5.2. Характеристика и достижения дворянской управленческой мысли

Дворянство в пореформенной России оставалось господству­ющим классом, хотя в 60-х годах XIX в. сила крепостников была надломлена: они потерпели, правда, не окончательное, но все же такое решительное поражение, что должны были «уйти со сцены». Дворянство «уходило со сцены» по-разному. Одни из них —реак­ционные дворяне — продолжали отстаивать крепостнические идеи, пытаясь любой ценой сохранить неприкосновенность помещичь­его землевладения, они связывали будущее России с успехами в развитии помещичьей организации хозяйства. Другие — либераль­ное дворянство — отличались от реакционеров несущественно. Осуществляя некоторые уступки крестьянству, выступая за огра­ничение сословных привилегий, за выборность и всесословность Ряда важнейших административных органов, дворянские либералы ^Тем не менее требовали сохранения земельной собственности У помещиков, солидаризируясь в этом со своими единомышлен­никами — реакционерами.

Казалось бы, что можно сказать о наличии прогрессивной Управленческой мысли у представителей сходившего со сцены к пореформенной России. Однако следует учесть, что для

345

выражения своих интересов дворянство обладало большими ■( можностями, включая:

• сохранение господствующих политических позиций;

• обладание значительной частью материальной базы в ном по структуре общественном производстве;

• сохранение в стране высокой доли «служилых* дворян;

• обладание средствами идеологического воздействия на ную общественность (большая часть периодической

и издательств, сохранение важнейших постов в научных

учно-технических обществах, таких, как «Вольное

ческое общество*, многочисленные региональные o6i

сельских хозяев).

В то же время специфика положения такова, что дворяне понимая, что может лишиться привычного ему лидерства, изь вает все возможности для сохранения его. Все это станов условиями и причинами, которые не могли не быть источи* всякого рода научно-практических поисков и открытий дв ской управленческой мысли. Этих открытий было более естественно, в вопросах государственного, местного упраЕ и управления отраслями сельского хозяйства.

Кроме того, дворянство испытывало и внутрисословные. тиворечия, прежде всего между помещиками и «служил! дворянами (обусловленные различиями правового положу расхождениями во взглядах и интересах между поместнымз| рянством и терявшим связь с землей «служилым») и между" дворянами, которые оказались втянутыми в предпринима скую деятельность. Это только расширяло причины зароа дворянской управленческой мысли. Интерес к дворянской с точки зрения ИУМ обусловливается и тем, что взгляды и ложения дворянства по поводу организации государстве» управления хозяйством, центрального и местного управ очень часто становились официальной доктриной и пороя взгляды и идеи оппонентов.

Естественно, идеологи дворянства видели будущее в развитом помещичьем хозяйстве, т. е. «главный ответ» на ный вопрос о будущем страны в принципе для них был Возникали только соответствующие «главному ответу» новь просы: о характере аграрной эволюции страны, о собствен земель, о формах землевладения, о рациональной орган! крупного помещичьего и мелкого крестьянского хозяйства; рянство волновали, конечно, вопросы о характере и путях тия капиталистической промышленности, торговли (вн>

346

к внешней), финансовой и кадровой политики, но решались они _с позиции и в интересах данного класса. Однако главный вопрос для дворянства заключался в другом: как удержать то широкое дореформенное влияние на судьбы России, которым обладало дворянское сословие; как сохранить первенство в государствен­ном управлении всеми сферами российского общества: внешней и внутренней политикой, экономической, государственной служ­бой, национальными взаимоотношениями, направлениями искус­ства, образованием и т.д. Именно это вынуждало дворянство искать и предлагать, а иногда и навязывать обществу конкретные меры по совершенствованию общественного управления. Это были меры по организации старых и учреждению новых централь­ных органов управления, совершенствованию земского управления, а также большой спектр экономических мер, включающих госу­дарственный кредит и пособия, покровительственные тарифы и высокие цены (на сельхозпродукты), подготовку сельскохозяй­ственных кадров, в том числе управляющих имениями, и т. д.

Содержание и формулировки разрабатываемых дворянством мер менялись в зависимости от политических, социально-эконо­мических и других условий внутри и вне страны, но движущим мотивом по-прежнему оставалась потребность в лидерстве.

