33. Сформулируйте понятие «законность». Назовите виды дисциплины в сфере государственного управления и раскройте их содержание.

Законность является одним из основных принципов гос управления. Ее суть состоит в точном и неукоснительном соблюдении действующего законодательства всеми органами государства, должностными лицами, общественными организациями и гражданами.

Законность – это ведущий принцип права, отражающий демократический характер гос управления. Госорганы, должностные лица, осуществляющие исполнительные функции, обязаны в пределах своих полномочий принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав граждан. Указанные должностные лица и органы обязаны применять все меры для создания ситуаций в управленческой деятельности, при которых гарантировано неукоснительное соблюдение законодательства РБ.

В общем, законность — это единообразное понимание и точ­ное соблюдение действующего законодательства всеми субъекта­ми административного права.

Законность считается соблюденной, когда:

1. властвующие субъекты: а) принимают решения и соверша­ют другие действия (или их не совершают), руководствуясь пра­вовыми нормами; б) совершают деятельность только в пределах своей компетенции; в) осуществляют эту деятельность в порядке и форме, предписанными правом;

2. иные субъекты строят свое поведение в рамках действую­щего законодательства.

Эффективность деятельности органов исполнительной власти зависит не только от уровня законности, но и от дисциплины участников управленческого процесса. Под государственной дисциплиной подразумевается сознательное повиновение и строгое соблюдение норм поведения, согласованность в действиях, прежде всего государственных служащих по выполнению ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей. Ясно, что меры, обеспечивающие законность, способствуют укреплению дисциплины.

Дисциплина — это повиновение установленному порядку го­сударственной или иной организации.

Обычно различают несколько видов дисциплины: государ­ственную, общественную, гражданскую, исполнительскую. Каждый вид дисциплины связан с исполнением определенных правил, норм поведения.

Государственная дисциплина выражается в повиновении по­рядкам и правилам, установленным соответствующими органами, практическое соблюдение этих правил. В системе государственной дисциплины можно различать: а) служебную (трудовую); б) фи­нансовую; в) учетно-статистическую; г) производственную; д) тех­нологическую; е)учебную.

В статье 193 ТК под трудовой дисциплиной понимается «обя­зательное для всех работников подчинение установленному тру­довому распорядку и надлежащее выполнение своих обязаннос­тей».

Трудовой распорядок определяется различными норматив­ными правовыми актами:

1) правилами внутреннего трудового распорядка;

2. штатным расписанием;

3. должностными инструкциями работников;

4. графиками работ (сменности);

5. графиками отпусков;

6. положениями и инструкциями по охране труда и технике безопасности;

7. коллективными договорами, соглашениями; и др.

Дисциплина - понятие более широкое, чем законность, так как она предполагает не только соблюдение законов и иных нормативно-правовых актов, но и всех индивидуальных правил и установлений, а также устных приказов, распоряжений, указаний. Важнейшей частью дисциплины является соблюдение работником любого учреждения или организации внутреннего трудового распорядка, своих служебных обязанностей, порученного дела. Особое значение дисциплина имеет для должностных лиц, деятельности госаппарата.

В целях укрепления законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти проводится соответствующая работа

• совершенствование системы и структуры органов исполнительной власти и более четкое регламентирование их правового статуса;

• определение общих и должностных обязанностей и прав государственных служащих, пределов их личной ответственности;

• принятие правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан;

• воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры.

Основные направления деятельности ОГУ по обеспечению законности и дисциплины:

1. недопущение нарушений в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц

2. своевременное выявление, пресечение и устранение выявленных нарушений дисциплины и законности

3. установление причин и условий, способствующих нарушению законности и дисциплины

4. привлечение к ответственность виновных в нарушении законности и дисциплины

5. создание условий неотвратимой ответственности в случае нарушения законности и дисциплины

Обеспечение законности и дисциплины достигается при помощи организационно-правовых средств. В своей совокупности они представляют собой способ обеспечения законности и дисциплины, а также систему этих способов.

Способы обеспечения законности:

• контроль

• надзор.

