Тема 6. Прокуратура российской федерации

(для дневной формы обучения Института правоведения и Института прокуратуры — 4 часа, для вечерней формы обучения Института правоведения — 2 часа)

Занятие 1 (2 часа)

1. Конституционный статус прокуратуры Российской Федерации. Место прокуратуры в системе органов государственной власти.

2. Правовые основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

3. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

4. Система органов и учреждений прокуратуры: общая характеристика.

5. Система и структура территориальных прокуратур.

6. Виды, особенности организации и деятельности специализированных прокуратур.

7. Генеральная прокуратура Российской Федерации.

8. Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации.

Дополнительные вопросы и задания для подготовки к семинарскому занятию

1. Сравните понятия прокуратуры Российской Федерации, закрепленные в ст. 129 Конституции Российской Федерации и в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Какое из них в большей степени отражает сущность и функциональное предназначение прокуратуры?

2. Какова юридическая природа приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации об организации и методике прокурорского надзора? Подлежат ли они: а) регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации; б) обязательному

опубликованию для всеобщего сведения¹? В каком издании публикуются приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации?

3. Прочитайте предлагаемую статью (Российская газета, 30 декабря 2000 г.) и укажите ошибки, допущенные автором при описании прокуратуры РФ, ее места в системе государственных органов.

ПРОКУРАТУРА... В ЗАКОНЕ

В сентябре 2000 г. две фракции Государственной Думы — Союз правых сил и «Яблоко» — внесли на рассмотрение нижней палаты российского парламента альтернативный закон о прокуратуре. Тогда заместитель руководителя фракции СПС Виктор Похмелкин заявил, что новый законопроект предполагает внесение принципиальных изменений в работу не только самой прокуратуры, но и всех правоохранительных органов.

Правые и «яблочники» в Госдуме предложили встроить органы прокуратуры в исполнительную власть и сделать Генерального прокурора подотчетным Президенту РФ. Обосновывалась необходимость подобных изменений тем, что на сегодняшний день Генеральный прокурор РФ не является членом Правительства и не отвечает за свои действия и действия своих подопечных перед Президентом — главой исполнительной власти.

Любопытен и еще один блок изменений, которые предложили демократы на рассмотрение нижней палаты парламента. Так, было предложено разделить функции следствия, надзора и представления государственного обвинения в суде. За прокуратурой предлагается оставить функции следствия и представления государственного обвинения, а надзор — то есть контрольные органы — передать в ведение Министерства юстиции.

Представленный законопроект так и не был поддержан депутатами Государственной Думы, которая всю свою осеннюю сессию занималась, на первый взгляд, намного более важными

_________

¹См.: Решение Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ от 30 марта 1999 г. № ГКПИ 980798, которым признано недействительным и не подлежащим применению указание Генерального прокурора РФ от 18.09.1996 г. № 55/15 «Об изменении порядка исчисления срока предварительного следствия при соединении нескольких уголовных дел» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 10. С. 12-13.

делами. Но это не меняет главного — дискуссия о необходимости реформирования российской правоохранительной системы уже началась. И первое, что предлагают изменить демократические фракции в государственной Думе, — структура российской прокуратуры.

Не секрет: многие считают, что прокуратура остается самым консервативным на сегодняшний день правоохранительным органом. Ее не задели все демократические перемены, которые резко изменили другие ветви власти — законодательную и исполнительную. С 1990 г. в России была принята новая Конституции, полностью создана система законодательной ветви власти — двухпалатный парламент, но судебная ветвь осталась практически не затронутой переменами.

В то же время предложенный законопроект о прокуратуре РФ вызывает больше вопросов, чем ответов. В частности, не совсем понятно, зачем Генеральный прокурор должен быть подотчетен Президенту РФ. Ведь Президент возглавляет исполнительную власть, а Генеральный прокурор представляет власть судебную. Впрочем, подотчетность в той или иной форме могла бы быть, и этот вопрос должен стать предметом широкой дискуссии в российском обществе.