Для выражения своих требований дворяне имели больше средств, чем другие сословия. Прежде всего, это сохранившиеся Дворянские собрания, обладавшие большими правами. Они были главной трибуной. Дворянские собрания могли обращаться с хода­тайствами к самому императору, адресуя просьбу непосредственно монарху. В первые годы после реформы 1861 г. дворянство, при­знав (в результате голосования на бурных заседаниях различных Дворянских собраний) невозможным возвращение к старым по-Рядкам, все же обратилось с прошением к правительству о пере-смотре «Положения о крестьянах вышедших из крепостной зави­симости» от 19 февраля 1861 г. (далее — «Положения»), Учитывая Остановку в стране и особенно начавшиеся крестьянские волне-^Ния, ходатайства носили умеренно-либеральный дух. В докладе ^мини_СТр_а внутренних дел П.А. Валуева они выглядели так: * провозглашение принципа обязательного выкупа наделов крестьянами с безусловной выплатой помещикам полной выкупной суммы и немедленное разверстание угодий; предоставление помещикам безусловного права переводить крестьян с барщины на оброк без их согласия и гарантия пра­вительства правильного поступления оброчных платежей;

347

• предоставление владельцам барщинных имений права .дить своих крестьян на выкуп без предварительного nej их на оброк;

• законодательное подтверждение неприкосновенности щичьей собственности.

В качестве средств и условий решения этих задач дворя называло: восстановление государственного кредита и кре* учреждений, упорядочение найма рабочей силы, ускорение^ ительства и улучшение деятельности железных дорог, о* помощи мелкопоместным дворянам, пересмотр сельского в сторону усиления мер борьбы с потравами к порубками и, правовых норм {в частности, введение всесословного, и гласного суда с независимыми и несменяемыми судьями; в§ ние земского самоуправления с выборными должностными. которые выполняют обязанности без утверждения админис и смещаются только по суду) и, наконец, учреждение центра дворянского выборного представительства как совета! органа с целью участвовать в делах общественного улрашк

Как видим, в случае удовлетворения праветтельством Дворянских собраний дворянство достигло бы цели «удеря собой инициативу в делах преобразований, которые дв признаёт необходимым».

После того, как часть прошений дворянства была удои рена (были уволены либерально настроенные чиновники »-| ральном аппарате и земствах, разрешено переводить кг. выкуп без предварительного перевода на оброк, разрешен срочка помещичьих долгов, выплачены пособия ряду помещиков и др.), дворянская мысль продолжала выраба новые идеи и проекты укрепления своих позиций в госуда ном управлении. Однако дворянство в выражении своих Щ доходило до крайностей, что подчас вызывало недоволь вительства и монарха. Когда в очередной раз на московсь брании дворянство в адрес на имя Александра П выси промиссное (для реакционеров и либералов) предложение t центральный представительный совещательный орган палат: нижней (всесословной) и верхней (дворянской), монарха была отрицательной. 29 января 1865 г. на имя М¥ ПА. Валуева поступил высочайший рескрипт Александра I торый мы приведем почти полностью, чтобы помимо содср проиллюстрировать стиль и формы (фразы и обороты которыми император выражал свое недовольство дворяне

«Петр Александрович... Мне не безызвестно, что своих совещаний Московское губернское дворянское ее

348

вошло в обсуждение предметов, прямому ведению его не подле­жащих, и коснулось вопросов, относящихся до изменения суще­ственных начал государственных России учреждений.

Благополучно совершившиеся... и ныне по моим указаниям еще совершающиеся преобразования достаточно свидетельствуют о моей постоянной заботливости улучшать и совершенствовать, по мере возможности и в предопределенном мною порядке (выделено нами. — Авт.) разные отрасли государственного устройства. Праео вчинания до главным частям этого постепенного совершенствова­ния, принадлежит исключительно мне... (выделено нами. — Авт.) и неразрывно связано с самодержавною властью... Прошедшее, в глазах всех моих верноподданных, должно быть залогом буду­щего. Никому из них не предоставлено предупреждать мои непре­рывные о благе России попечения и предрешать вопросы о суще­ственных основаниях ее общих государственных учреждений. Ни одно сословие не имеет законного права говорить именем других сословий. Никто не призван принимать на себя, передо мною, ходатайство об общих пользах и нуждах государства. Подобные уклонения от установленного действующими узаконениями порядка могут только затруднить меня в исполнении моих предначертаний (выделено нами. — Авт.), ни в каком случае не способствуя к достижению той цели, к которой они могут быть направляемы. Я твердо уверен, что не буду встречать впредь таких затруднений со стороны русского дворянства, вековые заслуги которого перед престолом и отечеством мне всегда памятны, к которому мое доверие всегда было и ныне пребывает непоколебимым.