Контроль осуществляется различными органами

• государственный контроль, осуществляется уполномоченными госорганами, судом

• общественный контроль, осуществляется общественными организациями, не наделенными государственно-властными полномочиями

Контроль является одной из основных функций большинства ОГУ. Специфика контроля зависит от того, какими полномочиями наделен соответствующий орган (судебный орган осуществляет контроль в ходе правосудия, законодательные – в ходе законотворческого процесса). Для некоторых органов контроль является основной функцией, для других – вспомогательной.

Административный надзор – это специализированный вид правоохранительной деятельности ряда ОГУ. Он состоит в осуществлении наблюдения за деятельностью поднадзорных субъектов и исполнение ими действующего законодательства.

Содержание административного надзора являются:

• надзор за соблюдением соответствующих правил и инструкций

• контроль за организацией работников по исполнению и соблюдению действующих правил.

Ключевым критерием, определяющим полномочия по осуществлению административного надзора является соответствующая государственно-властная функция, которой наделен орган управления.

От административного надзора следует отграничить общий надзор прокуратуры. Административный осуществляется ОГУ, к которому прокуратура не относится. Соответственно прокурорский надзор имеет более широкий характер. Он распространяется не только на контроль в сфере управления, но и на осуществление правосудия, законотворческой деятельности.

Организация административного надзора предусматривает создание специализированного органа (в системе ОВД создается специализированная контролирующая инстанция):

1) разрешительная система (дает разрешение на использование огнестрельного газового оружия)

2) паспортно-визовая служба (осуществляет контроль за соблюдением паспортного режима)

3) ГАИ (осуществляет административный надзор на безопасностью дорожного движения)

Контроль и административный надзор различаются и по методам реагирования на нарушение законности.

Контроль за соблюдением дисциплины предполагает в большей степени использование дисциплинарных методов, административный надзор носит более императивный государственно-властный характер.

Различные формы реагирования на нарушение законности и дисциплины.

При осуществлении контроля формы реагирования в большей степени связаны с применением мер дисциплинарного взыскания. При осуществлении административного надзора уполномоченный орган использует более широкий спектр возможных мер воздействия на правонарушителя (ОВД, осуществляя административный надзор, имеет право по его результатам привлекать виновного к административной или уголовной ответственности).

Способы обеспечения законности и дисциплины имеют специфические особенности, однако они связаны единством главной цели – обеспечивают точное соблюдение требований законности и дисциплины каждым звеном госаппарата управления.

34. Сформулируйте понятие «контроль в государственном управлении». Назовите виды контроля, его принципы, функции и методы. Охарактеризуйте содержание государственного контроля, судебного контроля, контроля органов исполнительной власти, общественного контроля.

Контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров.

Контроль является важным признаком содержания государственного управления. Контроль явление многогранное и многоплановое. Его можно классифицировать по самым разным основаниям, например, по функциям и методам контроля, по отношениям (связям) субъектов контроля с государством, по государственным органам, его осуществляющим, по характеру деятельности орга­нов государственного управления.

По отношениям (связям) субъектов контроля с государством существует контроль государственный и общественный. Государ­ственный контроль осуществляется государственными органами, должностными лицами государственных органов, представителя­ми власти подобных органов. Государственный контроль также весьма разнообразен. Он делится на президентский, представи­тельных органов государственной власти (Парламента и местных Советов депутатов), органов исполнительной власти, судебный, прокурорский.

Общественный контроль осуществляется общественными объ­единениями: профессиональными союзами, политическими парти­ями. К этому виду контроля можно отнести и контроль, осущес­твляемый отдельными гражданами.

В зависимости от соподчиненности субъекта и объекта конт­роль следует разделить на такие виды, как внутрисистемный и внесистемный. Внутрисистемный контроль осуществляется в си­стеме исполнительной власти и субъектами этой власти. Внесис­темный — это такой контроль, который осуществляется субъекта­ми, находящимися вне системы исполнительной власти (предста­вительными органами государственной власти, судами, прокурату­рой, общественными объединениями и гражданами).

По характеру деятельности контроль делится на общий, ве­домственный, надведомственный, административный надзор, внут­ренний.

