16

Лекція 7. Бюджетне право єс план

1. Формування бюджетного права ЄС та його джерела. Бюджетні принципи.

2. Структура бюджету ЄС.

3. Бюджетний процес.

4. Основні напрями бюджетної реформи ЄС.

1. Формування бюджетного права єс

Значення бюджету для функціонування Європейського Союзу:

а) є основою будь-якої фінансової й економічної діяльності, фінансовим інструментом проведення політики Співтовариства, а його зміст дає повну картину всіх планованих заходів і напрямків політики;

б) є засобом перерозподілу фінансових ресурсів між окремими державами, що приводить до структурних змін в економіці і соціальній сфері окремих країн.

Етапи розвитку бюджетного права ЄС:

1) Із 1951 р.- укладання Договору про Європейське об'єднання вугілля і стали, ст. 50 якого передбачала складання функціональних і адміністративного бюджетних планів. Фінансування цих бюджетів здійснювалося за допомогою встановлення податку на виробництво продукції номенклатури ЄСВС (т.зв. гірничий податок), що із самого початку забезпечило Об'єднанню автономію стосовно держав-учасників.

2) Із Римських договорів 1957 р. В обох Договорах були закладені бюджетно-правові норми. Стаття 199 Договору про ЄЕС вводила бюджет Європейського економічного співтовариства, а ст. 171 Договору про Євратом — два бюджетних плани: адміністративний бюджет і бюджет досліджень і інвестицій. Усі бюджетні плани приймалися Радою кваліфікованою більшістю голосів (ст. 203 Договору про ЄЕС і ст. 177 Договору про Євратом). Парламент приймав лише незначну участь у бюджетному процесі: він мав право вносити пропозиції по зміні проекту бюджету, що, однак, не мали для Ради обов'язкової сили.

3) На підставі ст. 20 Договору про утворення єдиних органів Європейських співтовариств від 8 квітня 1965 р. адміністративний бюджет ЄСВС, бюджет ЄЕС і, за деякими виключеннями, бюджет Євратому були замінені загальним бюджетом Європейських співтовариств. Тим самим на місце роздільних бюджетних планів Співтовариств уперше прийшов єдиний бюджет. 1973 р. у нього був інтегрований бюджет досліджень і інвестицій Євратому.

Фінансування витрат ЄС забезпечувалося насамперед за рахунок фінансових внесків держав-членів. Внески є традиційним способом фінансового забезпечення ММО. На першому етапі існування ЄС система внесків цілком відповідала інтересам його членів, оскільки не втручалася в сферу національного фінансового суверенітету і враховувала їхні економічні можливості. Для визначення величини внесків застосовувався критерій, що враховував політичну вагу й економічні умови окремих держав (ст. 200 Договору про ЄЕС).

4) Початок формування фінансової автономії ЄС було покладено 21 квітня 1970 р. прийняттям у Люксембурзі ряду актів. До них відносяться: Постанова про фінансування спільної сільськогосподарської політики, рішення Ради про заміну фінансових внесків держав-членів власними засобами Співтовариств і Люксембурзький договір про зміну деяких бюджетних норм Договору про ЄЕС і Брюссельський договір², що одержав неофіційну назву "Бюджетний договір".

Починаючи з 1971 р. фінансування ЄС за рахунок внесків замінялося системою власних засобів. Ціль цього переходу полягала в забезпеченні більшої фінансової автономії і незалежності бюджету ЄС від платежів окремих держав. Почалося поступове розширення складу власних засобів. Спочатку до них відносилися сільськогосподарські відрахування (включаючи відрахування на цукор і изоглюкозу) і мита, що надходили в бюджет ЄС ще до рішення про систему власних засобів, що іменувалися "традиційними джерелами", а також надходжень податку на додану вартість за єдиною для всіх держав-членів ставкою до 1%.