Поручаю вам поставить о сем в известность всех генерал-губернаторов...

Пребываю к вам благосклонный... Александр».

Как видим, император заботился о будущем государства, чести и интересах всех сословий. Очевиден и мотив; страх за монарший К решению важнейших политических вопросов император хотел допускать никого. Тем не менее дворянство и в последу­ющие годы выдвигало в форме решений Дворянских собраний Просьбы, прошения и ходатайства, отражающие стремление укре­пить свои позиции, и часто добивалось успехов. (Все документы, Материалы, ходатайства Дворянских собраний являются источни-* дворянской управленческой мысли).

В результате дворянство добилось многого:

были учреждены Государственный дворянский банк (1885),

предоставлявший помещикам из потомственных дворян кредит

под залог имений на льготных условиях;

349

• значительные уступки были сделаны дворянству в желез*" рожных тарифах (1889 и 1893), в результате чего noinei был облегчен сбыт хлеба на внутренних рынках, однако ] казны увеличились на несколько миллионов рублей;

• в области образования дворянство добилось строгого ного отбора в учебные заведения, перевода дворянски*^ пендиатов на казенный счет, увеличения числа мест для: потомственных дворян в кадетских корпусах;

• по ходатайству помещиков Министерство государстве! имуществ было реорганизовано в Министерство землё| и государственных имуществ (1893), что, естественно, сило внимание правительства к землевладельцам, в том' в вопросах ведения хозяйств.

Если учесть, что росла прослойка помещиков-предприш лей, то к указанным следует добавить те правительственные ] которые были направлены на совершенствование организ управления отраслями, связанными с землей: это винокуре* свеклосахарная, табачная промышленность, сельскохозяйств машиностроение, отрасли добывающей промышленности.

Второй по значимости после проблемы представителе («конституционализма») на уровне государственных органо! дворянства была проблема усиления своего влияния в Borigfj местного управления, а отсюда и своего представительства в-ветствующих органах.

После того как согласно «Положению о губернских и уса по крестьянским делам учреждений» были созданы губерв уездные институты мировых посредников, на которых возла проведение в жизнь решений «Положения» и которые в деятельности руководствовались особым правительственным) ментом, очень скоро стали проявляться отклонения от официа документов. Дело в том, что вчерашние помещики-крепе никак не могли смириться с тем, что они (даже в качестве мй| посредников) должны удовлетворять все законные требо! крестьян. Они заставляли крестьян отрабатывать повиш накладывали на них штрафы, продавали за недоимки им> должников, а также устраивали массовые порки недовол расправлялись с ними с помощью воинских и полицейских ко! А если на мировых съездах посредников принимались не> дворянским предводителям решения, то они протестовали бовали от правительства предоставления права протеста решений съезда. Массовые жалобы на поведение помещиков вели к перевыборам состава мировых институтов, однако и в i

350

составе они были представлены в основном поместным дворян­ством. Как писал В.И. Ленин, «Мировые посредники первого созыва были распущены и заменены людьми, не способными отка­зать крепостникам в объегоривании крестьян и при самом разме­жевании земли» [13. Т. 4. С. 430].

До конца XIX в. правительство принимает следующие меры, узаконенные высочайшим повелением:

• создание института мировых судей, губернских и уездных по крестьянским делам присутствий;

* 3 Валуевские комиссии — о земствах (1864), о податной ре­ форме (1871), для исследования положения сельского хозяй­ ства и сельской промышленности в России (1873);

. учреждение специальной правительственной КахановскоЙ комиссии для составления проектов местного управления и приглашение в нее сведущих людей (из крупных помещи­ков), в результате введение должности участковых земских начальников, вызванное также «затруднениями в правильном развитии благосостояния «по причине» отсутствия близкой к народу твердой правительственной власти». Однако эти и другие подобные меры беспокойства о «кресть­янском благосостоянии» способствовали тому, что в органы крестьянского управления привлекались представители потомст­венного дворянства, усиливался помещичий гнет, существенно ухудшалось положение крестьян.