Интересен и тот принцип, по которому депутаты двух фракций предлагают разделить функции следствия, надзора и представления государственного обвинения. С последним все более или менее ясно — в большинстве стран мира за прокуратурой закреплена обязанность представлять государственное обвинение в суде. Сегодня российская прокуратура может представлять обвинение в суде, но может этого и не делать — все зависит от значимости процесса, и то, в каком процессе участвовать, выбирают сами прокурорские работники.

В то же время депутаты от двух фракций предлагают передать функции надзора в ведение Минюста. Эта позиция имеет право на существование, так как необходимость независимого контроля за действиями тех же самых правоохранительных органов уже ни у кого не вызывает сомнения. Но Министерство юстиции является все, же министерством, и оно полностью подотчетно Правительству. Именно поэтому представляется правильным не передавать ему функции надзора, а оставить их в ведении прокуратур. Лишним доводом к такому шагу может послужить то, что у Минюста просто на первом этапе не хватит сотрудников, чтобы осуществлять эффективный контроль за всеми действиями и правоохранительных органов в целом, и прокуратур в частности.

Что же касается функций следствия, то их можно было бы оставить в ведении тех правоохранительных органов, которые их уже осуществляют. Сегодня прокуратуры различных уровней не справляются с валом нахлынувших на них дел, и поэтому львиную долю всех дел расследуют следователи МВД, ФСБ и других правоохранительных структур. У них есть для этого и силы, и средства. Поэтому разделение функций следствия и надзора следует производить более эффективным образом.

4. 4 июня 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Законопроектом, в частности, предлагалось дополнить ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» пунктом 8 следующего содержания:

«8. По общим вопросом своей деятельности (за исключением полномочий и обязанностей, возложенных на него процессуальным законодательством) Генеральный прокурор Российской Федерации оперативно подчинен и подотчетен Президенту Российской Федерации».

Пояснительная записка к законопроекту содержала следующее обоснование данного предложения:

«Современное положение прокуратуры в известной мере отличается от советского периода, когда она была подконтрольна партийным органам. Сегодня, в условиях конституционно закрепленного разделения властей, прокуратура фактически оказалась вне какой-либо из ветвей власти и, как следствие, неподконтрольной обществу и государству. Представляется, что, выполняя функцию уголовного преследования, прокурор осуществляет особый вид исполнительной власти — обвинительную власть. Очевидно, что в этом качестве Генеральный прокурор должен отвечать за свою деятельность перед Президентом страны как гарантом законности и руководителем правоохранительных и силовых структур».

Дайте оценку предложению об установлении оперативного подчинения и подотчетности Генерального прокурора Российской Федерации Президенту Российской Федерации.

5. Как известно, Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде»¹ наряду с судами, институтами судебных следователей, присяжной и частной адвокатуры была упразднена российская прокуратура (п. 3 Декрета).

«Ее деятельность не возобновлялась более четырех лет. Однако первые годы существования советской власти показали насущную необходимость создания единого органа, осуществляющего надзор за соблюдением законов. В это время под эгидой Народного комиссариата юстиции РСФСР началась работа по подготовке проекта возрождения российской прокуратуры.

На сессии ВЦИК, обсуждавшей проект Положения о прокурорском надзоре, представленный НКЮ РСФСР, развернулась борьба по вопросам формирования и подчинения органов прокуратуры. Противники проекта выступали против централизации органов прокуратуры и независимости их от местных органов. Они вносили предложения о «двойном» подчинении прокуроров — центральной прокурорской власти и губисполкомам. Авторы проекта обвинялись в том, что закрепление в Положении принципов единоначалия и строгого подчинения прокуроров центральной прокурорской власти — прокурору республики, их независимость от местных органов повлекут за собой «нарушение Конституции». Это изображалось как «проявление недоверия местным органам власти», «высокомерие центра» и т.д. Представленный НКЮ РСФСР проект не был принят.

Следивший за ходом разрешения вопроса о прокуратуре, но не присутствовавший на заседании сессии ВЦИК В.И.Ленин написал свое известное письмо «О «двойном» подчинении и законности», ... в котором были сформулированы принципы организации и деятельности советской прокуратуры, которые

________

¹ СУ РСФСР. 1917. № 4. Ст. 50.

нашли закрепление в Положении о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г.»¹.

Датой создания советской прокуратуры считается 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета утвердила «Положение о прокурорском надзоре»².