Відбувалося посилення ролі Парламенту, аж до поділу бюджетних повноважень між Парламентом і Радою, і перетворення першого в повноправного учасника бюджетного процесу. У цьому велику роль відіграли Люксембурзький договір 1970р. про зміни деяких бюджетних норм Договору про ЄЕС та Бюджетний договір від 22 червня 1975 р., які розширили повноваження Парламенту в бюджетній сфері:

а) починаючи з 1975 р. бюджетний план приймається Радою і Парламентом як єдиним бюджетним органом;

б) П. отримав право відхилити в другому читанні представлений проект бюджету в цілому;

б) П. має право приймати кваліфікованою більшістю голосів за пропозицією Комісії і за згодою Ради рішення про введення нових джерел доходів бюджету;

в) П. має право затверджувати за пропозицією Ради звіт Комісії про виконання бюджету.

Одночасно був заснований новий орган бюджетного контролю — Рахункова палата.

5) Великі зміни були введені Брюссельською угодою (лютий 1988 р.), основу якої складає рішення про розширення системи власних засобів за рахунок нового, т. зв. додаткового, джерела — відрахувань держав-членів у розмірі визначеної процентної ставки від величини їх валового суспільного продукту.

4) Маастрихтський договір закріпив принцип фінансування ЄС повністю за рахунок власних засобів. Відбулося зміцнення позицій Рахункової палати, що одержала статус інституту Союзу (п. 1 ст. 4; ст 7)

В останні роки органи ЄС прийняли ряд рішень і уклали кілька міжінституційних угод, предметом яких є підвищення бюджетної дисципліни, посилення фінансового контролю і запобігання шахрайства, спрямованого проти фінансових інтересів Союзу.

Правова природа бюджету

Бюджетний план являє собою кошторис доходів і витрат, що заплановані на відповідний рік і затверджені в попередньому порядку (ст. 1 Положення про бюджет).

У тексті Договору правова природа бюджетного плану і його співвідношення з іншими нормами вторинного права не визначені, бюджет не згадають у каталозі актів ЄС (ст. 189; н.н. ст. 249 Договору). У будь-якому випадку положення Договору не дають підстав думати, що бюджетний план аналогічний одному з видів нормативних актів Союзу.

Бюджетний план ЄС варто класифікувати як правовий акт особливого роду (sui generis). Аргументом на користь такого рішення є і той факт, що в Договорі передбачений і детально врегульований спеціальний порядок затвердження бюджету, відмінний від процедури прийняття інших актів.

Бюджет ЄС - правовий акт особливого роду, прийнятий у спеціально для нього визначеному порядку, дія якого звернена як на органи Союзу, так і назовні. У першому випадку бюджет санкціонує витрати й уповноважує європейські органи на їхнє здійснення, у другому — служить обґрунтуванням фінансової вимоги ЄС стосовно держав-членів.

Джерела бюджетного права

Норми первинного права

Правову основу бюджетної системи Європейського Союзу творять норми установчих договорів Європейських співтовариств: ЄСВС від 18 квітня 1951 р., ЄЕС і Євратому від 25 березня 1957 р.

Крім зазначених договорів важливі фінансово-правові норми містить уже згадуваний Брюссельський договір 1965 р., по якому відбулося злиття бюджетів трьох Співтовариств, а також два т.зв. бюджетні договори 1970 і 1975 р. про зміну деяких бюджетних розпоряджень установчого Договору ЄС і Брюссельського договору.

Регулювання бюджетних правовідносин у первинному праві явно недостатнє для нормального функціонування бюджетної системи. Для заповнення пробілів у нормах договорів використовується механізм нормотворчості самого Союзу.

Норми вторинного права

а) норми про застосування первинного права. Серед правових актів ЄС варто згадати насамперед Положення про бюджет від 21 грудня 1977 р., рішення Ради про систему власних засобів від 24 червня 1988 р., а також бюджетні угоди між інститутами ЄС. Вони забезпечують конкретизацію відповідних норм первинного права і заповнення численних пробілів у договірному праві.