С точки зрения ИУМ каждая из принятых мер представляет собой обширный источник, ибо до своего вступления в силу, в процессе разработки того или иного документа, а также в про­цессе реализации данной меры она сопровождалась большим количеством материалов подготовительного характера (протоколы и материалы съездов сельских хозяев, заседаний комиссий), опе­ративного характера (записки в Госсовет и другие центральные органы), окончательных документов и актов (правительственные Указы, государственные законы, положения, дополнения), мате­риалов, содержащих оценки хода реализации или последствий того ^и иного управленческого мероприятия.

Из обилия материалов по решению управленческих проблем Становимся на документах по совершенствованию земского Правления. Кроме того, проанализируем методологические раз-■ Работки одного из представителей либерального дворянства Д-И. Пихно, который в своем труде «Основания политической 1 кмии» в некотором смысле перебросил мост между методо-| °гами дворянской и буржуазной управленческой мысли. И далее

351

коротко остановимся на отражении отечественной управленче мысли в трудах «Вольного экономического общества», выр шего интересы дворянства и занимавшегося в основном вощ сельского хозяйства.

Земская реформа 1864 г. и дворянская мысль. Прс за развитием дворянской управленческой мысли, направлен на утверждение руководящего положения дворянства в мес хозяйственном управлении, на примере разработки докумс земской реформы.

У дворянства всегда был большой интерес к «хозяйству ластях», и это естественно, ибо помещичьи хозяйства сильно ] сели от состояния дел «местного хозяйства». В середине объектами местного управления по традиции являлись ущ земских повинностей, народное продовольствие, обществ призрение, строительство и дороги, здравоохранение, ветер* ная служба, почта, телеграф, «местные меры и распорна относящиеся к развитию способов торговли и промышл» в губернии и уезде*. Естественно, сохранялся интерес и у державия к местному хозяйству. Самодержавие в лице ме администрации ставило перед собой задачи местного благоу ства, однако в первую очередь его интересовала государст казна, которая пополнялась во многом за счет «сбора податей» (в основном с крестьян).

Официально местное -— губернское, уездное и городе* хозяйственное управление в дореформенной России XIX ществлялось по утвержденному еще в 1775 г. Екатерм «Учреждению о губерниях» и даже по некоторым постаноЕ и законам Петровских времен. По сути, не было единого р> ства хозяйством на местах: «все общие для губерний и хозяйственные дела или ведаются губернскими местами» (I ский комитет и особое присутствие о земских гювивд Губернское управление, Казенная палата, Комиссии на продовольствия, строительные и дорожные, Приказы обще ного призрения), «или предоставлены полициям и некс совещательными учреждениям, не имеющим от и положительного устройства* (некоторые уездные прие о земских повинностях, специальные временные уездные ствия по торговле и ценообразованию, уездные дорожные сии, квартирные комитеты)».

Что касается центральных органов управления, то по > министерства ведали тем или иным делом на местах — это i терства финансов, внутренних дел, государственных им>

352

уделов, военное министерство, Главные управления путей сооб­щения и почт.

Местное управление совершенствовалось неоднократно, но земская реформа 1864 г. явилась наиболее подготовленным, органи­зованным мероприятием, некоторые русские историки сравнивают _ее по масштабам и значимости с реформой 1861 г.

До реформы 1861 г. в условиях крепостнических отношений и натурального хозяйства так называемые общественные нужды _и вопросы «общественного управления» на местах дворянскую мысль почти не волновали, так как особых проблем не было. Точнее говоря, чтобы держать «руку на пульсе», дворяне принимали учас­тие в качестве выборных во всех местных органах управления, но вмешивались лишь в решение вопросов по составлению смет, а главное — по раскладкам земских повинностей. Этого участия было достаточно, чтобы предлагать и выбирать своих кандидатов для замещения руководящих должностей на местах, устранять с помощью власти злоупотребления и неудобства, «замеченные в местном управлении», а в целом — осуществлять продворянскую политику в местном управлении.