Изучите письмо В.И.Ленина «О «двойном» подчинении и законности».

Выпишите цитаты, в которых В.И.Ленин дает оценку принципам организации и деятельности прокуратуры: а) законности, б) единства и централизации, в) независимости. Цитирование должно быть кратким и избирательным.

Укажите, какие из этих принципов сохраняют свое значение в настоящее время.

О «ДВОЙНОМ» ПОДЧИНЕНИИ И ЗАКОННОСТИ ³

Товарищу Сталину для Политбюро

Вопрос о прокуратуре вызвал разногласия в цекистской комиссии, назначенной для руководства работами сессии ВЦИК. Если эти разногласия не вызывают автоматического перенесения вопроса в Политбюро, то я, со своей стороны, считаю вопрос настолько важным, что предлагаю перенести его на решение Политбюро.

Сущность разногласий состоит в следующем: большинство комиссии, выбранной ВЦИК, высказалось по вопросу о прокуратуре против того, чтобы местные представители прокурорского надзора были назначаемы только центром и были подчинены только центру. Большинство требует так называемого «двойного» подчинения, которое установлено вообще для всех местных работников, т.е. подчинения их, с одной стороны, центру в

лице соответствующего наркомата, с другой стороны — местному губисполкому.

__________

¹Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. — М., 2000. С. 301. См. также: Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / под ред. А.А. Чу-вилева. — М., 1999. С. 39—40; Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум / под ред. Ю.Е. Винокурова. — М., 2000. С. 44 и др.

² СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

³ Приводится по изданию: Ленин. Полное собрание сочинений. Издание пятое. - М., 1967. Т. 45. С. 197-201.

То же самое большинство комиссии ВЦИК отклонило право местных представителей прокурорского надзора опротестовывать с точки зрения законности любые решения местных губисполкомов и местных властей вообще.

Мне трудно себе представить, каким доводом можно защищать столь явно неправильное решение большинства комиссии ВЦИК. Я слышал доводы, что защита в данном случае «двойного» подчинения есть законная борьба против бюрократического централизма, за необходимую самостоятельность мест и против высокомерного отношения центра к губисполкомщикам. Есть ли высокомерие в том взгляде, что законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик? Основная ошибка того взгляда, который победил в большинстве комиссии ВЦИК, состоит в том, что они применяют принцип «двойного» подчинения неправильно. «Двойное» подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению. Не учитывать во всех этих вопросах местных отличий значило бы впадать в бюрократический централизм и т.п., значило бы мешать местным работникам в том учете местных различий, который является основой разумной работы. Между тем, законность должна быть одна, и основным злом во всей нашей жизни и во всей нашей некультурности является попустительство исконно русского взгляда и привычки полудикарей, желающих сохранить законность калужскую в отличие от законности рязанской. Надо помнить, что в отличие от всякой административной власти прокурорский надзор не имеет и никаким решающим голосом ни по одному административному вопросу не пользуется. Прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Единственное право и обязанность прокурора передать дело на решение суда. Каковы же эти суды? Суды у нас местные. Судьи выбираются местными Советами. Поэтому та власть, которой прокурор передает решение возбужденного им дела о нарушении закона, является властью местной, которая обязана, с одной стороны, абсолютно соблюдать единые, установленные для всей федерации законы, а с другой стороны, обязана при определении меры наказания учитывать все местные обстоятельства, имеющая при этом право сказать, что хотя закон, несомненно, был нарушен в таком-то случае, но такие-то близко известные местным людям обстоятельства, выяснившиеся на местном суде, заставляют суд признать необходимым, смягчить наказание по отношению к таким-то лицам или даже признать таких-то лиц по суду оправданными. Если мы этого элементарнейшего условия для установления единой законности по всей федерации не будем проводить, во что бы то ни стало, то ни о какой охране и ни о каком создании культурности не может быть и речи.

Точно так же принципиально неправильно говорить, что прокурор не должен иметь права опротестовывать решения губисполкомов и других местных органов власти; с точки зрения законности, их обязан-де, судить Рабкрин.