б)"сегментні" бюджетні норми. Сегментні норми приймаються на додаток до норм первинного або вторинного права для обліку особливостей фінансування заходів щодо проведення політики Союзу у визначених областях. Більшість подібних актів регулюють різні аспекти функціонування великих європейських фінансових фондів. Серед них, наприклад, Постанова про задачі й ефективність структурних фондів від 24 червня 1988 р. і кілька постанов про координацію фінансової діяльності структурних фондів, а також між структурними фондами і Європейським інвестиційним банком, європейськими регіональними і соціальними фондами.

в) міжінституційні угоди. Починаючи з 1988 р. Парламент, Рада і Комісія укладають угоди про бюджетну дисципліну й удосконалення бюджетного процесу. Предметом угод є розподіл компетенцій і організація взаємодії в бюджетному процесі. Вони створюють норми бюджетного права Союзу і тим самим також заповнюють прогалини в первинному праві. У рамках межинституционального діалогу були прийняті багато рішень, на основі яких сформувалася сучасна бюджетна система ЄС, зокрема, в класифікації обов'язкових і необов'язкових бюджетних засобів, про введення нових форм взаємодії в процесі розробки і прийняття бюджету, про створення механізму стримування росту витрат на сільське господарство, про введення перспективного фінансового прогнозу як інструменту середньострокового фінансового планування і підтримки бюджетної дисципліни й ін.

Бюджетні принципи

Значення бюджетних принципів ЄС визначається як їхньою загальноєвропейською дією, так і тим, що вони відіграють роль на всіх стадіях бюджетного процесу. Той факт, що бюджетні принципи стали загальноєвропейським надбанням, особливо важливий, оскільки надання коштів бюджетові ЄС здійснюється окремими державами-членами, що при цьому керуються негармонізованими нормами внутрішнього права..

Бюджетні принципи, закріплені в установчих договорах трьох Співтовариств, одержали розвиток і конкретизацію в нормах вторинного європейського права.

Принцип повноти і єдності бюджету. Принцип повноти і єдності бюджету (п. 1 ст. 199; н.н. ст. 268 Договору) полягає в зведенні всіх запланованих доходів і витрат у єдиний бюджетний план. Доходи і витрати відбивають у бюджеті в повному обсязі.

В перші роки через фінансову автономію Співтовариств існували п'ять основних бюджетних планів: бюджетний план ЄЕС, адміністративний бюджетний план і дослідницький і інвестиційний бюджет Євратому, адміністративний бюджетний план і функціональний бюджетний план ЄСВС. За Брюссельським договором 1965 р. три бюджетних плани ЄЕС і Євратому були зведені воєдино, а після втупу в силу Люксембурзького договору 1970 р. до них додався адміністративний бюджетний план ЄСВС. У даний час складаються лише два основних бюджетних плани: загальний бюджетний план ЄС і функціональний бюджет ЕОУС; засоби останнього будуть консолідовані в загальному бюджетному плані ЄС після припинення діяльності Об'єднання.

Вимога повного обліку в бюджеті всіх доходів і витрат не поширюється на фінансування спеціальних дослідницьких програм, доходи і витрати агентства по постачанню і спільним підприємствам Євратому, а також на надходження, що важко або неможливо передбачати і планувати, наприклад, дарунки, спадщини й ін.

Принцип універсальності (сукупного покриття). З принципом повноти тісно зв'язаний принцип сукупного покриття, що говорить, що доходи використовуються для покриття загального обсягу витрат (п. 2 ст. 4 Положення про бюджет). Цільове призначення дохідних джерел не допускається, так само як і ув'язування планованих витрат з одержанням визначених доходів. Дія даного принципу забезпечує, крім іншого, ліквідність витрат, оскільки фінансування заходів не вимагає наявності особливого джерела засобів.

Принцип предметної спеціалізації. Відповідно до принципу спеціалізації відбувається визначення засобів по окремих розділах бюджетного плану. У бюджеті доходи класифікуються по джерелах, а витрати — по цільовому призначенню. Таке предметне визначення бюджетних засобів забезпечує ясність і доступність даних бюджетного плану.

Горизонтальна структура загального бюджетного плану ЄС складається зі зведеного плану доходів і окремих планів доходів і витрат органів ЄС.