В зависимости от масштаба распространения контроль может быть всеобъемлющим и ограниченным. Всеобъемлющий контроль проводится в отношении всей деятельности подконтрольного объ­екта. Так, Министерство связи Республики Беларусь вправе про­водить ревизии (проверки) финансово-хозяйственной деятельнос­ти организаций, подчиненных министерству (ч. 2 п. 5.2 Положе­ния о Министерстве связи Республики Беларусь). Подобными полномочиями обладает и Министерство образования Республи­ки Беларусь. Кроме того, последнее вправе анализировать и контро­лировать деятельность подчиненных учебных заведений (пп. 14.10 и 14.13 Положения о Министерстве образования Республики Бе­ларусь).

Ограниченный контроль осуществляется по какому-либо одному вопросу деятельности подконтрольного объекта. Его, как правило, реализуют вышестоящие органы (должностные лица) по отношению к нижестоящим, например, по вопросам соблюдения только финансовой дисциплины, организации работы по рассмот­рению обращений граждан.

Государственный контроль осуществляется довольно большим количеством органов. Для его определенной унификации Указом Президента Республики Беларусь от 15 ноября 1999 г. № 673 образован Совет по координации контрольной деятельности в Республике Беларусь¹. Он координирует деятельность органов Комитета государственного контроля, Национального банка, иных государственных органов, уполномоченных в соответствии с за­конодательством проводить проверки (ревизии) финансово-хозяй­ственной деятельности организаций, по проведению проверок юри­дических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Судебный контроль.

За субъектами административного права осуществляется и судебный контроль. Главная его сущность и особенность состоит в том, что он ведется в ходе рассмотрения различных видов дел в судах гражданских, уголовных, административных, трудовых, а также при оценке конституционности нормативных актов, при активном и непосредственном участии судьи. Судья, выслушивая стороны, анализируя материалы дел, может выявить нарушения законодательства, серьезные упущения в работе органов государ­ственного управления, их должностных лиц.

Наибольшее количество дел в производстве находится в общих судах, среди которых и дела об административных правонаруше­ниях. Дела об административных правонарушениях рассматрива­ет судья по административным делам и административным про­изводствам, который следит и за законностью составленного протокола об административном правонарушении, а также совер­шенных действий по обеспечению производства.

Общие суды рассматривают также жалобы, протесты проку­рора на постановления по делам об административных правонару-шениих, вынесенные соответствующими органами (должностными лицами). В их ведении находятся и дела, возникающие из адми­нистративно-правовых отношений. Среди них дела: по жалобам на действия избирательных комиссий в случаях, предусмотрен­ных законом; по жалобам на отказ органов записи актов граждан­ского состояния внести исправления или изменения в записи актов гражданского состояния; по жалобам на нотариальные дей­ствия или отказ в их совершении; по жалобам на действия (без­действия) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, пре­дусмотренных актами законодательства,— и права юридических лиц; иные дела, возникающие из административно-правовых отно шений, в случаях, предусмотренных законом (ст. 335 Гражданско­го процессуального кодекса Республики Беларусь).

Хозяйственные суды также участвуют в контроле за субъек­тами административного права. Так, им предоставлено право при­знавать недействительным (полностью или частично) ненорма­тивный акт государственного или иного органа, если он не со­ответствует законодательству Республики Беларусь и нарушает права и законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (п. 8 ст. 27 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь);¹ решать спор в связи с отказом в государственной регистрации либо уклонении от государствен­ной регистрации в установленный срок юридического лица или индивидуального предпринимателя и в других случаях, когда та­кая регистрация предусмотрена законодательством (п. 11 ст. 27); решать споры в связи с ликвидацией, реорганизацией юридичес­ких лиц, прекращением деятельности индивидуальных предпри­нимателей (п. 14 ст. 27).

Контроль органов исполнительной власти.

Контроль органов исполнительной власти весьма разнообра­зен. Его разнообразие определяется многими обстоятельствами. Во-первых, он в большей части внутрисистемный; во-вторых, осуществляется нередко вышестоящими органами по отношению к нижестоящим; в-третьих, по своему характеру не однозначен; в-четвертых, сопряжен с возможностями применения различных мер воздействия, в том числе дисциплинарных и иных мер; в-пя­тых, он постоянно действующий; в-шестых, нередко осуществля­ется специальными внутриструктурными звеньями; в-седьмых, осуществляется в различных сферах деятельности исполнитель­ной власти.