Еще до отмены крепостного права — в 1859 г. — при Минис­терстве внутренних дел была учреждена особая комиссия, кото­рой было поручено совершенствовать местное управление и с этой целью разработать проекты положений для уездных и губернских учреждений под эгидой министерства. Причем согласно представ­лению о содержании двух групп функций местного управления было указано, что проекты должны содержать предложения, во-первых, по «устройству учреждений административно-поли­цейских» и, во-вторых, по «устройству учреждений хозяйственно-распорядительных». Что касается совершенствования собственно хозяйственного управления, то в специальном разделе постанов­ления о комиссии задача была конкретизирована так: «При уст­ройстве исполнительной и следственной полиции войти в рас­смотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, которое ныне разделяется между несколькими комитетами и часто входит в состав полицейского управления. При сем раеемотрении необходимо предоставить хозяйственному учреждению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие; .причем надлежит определить степень участия каждого сословия [телено нами. — Авт.) в хозяйственном управлении уезда». [Аналогичная задача ставилась и для проектов губернских учреж­дений.

353

Работа комиссии, созданной в 1859 г., затянулась, в 1861 осуществлена реформа, ситуация в стране резко измен! а главное — изменилось положение дворянства. И если до ] дворянство без усилий управляло местными делами, то реформ в связи со становлением новых, капитал истическюц шении, усложнением социально-экономической структуры, нением расстановки сил и другими причинами дворянство. пенно, но все сильнее осознавало свое новое положение. О* резче меняло свое отношение к вопросам местного ущ к местным органам хозяйственного управления, более активно^ выступать за усиление местного самоуправления, за реал» тех же идей всесословного представительства, что и на центральных органов страны.

Было несколько точек зрения по поводу средств, не дворянства была одна: утвердить в земстве свое рукоЕ положение, «стать во главе возникающего земства». Дворя собрания в повестку дня своих заседаний включали разр проектов и предложений в готовящуюся земскую реформу;,,jj мясь утвердить в ней выгодные для себя положения. Болыш собраний было за усиление прав и возможностей местного > управления с одновременной активизацией участия дворе в органах местного управления, за слияние с земством.

Расчет был прост. «Как бы тесно и уравнительно ни бь соединение, за нами надолго еще останется огромный пе который приобретали положением своим, преимуществомJ венного и явственного образования и большей или меньше вычкой к собственным делам», — записано в проекте пс ния одного из консервативных обществ — Смоленского . Однако в самом постановлении, направленном в комисси» строк уже не было.

Как же развивались события, как менялись взгляды дво[ на те или иные пункты, относящиеся к хозяйственному нию, в проектах-вариантах «Положения о губернских и земских учреждениях», которое было утверждено 1 января

Этапы формирования «Положения» и предлагавшиеся-!! анты формулировок важнейших статей документа предста двоякий интерес: во-первых, с точки принятия окончат решения, во-вторых (что наиболее важно для нас), как ж ИУМ. Именно поэтому целесообразно привести описание цесса разработки «Положения» в Приложении 2.

Каковы же были в ту пору оценки реформы? Земская j 1864 г. специально готовилась 5 лет, и значимость ее орган»

354

_и результатов оценивалась современниками очень высоко. Барон орФ ^в своих замечаниях писал: «Если работа эта по объему _й сложности не может равняться с приготовляемыми Уставами _судопроизводства или с законоположениями 19 февраля 1861 г. ₀ крестьянах, то все же по важности в государственном отно­шении, а равно по трудности и новости встречающихся в ней вопросов едва ли много им уступает».

Особенно подчеркивалась новизна этого крупного меропри­ятия, «о котором сама мысль возникла у нас так недавно... по ко­торому ни у нас в общественном мнении, ни в практике других законодательств, ни в науке не образовалось еще почти ни одного твердого убеждения или начала». Действительно, по новизне, масштабам и трудоемкости эта реформа — событие во многих отношениях уникальное, в том числе и в управленческом смысле. В результате совершенствования местного управления был осу­ществлен ряд мероприятий и преобразований. Были определены функции местного управления («виды земских дел») и их содер­жание. Аргумент выделения функций был таков: «Земскими де­лами губерний и уездов должны быть дела, которые составляют местный интерес губернии и уездов». Таких дел было выделено множество (о чем говорилось выше). Наиболее сложными оказа­лись вопросы и мероприятия, связанные с формированием новых органов земства. Взамен многочисленных органов местного управ­ления, «осуществлявших слишком усиленное участие и контроль правительственной власти в земских делах», были созданы всего 2 типа органов: Земское собрание (губернское и уездное) и Земская управа (губернская и уездная). Собраниям была предоставлена распорядительная власть, а управам — исполнительная. И те, и Другие «составлялись из представителей, избранных населением уезда или губерний».

