Инкорпорация

Систематизация нормативных правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) таких актов без изменения их нормативного содержания. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативных правовых актов.

Инкорпорация нормативных правовых актов непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов, ибо первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник. Так, при издании сборника законов по отдельным отраслям права нужно выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае подготовки сборника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или за какой-то определенный срок. Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, в каком они были приняты правотворческим органом.

Подобный принцип помещения актов в сборник применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел изменений или дополнений, либо при подготовке исторических источников права. В сборниках действующих нормативных правовых актов их тексты обычно публикуются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменений и дополнений.

В процессе действия нормативный правовой акт, как правило, претерпевает определенные изменения, дополнения: часть его предписаний утрачивает силу, акт дополняется новыми нормативными предписаниями либо вносятся какие-либо коррективы в его первоначальные нормы. Поэтому нецелесообразно включать в сборник нормативный акт в первоначальном виде, не отразив его последующих изменений, дополнений. Такой акт будет неудобен в пользовании. Чтобы установить норму, которой следует руководствоваться в том или ином случае, нужно будет всякий раз просматривать всю совокупность дополняющих и изменяющих ее актов.

Следовательно, прежде чем поместить нормативный акт в сборник, нужно осуществить его обработку:

1. удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, включить все последующие изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения;

2. исключить из акта те его части, которые не содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких частей;

3. убрать сведения о лицах, подписавших нормативный акт.

Такая внешняя обработка нормативных актов не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент систематизации. При этом полностью сохраняются и реквизиты нормативных актов, нумерация пунктов, абзацев и т.д.

Именно этот признак – сохранение неизменным нормативного содержания акта – составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более совершенных видов систематизации. Вся работа по систематизации остается в плоскости внешней обработки правового материала. В первоначальный текст вносятся изменения, если они были, опускаются статьи, пункты, имевшие временное значение, потерявшие значение, содержащие противоречия.

Результаты инкорпорации могут выражаться в издании сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов.

1. Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных актов. Например,

Сборники нормативных актов могут готовиться и издаваться как самим правотворческим органом, так и государственными, коммерческими издательствами, юридическими учреждениями. Сборник нормативных актов, подготовленный правотворческим органом, имеет статус источника официального опубликования, и на такой сборник можно ссылаться при разрешении споров и иных юридических вопросов.

2. Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти страны. Например, первое в России Полное Собрание законов, изданное в 1830 г., состояло из законодательных актов, исходящих от царя, нормативных актов, принятых высшими органами подчиненного управления – Сенатом, министерствами, а также Святейшим Правительствующим Синодом. Все 30920 нормативных актов, вошедших в Собрание, размещались в хронологическом порядке. К Собранию был дан достаточно обстоятельный алфавитно-предметный указатель, позволяющий осуществлять тематический поиск правовой информации.

Собрания общесоюзного и республиканского законодательства неоднократно издавались и в советское время. Наиболее фундаментальным из них было пятидесятитомное Собрание действующего законодательства Союза ССР, издание которого было завершено в 1977 г. В Собрание были включены все действующие законодательные акты и нормативные решения Правительства Союза ССР, принятые с момента образования СССР. По способам расположения материала Собрание относится к числу систематических инкорпоративных изданий. Вошедшие в него нормативные акты были распределены по тридцати двум разделам – отраслям законодательства.

В подготовке и издании собраний может принимать участие достаточно широкий круг органов, организаций, учреждений. В зависимости от того, кто осуществлял инкорпорацию законодательства, в юридической литературе выделяют три вида собраний: официальные, официозные (полуофициальные) и неофициальные.

Официальным собрание признается в двух случаях: когда правотворческий орган сам подготовил и издал его либо утвердил или иным образом официально одобрил собрание, подготовленное иным органом. Это официальные источники нормативно-правовых установлений, на которые можно ссылаться.

Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению правотворческого органа, но издаются без его официально выраженного одобрения, утверждения. Отсутствие такого утверждения означает, что ответственность за полноту собрания и соответствие текстов актов их официальному тексту несет составитель собрания, например Министерство юстиции в РБ, а не правотворческий орган.

К неофициальным относятся те собрания законодательства, которые издаются научными учреждениями, издательствами по собственной инициативе, без специальных полномочий со стороны правотворческих органов. На них ссылаться нельзя.

Официальные собрания законодательства являются соответственно и источниками официального опубликования, тогда как официозные и неофициальные рассматриваются лишь в качестве обычного издания, на текст которого нельзя ссылаться при обращении в правоохранительные и иные органы государства.

Собрания законодательства могут быть систематическими и хронологическими. Хронологическая официальная инкорпорация - Ведомости Национального собрания РБ, Собрание декретов, указов, Президента и постановлений правительства РБ. В систематических собраниях акты располагаются по предметному признаку, в зависимости от их содержания, в хронологических – последовательно, в зависимости от даты (времени) издания актов. Хронологические сборники уступают систематическим сборникам, которые являются более удобными для пользования нормативным материалом и более эффективными с точки зрения перспектив систематизации законодательства. Кроме того, собрания законодательства бывают полными, включающими все действующие акты (определенного уровня или типа), и частичными, включающими лишь часть, определенный массив актов. Она может охватывать всё законодательство по данному предмету регулирования. Это называется генеральной инкорпорацией. Если она относится лишь к части законода­тельства, то является частной инкорпорацией. Отраслевая – по отраслям. Алфавитная – по алфавиту.

3. Разновидностью собрания законодательства является свод законов – инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной ветвей власти. Помещенные в своде акты, как правило, систематизируются по предметному принципу, то есть по отраслям и институтам законодательства. Дробязко выделяет его отдельно как вид систематизации. Пиголкин –вид инкорпорации.