Рабкрин судит не только с точки зрения законности, но и с точки зрения целесообразности. Прокурор отвечает за то, чтобы ни одно решение ни одной местной власти не расходилось с законом, и только с этой точки зрения прокурор обязан опротестовывать всякое незаконное решение, причем прокурор не вправе приостанавливать решение, а обязан только принять меры к тому, чтобы понимание законности установилось абсолютно одинаковое во всей республике. Поэтому решение большинства комиссии ВЦИК не только представляет из себя величайшую принципиальную неправильность, не только в корне ошибочно применяет принцип «двойного» подчинения, но и подрывает всякую работу по установлению законности и минимальной культурности.

Далее, для решения данного вопроса надо учесть значение местных влияний. Нет сомнения, что мы живем в море беззаконности, и что местное влияние является одним из величайших, если не величайшим противником установления законности и культурности. Едва ли кто-либо не слыхал о том, что чистка партии вскрыла, как преобладающий факт, в большинстве местных проверочных комиссий сведений личных и местных счетов на местах при осуществлении чистки партии. Это факт бесспорный и достаточно знаменательный. Едва ли кто решится отрицать, что нашей партии легче найти десяток надежных коммунистов, достаточно образованных юридически и способных противостоять всяким чисто местным влияниям, чем найти таковых же сотни. А именно к этому сводится вопрос, когда говорят о «двойном» подчинении прокуратуры и о необходимости подчинения ее только одному центру. В центре же мы должны найти около десяти человек, которые будут осуществлять центральную прокурорскую власть в лице генерального прокурора, Верховного трибунала и коллегии Наркомюста (я оставляю в стороне вопрос, пользуется ли генеральный прокурор единоличной властью или делит эту власть с Верховным трибуналом и коллегией Наркомюста, ибо этот вопрос совершенно второстепенный и может быть решен так или иначе в зависимости от того, доверяет ли партия одному лицу громадную власть или распределить эту власть между указанными тремя инстанциями). Эти десять человек, находясь в центре, работают под самым близким наблюдением и в самом непосредственном контакте с тремя партийными учреждениями, которые представляют из себя максимальную гарантию против местных и личных влияний, именно: Оргбюро ЦК, Политбюро ЦК и ЦКК, причем это последнее учреждение, т.е. ЦКК, ответственное, только перед съездом партии, строится так, что ни малейшего совместительства у членов ЦКК ни с каким наркоматом, ни с каким отдельным ведомством и ни с каким органом Советской власти быть не может. Ясно, что при таких условиях мы имеем максимальную из всех, какие были до сих пор придуманы, гарантию того, что партия создаст небольшую центральную коллегию, способную наделе противостоять местным влияниям, местному и всякому бюрократизму и устанавливать действительно единообразное применение законности во всей республике и во всей федерации. Поэтому возможные ошибки этой центральной юридической коллегии исправляются тут же на месте немедленно теми партийными органами, которые устанавливают вообще все основные понятия и все основные правила для всей нашей и партийной и советской работы в республике вообще.

Если отступить от этого — это значит, под сурдинку провести тот взгляд, которого никто не защищает громко и открыто, именно: будто у нас уже так высоко развиты культурность и неразрывно связанная с нею законность, что мы можем ручаться за наличность у нас сотни прокуроров, совершенно безупречных с точки зрения того, что они никогда никаким местным влияниям не поддадутся и сами собой будут устанавливать единообразную законность во всей республике.

В итоге я прихожу к выводу, что защита «двойного» подчинения по отношению к прокуратуре и отнятые у нее права опротестовывать всякое решение местных властей не только неправильна принципиально, не только мешает основной нашей задаче неуклонного введения законности, но и выражает интересы и предрассудки местной бюрократии и местных влияний, т.е. худшего средостения между трудящимися и местной и центральной Советской властью, а равно центральной властью РКП.

Поэтому я предлагаю ЦК отвергнуть в данном случае «двойное» подчинение, установить подчинение местной прокурорской власти только центру и сохранить за прокурорской властью право и обязанность опротестовывать все и всякие решения местных властей с точки зрения законности этих решений или постановлений, без права приостанавливать таковые, а с исключительным правом передавать дело на решение суда».

Ленин

Продиктовано по телефону 20 мая 1922 г.

