3. Бюджетний процес

Бюджетний процес являє собою послідовність окремих етапів розробки, розгляду, затвердження і виконання бюджетного плану. У ньому беруть участь Комісія, Рада і Парламент, що утворять у сукупності т.зв. бюджетний орган, а також Рахункова палата, що здійснює бюджетний контроль.

Розробка і затвердження бюджетного плану

Процес розробки і прийняття бюджету починається 1 вересня і завершується 31 грудня року, що передує бюджетному. Для кожного етапу визначені терміни, обов'язкові для бюджетного органу (п. 2—б ст. 203; н.н. ст. 272).

1. Розробка попереднього проекту (п. 2 ст. 203; н.н. ст. 272)

Бюджетний процес починається з представлення органами й установами кошторисів їхніх витрат і надходжень. Комісія обробляє їх і складає на їхній основі попередній проект бюджетного плану.

Перша фаза починається в середині січня, коли Генеральний департамент XIX (бюджет) розсилає всім установам ЄС — розпорядникам і одержувачам бюджетних коштів, циркулярний лист із пропозицією представити дані про їхні фінансові потреби на наступний бюджетний рік. Як правило, дані представляються Комісії до середини лютого.

Друга фаза: у рамках відповідальної за бюджет Генеральної дирекції проводиться аналітична робота з узгодження запитів окремих інститутів; Рада і Парламент до 1 травня приймають рішення про прийняття пропозицій Комісії.

Після рішення бюджетного органу починається власне бюджетний процес: Комісія затверджує проект попереднього плану і публікує огляд основних його показників (п. 2 ст. 203;).

2. Затвердження проекту бюджетного плану Радою (п. 3 ст. 203)

Попередній проект бюджету із супровідними матеріалами (коментарі й ін.) повинен бути представлений Раді не пізніше 1 вересня. Одночасно проект представляється Парламентові (п. 1 ст. 13 Положення про бюджет). Первісний розгляд проекту здійснюється в рамках бюджетного комітету, що складається із відповідальних за фінансові питання чиновників постійних представництв держав-членів. Поряд зі слуханнями в Раді проводиться процедура консультацій з делегацією Парламенту, ціль яким полягає в узгодженні інтересів і позицій обох частин бюджетного органа.

По закінченні консультацій Рада до 31 липня кваліфікованою більшістю голосів приймає рішення про затверждення проекту бюджетного плану.

Перше читання в Парламенті (п. 4 ст. 203; н.н. ст. 272)

У першій половині вересня прийнятий Радою проект бюджету направляється Парламентові для розгляду в першому читанні. Бюджет може бути остаточно затверджений уже першому читанні, якщо Парламент схвалить його протягом 45 днів. Якщо Парламент протягом цього терміну не внесе в представлений проект виправлення, бюджет вважається затвердженим.

Рішення про зміну величини обов'язкових витрат приймаються абсолютною більшістю голосів тих, хто бере участь у голосуванні, необов'язкових витрат — абсолютною більшістю голосів загального складу Парламенту.

Друге читання в Раді (п. 5 ст. 203; н.н. ст. 272)

Змінений проект бюджету направляється до кінця жовтня Раді. Друге читання по проекту бюджету в Раді проводиться в порядку, аналогічному застосовуваному до першого читання, включаючи консультації з делегацією Парламенту. Проект вважається остаточно прийнятим, якщо протягом 15 днів після одержання проекту Рада кваліфікованою більшістю голосів не відхилить виправлення Парламенту або не внесе в них зміни

Друге читання в Парламенті;

Якщо проект бюджетного плану не буде остаточно затверджений , Радою в другому читанні, він знову представляється Парламентові, що на пленарному засіданні в середині грудня проводить друге читання. Оскільки Парламент уже не має можливості внести зміни в план обов'язкових витрат, значення даного етапу обмежується прийняттям або відхиленням пропозиції Ради щодо плану необов'язкових витрат, що вимагає простої більшості складів Парламенту і кваліфікованої більшості в 3/5 поданих голосів. Так відбувається остаточне прийняття бюджету.