Внутрисистемность контроля означает, что он не распростра­няется на другие государственные системы, в частности на систе­му представительных органов государственной власти, на судеб­ные органы, органы прокуратуры. Вместе с тем, из контроля орга­нов исполнительной власти не исключаются такие субъекты адми­нистративного права, как негосударственные организации, инди­видуальные предприниматели и граждане.

Контроль органов исполнительной власти как внутрисистем­ное явление (в этом его главное предназначение) проводится вы­шестоящими органами по отношению к нижестоящим, подчинен­ным по вертикали. Правда, здесь имеются и некоторые исключе­ния. Например, областные (Минский городской) исполнительные комитеты подотчетны и подконтрольны Совету министров по вопросам, входящим в компетенцию Правительства, хотя они не являются его нижестоящими органами (ч. 6 ст. 9 Закона «О мест­ном управлении и самоуправлении»). Подобное наблюдается и в отношениях Совета Министров с Высшей аттестационной комис­сией (ВАК) и Национальной академией наук Беларуси. Так, в со­ответствии с частью 2 пункта 2.2 Декрета Президента Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. №7 «О совершенствовании государ­ственного управления в сфере науки», «ВАК подчиняется Прези­денту Республики Беларусь и подотчетен Совету Министров Рес­публики Беларусь», то же относится и к Академии наук Беларуси (ч.З п.З).

В системе исполнительной власти осуществляется общий, ве­домственный, надведомственный и внутренний контроль.

Рассматриваемый вид контроля обеспечивается как различны­ми мерами воздействия поощрительного характера, так и приме­нением мер ответственности. За хорошую работу, значительные достижения могут быть применены различные поощрительные меры; за упущения, нарушения не исключается применение мер дисциплинарной ответственности. Последние применяются к под­чиненным, а не вообще к подотчетным.

Постоянство контроля подчеркивает, что он непрекращаю­щийся, ежедневно действующий. Любые управленческие органы, их должностные лица ежедневно осуществляют многочисленные контрольные действия. В этом выражается одна из черт государ­ственного управления.

Контроль органов исполнительной власти часто осуществля­ется специально создаваемыми органами, среди которых нередки и внутриструктурные подразделения. Например, в Министерстве труда и социальной защиты создан департамент государственной инспекции труда, в Министерстве по чрезвычайным ситуациям наличествует департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике¹.

Одной из особенностей рассматриваемого вида контроля является и то, что он проводится в различных сферах деятельнос­ти исполнительной власти и на разных ее уровнях. Так, напри­мер, он присутствует в сферах финансово-экономической, право­порядка, социально-культурной, природопользования и т.д., на центральном и местном уровнях. В первой сфере контроль осуществляется министерствами финансов, экономики, Националь­ным банком; во второй — министерствами внутренних дел, юсти­ции; в третьей — министерствами образования, культуры, здраво­охранения, труда и социальной защиты; в четвертой — Минис­терством природных ресурсов и охраны окружающей среды, Ко­митетом лесного хозяйства при Совете Министров.

Принципы контроля

Сущность контроля наилучшим образом проявляется через призму принципов, лежащих в его основе. Контроль основывает­ся на общих (конституционных) принципах — законности, демок­ратизме, гласности и др., а также на специальных принципах конт­роля. К ним следует отнести:

1) экономичность;

2)объективность;

3) действенность (результативность);

4) своевременность (оперативность);

5) постоянство и систематичность.

Экономичность контроля предполагает минимальные затра­ты на его осуществление. Можно сказать, что самый лучший контроль — тот, который при наименьших затратах позволяет до­биваться наибольших результатов.

Контроль должен быть объективным, беспристрастны^. В этом его главная цель. Получение недостоверной информации о про­исходящих процессах в подконтрольных объектах может привес­ти только к негативным результатам. Желательно, чтобы прове­дение контрольных мероприятий поручалось лицам, не заинтере­сованным материально, лично в его результатах.'