Были сформулированы новые основания и формы этого пред­ ставительства. Аргументы этих преобразований также интересны: "заведование земскими делами уездов и губерний» должно быть предоставлено самому населению уезда и губерний», «теорети­ ческие начала и положения права согласуются с историческим °пытом и с хозяйственными практическими соображениями: , ^никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственное дело, ! ^{Как т}от, кому оно принадлежит, никто так не чувствует последствия [ДУ распоряжений и не несет за них такой материальной

[Ответственности, как сам хозяин дела».

I По поводу разделения властей высказывалась мысль о том, что функций органов местного управления должно быть

355

двояким. «С одной стороны, они должны отражать потребнс мнения и желания местного населения (по земским делам), навливать и рассматривать общие местные интересы; с дру стороны, необходима постоянная, правильно организован! власть для исполнения общих постановлений по земским дел для осуществления правильно и законно выраженных жела и потребностей земства*. Поэтому и созданы были «два разрЦ| учреждений» — распорядительные и исполнительные.

Для распорядительных органов были установлены следую^ требования: эти органы как выразители «всей местности интересов^, должны состоять из лиц, непосредственно избран^ местным населением; число избранных должно быть достат велико (так как интересов много и чтобы можно было прете! вать на «общественное мнение»); избранные должны «сохрав постоянную связь с местностью и обществом», которых они ставляют; обновление и изменение состава органов должно сеть от общества. Таким образом, деятельность этих органов i временный характер (а не «характер и свойства присутствен^ места»), они «призывались к деятельности в известные срок известных случаях». Им было дано название «Земские собран

Постоянная и непрерывная исполнительная деятельность] чалась создаваемым земским управам, члены которых выби{ на Земских собраниях.

В объяснительной записке Валуева было учтено поже дворянства (из постановлений их собраний) относительно Ц ставительства в собраниях: «При первом и совершенно нов опыте установления местного представительства необходим*; некоторый перевес в составе уездных Земских собраний более образованному и развитому, до известной степени по^| вавшемуся и доселе политическими правами и уже нес* опытному в гражданской жизни».

Как собирался Валуев совместить эту предпосылку с соя нием правительственного влияния на политику местного ущ ния (точнее, как всякий министр, который надеется на длит своего властвования и поэтому желает удержать сущест долю власти в местном управлении в своих руках) и насколь ему удалось, мы проследим по одной статье — ст. 47 прое* ложения» (документ № 10). Метаморфоза ст. 47 (очень кор но весьма содержательной) интересна с точки зрения ИЗ

В документе № 10 статья звучала так: «Председатель Земского собрания назначается из числа членов его мит

356

внутренних дел» (выделено нами. — Авт.). Ни в одном из выше­упомянутых замечаний министров и барона Корфа на проект «Поло­жения» о статье 47 нет ни слова. Скорее всего министры и барон не хотели обижать коллегу.