Затвердження бюджетного плану (п. 7 ст. 203; н.н. ст. 272)

Процес прийняття бюджетного плану завершується його затвердженням головою Парламенту. При цьому голова діє як представник обох частин бюджетного органа, оскільки затвердження бюджету можливо тільки після досягнення згоди Ради і Парламенту. З твердженням бюджету виникає зобов'язальне відношення між державами-членами і Союзом: держави зобов'язані надати Комісії відповідні грошові кошти, для того щоб дати їй можливість почати виконання плану бюджету (п. 2 ст. 17 Положення про бюджет). Цьому зобов'язанню відповідає наявне в ЄС право вимоги сплати внесків у відношенні держав-членів.

Наслідки незатвердження бюджету (п. 8 ст. 203; н.н. ст. 272)

Парламент, будучи частиною бюджетного органа ЄС, наділений правом відхилити бюджет при наявності на те істотних основ. Питання про відхилення плану вирішується Парламентом по власному розсуду більшістю складу Парламенту і більшістю в 3/5 поданих голосів. Одночасно Парламент може зажадати представлення нового проекту бюджетного плану. Дотепер Парламент лише три рази скористався цим правом, а саме у відношенні проектів бюджету 1974 і 1984 р., а також коригувального і додаткового бюджету 1982 р.

Якщо до початку нового бюджетного року новий план не прийнятий, то для забезпечення продовження фінансової діяльності ЄС вводиться система тимчасового управління бюджетом (ст. 204; н.н. ст. 273 Договору), заснована на принципах однієї дванадцятої частини витрат минулого бюджетного року і подвійного обмеження витрат.

Основна ідея правила однієї дванадцятої частини полягає в тому, що в умовах відсутності нового бюджету учасники бюджетних правовідносин керуються планом бюджету, що втратили силу, що передує року, що здобуває характер надзвичайного бюджету. Відповідно до норми п. 1 ст. 204 (н.н. ст. 273) у поточному фінансовому році дозволяється щомісяця витрачати до однієї дванадцятої частини засобів бюджету попереднього періоду. Це розпорядження поширюється як на суму сукупних витрат, так і на кожну окрему бюджетну позицію, тобто перерозподіл засобів між окремими статтями витрат в умовах тимчасового керування бюджетом, за загальним правилом, не допускається.

Принцип подвійного обмеження полягає в тім, що витрати надзвичайного бюджету обмежені положеннями не тільки попереднього, але і майбутнього бюджетного плану.

Внесення змін і доповнень у бюджет

При виникненні надзвичайних і непередбачених обставин Комісія може прийняти рішення про необхідність зміни прийнятого бюджетного плану і розробити попередній проект коригувальних і/або додаткового бюджетного плану.

Коригувальної за змістом норми п. 1 ст. 15 Положення про бюджет є бюджет, у якому загальна величина витрат у порівнянні з планом поточного року залишається незмінної або знижена. Додатковий бюджет, навпроти, передбачає підвищення сукупних витрат або містить нові статті витрат без загального збільшення видаткової частини (п. 2 ст. 15 Положення). На практиці складається єдиний коригувальний і додатковий бюджет, прийнятий у тім же порядку, що і річний бюджет.

Незважаючи на те, що внесення в бюджет змін і доповнень бюджету розглядається як надзвичайний захід, він має місце майже щороку. Особливо велике значення набула практика прийняття додаткових і коригувальних бюджетів у зв'язку з ростом витрат на економічну допомогу країнам Східної Європи, СНД, республік колишньої Югославії і Туреччини.

Виконання бюджету (ст. 205; н.н. ст. 275)

Виконання бюджету здійснюється Комісією в рамках визначених у плані фінансових засобів і відповідно до принципів ефективності й ощадливості. При цьому допускається перерозподіл на розсуд Комісії засобів між окремими розділами і позиціями плану. Іншим інститутам ЄС: Раді, Парламентові, Судові, Рахунковій палаті й Економічній і соціальній раді на підставі ст. 22 Положения про бюджет доручено виконання їх власних бюджетних планів; повноваження Комісії на них не поширюються. Комісія як юридична особа несе відповідальність за виконання бюджетного плану, на практиці вона доручає виконання відповідних функцій окремим особам. При цьому проводиться розмежування функцій і повноважень між розпорядником, виконавцем і контролером.