Важным принципом контроля является его действенность, результативность. Он проявляется в получении конечного итога. Каким может быть этот итог — не столь важно: положительным, при обнаружении достижений — может только радовать контро­лирующие органы, заинтересованных граждан, права которых на­рушены, или негативным — установление определенных наруше­ний, упущений и т.д., которые требуют принятия необходимых мер по их устранению.

Действенность, таким образом, предполагает оказание воз­действия на лиц, допустивших нарушения, обнародование резуль­татов контроля с тем, чтобы предупредить совершение подобных нарушений другими лицами.

Следовательно, результативность определяется в первую оче­редь конечными итогами контрольных действий, а не обнаруже­нием во что бы ни стало только негативных моментов, минусов в деятельности.

Соблюдение принципа своевременности контроля позволяет получить оперативную информацию, предупредить нарушения, выя­вить недостатки в содержании принятых решений на первом эта­пе их исполнения, помогает подконтрольным увидеть нерешен­ные вовремя вопросы.

Принцип постоянства и систематичности означает регуляр­ность проведения контроля, осуществление его по плану или по факту совершения нарушения. Проведение контроля от случая к случаю не может дать положительного эффекта.

Функции контроля

Говоря о сущности контроля, нельзя опустить вопрос о его функциях. Основными из них являются: 1) корректировка; 2) пре­венция; 3) правоохрана.

Субъекты контроля, выявив отклонения в деятельности под­контрольных, определяют пути корректирования объекта контро­ля, способы воздействия на них с целью преодоления отклоне­ний, устранения препятствий на пути оптимального функциони­рования организации. Внесение корректив может быть предус­мотрено и в исполняемые решения (акты), в которых обнаруже­ны соответствующие изъяны.

Функция превенции состоит в предупреждении нарушений, в выявлении причин и условий, способствующих совершению на­рушений, их устранении с целью недопущения совершения но­вых нарушений. Следует особо подчеркнуть, что сам факт нали­чия контроля, наличия возможности его осуществления является важным предупредительным, предохраняющим от совершения правонарушений средством.

В действующем законодательстве не всегда четко обозначает­ся рассматриваемая функция, однако она является первостепен­ной в деятельности любого органа контроля. Профилактические, предупредительные мероприятия проводятся как до осуществле­ния контроля, так и по его результатам в виде: 1) обобщения ре­зультатов контроля, выявления и изучения причин соответствую­щих недостатков и нарушений, вызвавших их условий; 2) разра­ботки и реализации предупредительных мероприятий организа­ционного и воспитательного характера; 3)дачи подконтрольным рекомендаций и обязательных указаний по принятию необходи­мых мер.

Контрольная деятельность в значительной мере является правоохранной. Она, как средство обеспечения законности и дисцип лины, направлена на пресечение неправомерных действий долж­ностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях. Функция правоохраны связана и с привлечением указанных лиц к юридической ответственности.

В деятельности контрольных органов рассматриваемая функ­ция реализуется неодинаково. Для одних она является основной (например, для правоохранительных), для других (например, Со­вета Министров, республиканских органов, ряда инспекций) — как бы второстепенной.

Не все контрольные органы обладают одинаковыми полно­мочиями по привлечению виновных к ответственности. Одни из них обладают правом самостоятельно выносить решения по при­влечению к ответственности виновных лиц, другие — вправе лишь ставить перед соответствующими органами вопрос о привлечении нарушителей к ответственности.

Методы контроля

Для более полного уяснения сущности контроля за субъекта­ми административного права нельзя не сказать и о его методах. Методы контроля — это основные средства, с помощью которых он осуществляется. Методы многочисленны и разнообразны и определяются многими обстоятельствами, немаловажными среди них являются цели контроля. Зависят методы и от органов, осу­ществляющих контроль.

Анализ действующего законодательства позволяет сказать о наличии следующих методов:

1. проверки (ревизии);

2. отчеты;

3. доклады;

4. наблюдение;

5)запросы депутатов;

6. регистрация;

7. утверждение;

8. дача заключения;

9. согласование (дача согласия);

10. выдача ордера на жилье;

11. выдача лицензий;

12. выдача разрешений;

13. совершение нотариальных действий;

14. осмотр, досмотр и т.д.