6. Составьте схему органов прокуратуры Российской Федерации.

126

Занятие 2 (2 часа)

1. Основные направления деятельности прокуратуры: общая характеристика.

2. Понятие, сущность и задачи прокурорского надзора как одного из направлений деятельности прокуратуры. Отрасли прокурорского надзора:

1. Надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов (общий надзор).

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие

4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судами меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу

5. Надзор за исполнением законов судебными приставами.

3. Акты прокурорского реагирования на нарушения закона: протест, представление, постановление, предостережение, указание и другие.

4. Иные направления деятельности прокуратуры Российской Федерации:

1. Осуществление прокуратурой функции уголовного преследования.

2. Участие прокурора в рассмотрении дел судами.

3. Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений в органы прокуратуры.

4. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

5. Участие прокурора в правотворческой деятельности.

6. Международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации.

5. Прохождение службы и кадровое обеспечение в органах прокуратуры.

Дополнительные вопросы и задания для подготовки к семинарскому занятию:

1. Наделен ли Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры правом обращения в Конституционный Суд Российской Федерации?

2. Наделен ли Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры правом законодательной инициативы?

3. Изучите прилагаемое извлечение из приказа Генерального прокурора РФ.

Укажите, какие акты прокурорского реагирования могут выноситься прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность?

Приказ Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 г. № 207 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"» (извлечение)

В целях обеспечения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,

ПРИКАЗЫВАЮ:

9. Установить, что уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязан:

а) знакомиться с подлинными оперативно-служебными документами, включая дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также иные оперативно-служебные документы, необходимые для осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью;

б) получать письменные объяснения от должностных лиц и сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по поводу выявленных нарушений закона;

в) предъявлять письменные требования и давать поручения по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам об устранении нарушений закона;

г) решать вопрос об опротестовании незаконных и необоснованных постановлений руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в том числе и о передаче результатов оперативно-розыскной деятельности следователю, дознавателю, руководителю следственного органа, органу дознания, в суд;

д) ставить вопрос об отмене незаконных и необоснованных постановлений следователя (органа дознания) о возбуждении уголовного дела, вынесенных в порядке реализации результатов оперативно-розыскной деятельности;

е) решать вопрос об опротестовании противоречащих закону правовых актов руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

ж) решать вопрос о внесении представлений об устранении нарушений закона, допущенных сотрудниками и должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в которых требовать их отстранения от дальнейшего участия в проведении оперативно-розыскных мероприятий по конкретным делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам, а также требовать прекращения проведения оперативно-розыскных мероприятий, ведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов;

з) при выявлении в ходе проверки повода и основания для возбуждения уголовного дела, предусмотренных ст. 140 УПК РФ, ставить вопрос о вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам допущенных нарушений уголовного законодательства.

10. Уполномоченным прокурорам, используя предоставленные им полномочия, пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и (при наличии оснований) привлечению виновных должностных лиц и сотрудников к установленной законом ответственности.

11. В случаях незаконного отказа от выполнения требований уполномоченных прокуроров в зависимости от обстоятельств рассматривать это как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурору в этих случаях при наличии оснований принимать меры для привлечения виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности.

4. Проанализируйте Конституцию РФ, Федеральный закон «О прокуратуре РФ», ч. 1 ст. 114, п. 10ч. 2 ст. 29 УПК РФ, постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 1999 г. № 17-П «По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела»¹ и заполните таблицу:

	Генеральный прокурор РФ	Прокурор субъекта РФ	Районный/городской прокурор
1. Требования, предъявляемые к кандидату на должность прокурора
2.Кем назначается на должность?
3.Кем временно отстраняется от должности при возбуждении уголовного дела в отношении прокурора?
4.Кем освобождается от должности?
5.Срок нахождения в должности

5. В соответствии с ч. 3 ст. 129 Конституции РФ прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами.

Проанализируйте нормативные правовые акты 1—2 субъектов РФ по вашему выбору и укажите, с какими государственным органами и должностными лицами данных субъектов РФ должно быть согласовано назначение на должность прокуроров данных субъектов. Какова процедура согласования?

__________

¹Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 51. Ст. 6364.

Примеры.