Комісія щокварталу представляє Парламентові і Раді поточні звіти, а по закінченні бюджетного року звіт про виконання бюджетного плану з додатком аналізу виконання бюджету і реєстру майна і боргових зобов'язань ЄС (ст. 205-а Договору; н.н. ст. 275). Звіт і додатки направляються Парламентові, Раді і Рахунковій палаті не пізніше 1 травня року, що настає за звітним (ст. 82 Положення про бюджет).

Затвердження звіту про виконання бюджету (ста, 206; н.н. ст. 276)

Після представлення Комісією звіту про виконання бюджету Рахункова палата конфіденційно доводить до відома Комісії й інших інститутів і органів свої зауваження до звіту. До 30 листопада Рахункова палата передає звіт Комісії зі своїми коментарями Раді і Парламентові і публікує його в офіційному виданні ЄС (ст. 88 Положення про бюджет). Рада, розглянувши звіт Комісії, приймає кваліфікованою більшістю голосів адресовану Парламентові рекомендацію затвердити звіт. Парламент не пізніше 30 квітня другого року після звітного затверджує звіт і звільняє Комісію від обов'язків по виконанню бюджету. Наслідку можливого відмовлення Парламенту затвердити звіт Комісії європейським правом не урегульовані. В історії ЄС така подія мала місце один раз у 1984 р. у відношенні бюджету 1982 р. У будь-якому випадку це не веде автоматично до винесення недовіри Комісії, оскільки відмовлення затвердити звіт не рівнозначний вотумові недовіри по ст. 144 (н.н. ст. 201) Договору.

Бюджетний контроль

У Європейському Союзі діє триступінчаста система бюджетного контролю, що включає в себе внутрішній контроль окремих органів ЄС і зовнішній контроль, здійснюваний Рахунковою палатою, а також Парламентом і Радою.

За часом здійснення розрізняється попередній, поточний і наступний контроль, по складу органів, що здійснюють його, — внутрішній і зовнішній контроль.

На підставі положень ст. 4 Договору про ЄС створюється спеціальний орган бюджетного контролю — Рахункова палата, яка набула відповідно до Маастрихтским договору статус повноправного інституту Союзу.

Рахункова палата контролює правомірність і правильність доходів і витрат бюджету ЄС і заснованих у рамках ЄС інститутів, а також дотримання економічної доцільності при виконанні бюджету (п. 2 ст. ІЗ-188-З; н.н. ст. 248 Договору).

По закінченні кожного бюджетного року Рахункова палата представляє звіт, у якому зведені результати перевірок. Звіт Палати є основним документом на завершальному етапі бюджетного процесу: на його підставі Парламент затверджує звіт Комісії про виконання бюджету. У задачи Палати входить також надання сприяння Парламентові і Раді в здійсненні ними бюджетного контролю й інформування про виявлені порушення.

Політичний контроль у бюджетній сфері здійснюється Парламентом і Радою. Бюджетний контроль з боку Парламенту полягає в першу чергу у твердженні звіту про виконання бюджету і звільненні Комісії від відповідних обов'язків. Даний акт Парламенту завершує бюджетний процес. У рамках поточного контролю Парламент розглядає квартальні звіти Комісії про хід виконання бюджету; усередині Парламенту задача здійснення поточного контролю покладена на Комітет з бюджету.

5. Основні напрямки реформи бюджету ЄС (самостійне опрацювання)

На спеціальній зустрічі у верхах, що відбувся 24 і 25 березня 1999 р. у Берліні, був прийнятий пакет з 20 документів під загальною назвою Agenda 2000. Найважливіші з них — новий фінансовий прогноз з 2000-го по 2006 р. і міжінституційна угода про бюджетну дисципліну й удосконалювання бюджетного процесу. Основна мета - прийняття нових фінансових становищ, які б забезпечили стабільне функціонування Союзу, а також прийом і інтеграцію в нього нових членів.

Основні напрямки реформи бюджету ЄС

1. Реформа бюджетного процесу

2. Реформа системи власних засобів

3. Вирішення проблеми балансу інтересів держав — членів ЄС у бюджетній сфері