От собрания свод отличается тремя признаками:

1) свод – источник официального опубликования нормативных актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческих органов, с последующим одобрением подготовленного издания в целом либо каждого из его томов в отдельности. При этом свод имеет приоритет перед всеми ранними официальными публикациями нормативных актов, поскольку содержит их действующую редакцию. В случаях расхождения текстов нормативных актов, опубликованных в своде и иных, более ранних изданиях, аутентичной официальному тексту акта признается его редакция, опубликованная в своде;

2 ) подготовка свода всегда сопровождается большой законотворческой работой. В период его составления выявляются и признаются утратившими силу устаревшие, фактически не действующие

нормативные акты. Множественность актов, принятых по одному и тому же вопросу, устраняется подготовкой нового укрупненного акта. Имеющиеся пробелы в законодательстве преодолеваются принятием новых законов и иных нормативных актов;

3) свод представляет собой собрание всего действующего законодательства без какого-либо исключения. Еще М. Сперанский признавал, что свод может быть только "общим составом законов и обнимать все части законодательства во всей их совокупности".

Первый Свод законов в России был подготовлен и издан в 1832 г. и состоял из пятнадцати томов. В него вошло около 36 тыс. нормативных актов и извлечений из них. Нормативный материал в своде располагался по предметному принципу и подразделялся на восемь главных отделов. Но фактическое деление нормативных актов было проведено по томам. Внутри тома применялась единая нумерация статей, под которой помещались либо нормативный акт, либо извлечения из него.

Подготовка свода осуществлялась на основе Полного Собрания законов. Отбирались только действующие нормативные акты. При этом проводилась как внешняя, так и содержательная обработка актов: из них устранялись повторы, ненормативные, казуистические установления, а "слишком обширные и многословные" законы излагались в новой, сокращенной редакции.

Последний свод российских законов – Свод законов РСФСР – был издан в 1986–1988 гг. и состоял из восьми томов действующих законодательных актов и важнейших постановлений Правительства Российской Федерации общенормативного характера. В Своде нормативные акты систематизировались по предметному признаку и группировались в пяти разделах, которые в свою очередь делились на главы, параграфы, пункты и подпункты.

Консолидация

Учет и инкорпорация нормативных правовых актов, ограниченные их внешней обработкой, не решают всех проблем, которые могут возникать в процессе систематизации нормативно-правового материала. В частности, с помощью этих методов нельзя устранить множественности нормативных актов, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам.

Множественность нормативных актов преодолевается путем их сведения в один укрупненный акт. Такой прием систематизации называется консолидацией. Консолидация представляет собой промежуточное звено, нечто среднее между кодификацией и инкорпорацией. Консолидация - это такая форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких нормативно-правовых актов, действующих в одной и той же области общественных отношений, в единый сводный нормативно-правовой акт без изменения содержания. Иными словами, консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности. Это своеобразный правотворческий приём. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений.

Цель - устранение множественности НПА, их унификация.

Новый укрупненный акт полностью заменяет вошедшие в него нормативные акты, поскольку заново принимается компетентным правотворческим органом и имеет собственные официальные реквизиты: наименование, дату принятия, номер и подпись должностного лица. Иными словами, консолидация представляет собой разновидность правотворческой деятельности государственных органов. Консолидационный акт является сводным нормативно-правовым актом - и это формально сближает его с кодификацией; а тот факт, что он по существу не вносит ничего нового в регулирование общественных отношений, роднит его с инкорпорацией.

Недостаток, консолидации - её неспособность менять содержания правового регулирования - в правотворчестве успешно преодолевается с помощью кодификации

Консолидация достаточно широко используется в правотворческой деятельности с целью упорядочения нормативных актов по вопросам налогообложения, административной ответственности, словом, везде, где можно свести воедино десятки, а то и сотни разрозненных нормативных предписаний без изменения их содержания. Консолидация получила большое распространение во многих зарубежных странах. Во Франции, например, широко используется практика издания консолидированных законодательных актов, именуемых кодексами, по отдельным достаточно крупным отраслям правового регулирования – о труде, дорожный, сельскохозяйственный, налоговый, таможенный и др.

И тем не менее это своеобразный правотворческий прием. Его главная особенность состоит в том, что при консолидации не меняется содержание правового регулирования общественных отношений. Все нормативные установления ранее принятых актов объединяются в новом акте без изменений. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, повторы, длинноты, объединяются в один пункт тождественные по содержанию нормативные предписания и др.

Именно эта особенность консолидации позволила некоторым ученым-юристам рассматривать ее в качестве наиболее совершенной разновидности инкорпорации. Однако, по нашему мнению, инкорпорация и консолидация представляют собой качественно различные приемы систематизации нормативных актов.

Во-первых, они относятся к различным сторонам правовой деятельности государства. Инкорпорация – это один из приемов организационно-методической деятельности государственных органов, призванной обеспечить реализацию норм права в конкретных отношениях. Консолидация же входит в арсенал правотворческих методов.

Во-вторых, инкорпорация и консолидация различаются по кругу применяющих их субъектов. Инкорпорация проводится не только и не столько правотворческими органами, сколько иными государственными органами, научными учреждениями и юридическими издательствами, тогда как консолидация может быть использована только правотворческими органами и лишь в отношении принятых ими нормативных актов.

В-третьих, инкорпорация и консолидация отличаются конечными результатами. Инкорпорация сводится к подготовке сборника нормативных актов, вошедшие в него нормативные акты не утрачивают самостоятельного значения. При консолидации объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует вновь созданный нормативный акт.

Таким образом, консолидация представляет собой самостоятельный вид систематизации нормативных правовых актов.