В то же время почти во всех постановлениях Дворянских со­браний, полученных Валуевской комиссией, предлагалась такая редакция: «В уездных собраниях председательствует уездный пред­водитель дворянства». Валуев все-таки рискнул провести через Госсовет свою редакцию и тем самым узаконить определенную власть министра по крайней мере на уровне уезда. Однако Госсовет опять, как и во многих других случаях, прислушался к мнению Дворянских собраний (и, конечно, к личным мнениям членов Госсовета, так как по сословной принадлежности в 1863 г. почти все члены Госсовета являлись дворянами) и высказал такие аргу­менты и сомнения на общем собрании: «Предположенное ст. 47 правило может возбудить неуместные нарекания на правительство в намерении, назначением председателя (выделено нами. — Авт.) в Земские собрания, придать им значение органов своей власти». Затем Госсовет выразил-де беспокойство о положении министра: «Назначение председателей... министром внутренних дел из членов собрания неудобоисполнимо и на практике, так как при значи­тельном числе уездных собраний министр был бы поставлен часто в затруднение, и могли бы быть случаи назначений неудачных». Ну а чтобы министр совсем не обижался, «Госсовет находит также неудобным и назначение председателя по выбору самого собрания». Из кого же остается выбор? Поскольку «и для прави­тельства, и для самого земства весьма важно, чтобы председатели уездных Земских собраний были люди вполне благонадежные, на которых можно было бы совершенно положиться», а таковым требованиям в уездах «всего более удовлетворяют уездные предво­дители дворянства», так как они «удостоены доверием местных землевладельцев, наиболее заинтересованных в делах земства» (вы­делено нами. — Авт.), то и ясно окончательное решение: «Госу­дарственный Совет полагал поставить, что в уездном Земском ^с°брании председательствует уездный предводитель дворянства». При обсуждении этой статьи были высказаны и другие аргу-^Менты, демонстрирующие отношение членов высшего правитель­ственного органа к трудящимся классам, точнее, никакого к ним ^Ношения: Госсовет считает, что поручение предводителям дво-j Рянства «председательствовать в собраниях, продолжающихся всего 1 ■"ней (ну, что предводитель успеет проявить субъективного! — Авт.), ' ^постановляющих свои определения по большинству голосов

357

(а их, как известно заранее, большинство у землевладельцев. —. не может быть принято с неудовлетворением или возбудить; слоеный антагонизм».

Члены Госсовета не скрывали своих дворянских мотивов ^: обсуждении других статей проекта «Положения», существе^ влиявших на расстановку сил в местном управлении (а таких < было не более 30 из более 300). Ясно было, что решение по ■ повлекло изменения и в ряде других статей. Так, по некого] статьям Госсовет пошел даже на то, что «отнял» некоторые у императора в угоду дворянства. Скорее всего, император их>| уступил, когда ознакомился с запиской Валуева, выполнение воле императора. Речь идет о «Записке Валуева Александру вопросу о том, какие из прав, коими пользуется ныне дворян») по заведыванию делами земства, предоставятся новым земс учреждениям и какие за тем права останутся за дворянство»

Например, на стадии подготовки проекта «Положения» звучала так: «В губернском Земском собрании председатель один из местных землевладельцев, по непосредственному на чению Его Императорского Величества, каждый раз особо о£ ляемому через министра внутренних дел». И на первых Госсовет одобрил придание значимости такого рода назначе| По мнению Госсовета, «было бы крайне неосторожно Предар лять назначение председателей самим собранием по выбору I шинством голосов, так как при этом избрании того или лица много зависело бы от различных случайностей, оказыЕ влияние на подачу голосов, минутного увлечения или прой партий». Назначение председателей по особому назначению вд ратора как предложение было высказано и одобрено еще на¹! дании Совета Министров в 1862 г., это предполагало возмог использовать на этой должности «государственных сановн< приобретших общее уважение заслугами на поприще государ ной деятельности».

На заседании Госсовета выдвигается наивный контрарг «командирование государственных сановников и других почв лиц из С.-Петербурга во все губернии было бы сопряжено раз с большими расходами для казны». И тут же следует щ речие: «Затем назначение таких лиц ограничилось бы некоп немногими случаями особой важности» (выделено нами. — Ну а поскольку опять-таки нужны лица «благодетельные собные», «пребывающие постоянно в губернии и состоя! членами собраний», то выбора нет — это губернские предвод дворянства, благо они утверждаются государем. Вот так рянски решались многие вопросы «самоуправления земств

358

Кроме того, само «Положение» устанавливало такие нормы числа набираемых и условия представительства в собраниях от трех ^рий (земледельческой, городской и сельской), что лидерство дворянства б местном управлении было гарантировано постоянным И существенным. Оно было настолько вызывающе существенным, что владельцы торговых и промышленных предприятиий многих губерний России неоднократно обращались по этому поводу (осо­бенно в конце XIX — начале XX вв.) в Государственный совет с письмами и петициями, в которых приводились соответствующие численные обоснования.

В первые же выборы в губерниях согласно «Положению» пред­ставительство землевладельцев было значительным — 74% всех гласных, представителей торгово-промышленной буржуазии было 10,9% и крестьян — 10,6%. В начале 80-х годов среди губернских гласных дворянство уже имело 81,5%, в земских управах более половины председателей и членов также были представителями дрорянства. ВалуевскиЙ аргумент «неопытности и временности установления местного представительства» затянулся. В свое время В.И. Ленин приводил такие данные из журнала «Промыш­ленность и торговля» за 1913 г., подтверждающие сохранение соотношения сил в Земских собраниях по прошествии почти полувека после земской реформы (табл. 5.1).

