представляет собой комплекс мер по компенсации населению неадекватной (заниженной) оплаты труда, низких размеров государственных пособий и пенсий. Уменьшенная квартплата как мера социальной поддержки появилась еще в декабре 1917 года. В основе ее лежал классовый подход к нанимателям жилых помещений. Тогда представителям буржуазии полагалось платить за жилье гораздо больше, чем рабочим и служащим предприятий и советских учреждений. В 1919 году от квартплаты были освобождены семьи красноармейцев. В 20-е годы льготы по квартплате получали орденоносцы и их семьи, в 30-е годы – работники НКВД и т.д. Количество льготных категорий по оплате жилья и коммунальных росло из года в год. Кризисные явления в экономике последних лет обусловили устойчивый рост числа граждан, нуждающихся в социальной поддержке и защите со стороны государства. Однако дальнейшее расширение количества льгот не только не решает социальные проблемы, но и, напротив, усугубляет их в силу несоответствия между системой социальной поддержки населения и формирующимся социально-экономическим процессом ее реализации.

Одна из попыток определить понятие "льготы" сделана в письме Министерства труда и социального обеспечения Российской Федерации, согласно которому "льгота в самом общем виде трактуется как форма предоставления кому-либо преимуществ, частичного или полного освобождения от выполнения установленных правил, обязанностей или облегчение условий их выполнения".

Как видно, в данной формулировке присутствует лишь один признак, позволяющий отличить отдельные льготы от компенсаций, - это возможность предоставления льгот в неденежных формах. Однако в ней отсутствует главное: круг лиц, позволяющий установить субъектов, а значит, и причины предоставления льгот, отличные от причин предоставления компенсаций.

Причем данное определение льгот как преимуществ изначально допускает неравенство возможностей при реализации одними гражданами своих социальных прав по отношению к другим, а фактически - возможность их реализации одними за счет других.

Вместе с тем, согласно Федеральному закону "О ветеранах", он призван обеспечить ветеранам достойную и активную жизнь, т.е. реализовать их социальное право на достойную жизнь, которое никак нельзя отнести к льготе -преимуществу. При этом его действие распространяется на ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы и ветеранов труда. Причины приобретения названными категориями ветеранов их статуса связаны с прохождением ими военной, гражданской или иной службы, т.е. производны от их особых заслуг перед государством, но никак не от их особого статуса.

Поэтому льготы ветеранам правильнее было бы назвать компенсациями.

В Законах Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", Федеральному закону "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" и "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", в которых компенсации в ряде случаев называются льготами.

Льготами называются нормы, устанавливающие дополнительные права для лиц, не имеющих возможности реализовать общую для всех правовую норму по независящим от них причинам, либо для лиц, с особыми заслугами перед государством, в целях их поощрения.

Социальная льгота - это льгота для соответствующих категорий граждан, выделенных по определенным признакам, которые дают основания для их дополнительной социальной зашиты.

Определенными признаками являются: соответствующий возраст, болезнь, нетрудоспособность, инвалидность, многодетность, сиротство и другие жизненные обстоятельства, вызывающие необходимость особого внимания, повышенной заботы о данном человеке по сравнению с другими гражданами.

Социальная льгота - правовое понятие. Ее содержание закреплено в правовой норме, порождающей определенные права и обязанности. Однако существуют льготы и другого характера, например, для судей, депутатов Федерального Собрания, граждан, проходящих военную службу, службу в органах внутренних дел и т.д. Льготы для таких граждан назвать социальными вряд ли можно: они не нуждаются в социальной защите. Следовательно, эти льготы не по системе социального обеспечения, а по роду деятельности, служебному положению.

Льготы можно группировать следующим образом:

а) по субъектам (пенсионеры, инвалиды 1-й и 2-й групп, бывшие узники фашизма. Герои СССР и РФ, ликвидаторы аварии на ЧАЭС и пр.);

б) по содержанию (снижение требований к возрасту и стажу для лиц, работавших в особых условиях труда, в районах Крайнего Севера или местностях, приравненных к ним, бесплатный проезд на транспорте, бесплатное получение лекарств, освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг, бесплатная установка телефона и др.);

в) по источникам финансирования (государственные внебюджетные фонды социального страхования, федеральный и территориальные фонды социальной поддержки населения, бюджеты различных уровней) и другим признакам.

Анализ субъектов, для которых установлены социальные льготы, позволяет выделить два основания для введения льгот:

• низкие доходы, как правило, у большинства таких граждан. К ним относятся практически все категории пенсионеров, многодетные семьи, семьи, где воспитываются инвалиды с детства, и некоторые другие граждане;

• особые заслуги (это Герои Советского Союза, России, полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой Славы). Объем льгот, устанавливаемых по первому основанию, зачастую определяется с учетом заслуг (инвалиды войны, участники войны и т.д.).

Социальные льготы предоставляются обычными службами - коммунальными, торговыми и иными организациями и органами. Для осуществления права на социальные льготы часто не требуется решение обязанной стороны, т.е. есть граждане сами осуществляют свое субъективное право на льготы (бесплатный проезд на городском транспорте, пониженная оплата коммунальных услуг и т.п.).

Льготы обычно имеют определенное материальное содержание - освобождение от оплаты за оказание социальной услуги либо снижение оплаты и т.д. Однако социальная услуга может и не носить материальный характер. Нематериальные социальные услуги порождены дефицитом в прошлом и настоящем. Такие услуги обычно связаны с первоочередным, внеочередным, преимущественным предоставлением обслуживания (первоочередная установка квартирного телефона, преимущественное право на вступление в различные кооперативы, товарищества, внеочередное пользование всеми видами услуг связи, культурно-просветительных и спортивно-оздоровительных учреждений, внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта, внеочередное обслуживание предприятиями розничной торговли и бытового обслуживания, первоочередное помещение в дом-интернат для престарелых и инвалидов и т.п.). Постепенно, в связи с преодолением дефицита, подобные социальные услуги теряют свою значимость, некоторые из них уже сейчас носят архаичный характер.

Дифференциация социальных льгот в законодательстве осуществляется не по их содержанию, а по контингентам граждан, которым они предоставляются. При этом объем соответствующих льгот по одному и тому же содержанию зачастую различается для разных категорий граждан. Общее число льгот с учетом конкретных их особенностей около 100, разнообразны и нормативно-правовые акты, которыми социальные льготы устанавливались. Среди них законы, указы и постановления Правительства. Однако единого кодификационного акта о социальных льготах нет, и вряд ли он появится в ближайшем будущем. Исключение составляет Закон «О ветеранах», в котором установлены социальные льготы для определенных категорий граждан из числа ветеранов.

Объясняется это недостаточно четким нормотворческим процессом как в прошлом, так и сейчас (проекты соответствующих решений готовятся разными организациями, они зачастую не проходят независимую экспертизу, принимаются в спешке и т.п.), переоценкой правотворческой компетенции, в частности, органами исполнительной власти. В подлинном правовом государстве социальные льготы должны вводиться законом, как социальные пособия, поскольку они по существу таковыми и являются.

До 1 января 2005 года различными видами социальных льгот (компенсаций) пользовались 223 категории граждан (льготы по налогам и сборам в эти сведения не включены).