По вертикалі бюджет розділяється на титули (розділи), глави статті і позиції. На рівні титулу відбувається класифікація засобів по загальних напрямках політики Союзу, на рівні глави — спеціалізація по визначених задачах, на рівні статті — по окремих заходах (п. 3 ст. 202 Договору; н.н. ст. 271, ст. 19 Положення про бюджет).

Принцип попередності. Доходи і витрати бюджету підлягають попередньому (тобто до настання наступного фінансового року) плануванню і твердженню (ст. 199, 203 і 204; н.н. ст. 268, 272 і 273).

У випадку якщо бюджетний план не буде прийнятий до початку нового бюджетного року, вступає в дію правило, що обмежує величину щомісячних витрат одною дванадцятою частиною засобів бюджету попереднього року.

Одним із проявів принципу попередності є розробка середньострокових фінансових прогнозів. Їхні показники є основою при наступному складанні щорічних бюджетних планів.

Принцип тимчасової спеціалізації і щорічності. Відповідно до цього принципу відбувається розподіл бюджетних засобів у часі за бюджетними періодами. Витрата засобів допускається тільки,, у межах відповідного періоду (п. 1 ст. 202 Договору; н.н. ст. 271). Бюджетний період у ЄС обмежений терміном один календарний рік з 1 січня по 31 грудня, на який складається зведений бюджетний план і протягом якого відбувається виконання бюджету (п. 1 ст. 203; н.н. ст. 272). Фінансовий рік європейського фонду гарантій і компенсацій сільському господарству установлений відповідно до сезонного характеру аграрного виробництва з 15 жовтня першого по 14 жовтня наступного року.

Принцип щорічності відноситься до плану бюджету, але не до бюджетного процесу. Бюджетний процес, що починається складанням попереднього проекту плану і завершується прийняттям постанови Парламенту про звільнення Комісії від обов'язків по виконанню бюджету відповідного року, триває майже три з половиною року і лише частково збігається з бюджетним періодом. .

Усупереч принципові щорічності допускається перенос засобів (крім витрат на персонал) з одного бюджетного року на наступний (п. 2 ст. 202; н.н. ст. 271 Договору

Принцип єдиної валюти. Складання загального бюджету ЄС у кожній з валют держав-членів спричинило б за собою нездоланні труднощів і цілком паралізувало б бюджетний процес Тому споконвічно була ясна необхідність використання тільки однієї одиниці вирахування. До 1961 р. такою був бельгійський франк, потім — золотий еквівалент. Із 1981-го по 1998 р. застосовувалася розрахункова одиниця ЕКЮ

Починаючи з 1999 р. частина держав — членів ЄС увела єдину валюту євро. Перехід на нову розрахункову одиницю зафіксований у п. 1 ст. 10 Положення про бюджет: "Бюджетний план складається в євро".

Принцип збалансованості. Сукупні розміри доходів і витрат бюджету ЄС повинні відповідати один одному. Дефіцит бюджету може бути покритий за допомогою або перерозподілу засобів між різними позиціями бюджетного плану, або залучення додаткових фінансових джерел; одержання з цією метою кредитних ресурсів не допускається. Профіцит підлягає зарахуванню і переносові в план доходів бюджету наступного року. При порушенні балансу доходів і витрат для його відновлення може бути прийняті додатковий бюджет або проведений корекція поточних.

Принцип бюджетної дисципліни. Стаття 201-А (н.н. ст. 270) Маастрихтского договору установлює, що Комісія не вправі вносити проекти актів, видавати інструкції з їх застосування або робити інші дії, якщо вони можуть мати істотні наслідки для бюджету ЄС (наприклад, привести до підвищення рівня витрат або зменшенню дохідних надходжень), без того, щоб гарантувати їхнє фінансування в межах наявних власних засобів.

Принцип ефективності й ощадливості. Принцип ефективності закріплений у нормах ст. 188-З (н.н. ст. 248) Маастрихтского Договору, а також ст. 2 Положення про бюджет. Вимога ефективності складається в забезпеченні оптимального співвідношення між заданими результатами і використовуваними для їхнього досягнення фінансовими засобами.