	Таблица 5.1
	Число	%
	гласных, чел.
От 1-го избирательного собрания (дворяне, помещики)	5508	53.4
От 2-го избирательного собрания	1294	12.6
(торгово-промышленные предприятия и т. д.)
От 1-го и 2-го избирательного собрания совместно	290	2.8
От сельских обществ	3216	31.2
В 34 земских губерниях, всего	10 308	100

Таким образом, «земства в России целиком были отданы в руки крепостных-помещиков». Но Ленина справедливо возмутил не столько этот факт, сколько расчеты «Кит Китычей» (представите­лей купечества) в подтверждение своих прав и выводы из них. Как было отмечено, основной функцией местного управления было управление земскими повинностями, а конкретно — их сбор. ^ак вот, согласно статистике за 1913 г., сумма земских сборов 'Раскладочных), вносимых 1-м избирательным собранием, была ! Равна 24,5 млн руб., 2-м — 49 млн руб., а сельскими обществами —

359

45,5 млн руб. Если разделить эти суммы на количество гласв то «выходит, что дворянский ценз стоит 4,5 тыс. руб., купцовск 38 тыс. руб., крестьянский — 14 тыс. руб.». Так, конечно, мс считать, рассматривая «неизбирательное право, как п{ купли-продажи», пишет В.И. Ленин. Но за этими числами и другая информация: «На самом деле неравномерность зем<| сборов, конечно, вопиющая. Но вся тяжесть этой неравномерь ложится не на промышленников, а на крестьян и на рабоЧ Кит Китычи этого не видят. Они хотят только, чтобы не дворяне имели привилегии, а — «равномерно» и купцы».

Были, правда, в России «мужицкие» губернии (напри Вятская, Пермская, Вологодская и др.), где почти не было] рянского землевладения, поэтому большинство в земстве надлежало крестьянским гласным. Но господствующие позк должности председателей земских управ были в руках две которые и определяли политику местного управления. К то» земство в таких губерниях было «еще больше оплетено всевозможных чиновничьих запретов, препон, огранич и разъяснений». Тем не менее даже на введение такого рода вреженных и урезанных» земств в более чем 10 губерниях Рс самодержавие вместе с дворянством не шло. В итоге земец форма так и не была введена во всех губерниях России. И нз причин сопротивления самодержавия введению земств тальных губерниях России была опять-таки уступка дворя! Доводы противников земства в Государственном совете откров «дворян там нет»... А «если нет дворян-помещиков, то нар дорос даже до чинки дорог, устройства больниц».

В итоге, конечно же, дворянство добилось того, что гл пункты пожеланий их собраний получили почти однозн( отражение в «Положении» 1864 г. Однако следует отметить, реформа была буржуазной по своей сути, она стала объе» необходимым средством приспособления к потребностям: листического развития России. А потому она была против чивой, непоследовательной и незавершенной. В ней сохе старый «Устав о земских повинностях» и одновременно поя! новая система о выборах. И то, и другое обеспечивало и преимущества дворянству и в меньшей степени учитывало | ние пока еще политически индифферентной торгово-промьл ной буржуазии, но которая постепенно начинает отстаиват позиции. Это, кстати, одна из причин проведения в 1890 г. земской реформы.

360

Самоуправление на местах, провозглашенное в реформе 1864 г., осталось только на словах, так как самодержавие пошло на уступки дворянству и либерально-буржуазным элементам лишь в реше­нии местных хозяйственных вопросов. Оно сохранило за собой административную власть на местах и, в частности, право отме­нять неугодные правительству решения Земских собраний и даже закрывать земства, выступающие в защиту своих прав.

Источником доходов собственно земств в 60—80-х годах были в основном сборы с недвижимого имущества: земель, домов, фаб­рично-заводских предприятий и торговых заведений. Эти доходы были невелики. Расходы же на дороги и строительство, на содер­жание гражданских управлений, тюрем, мировых судей, домов призрения и другие так называемые обязательные расходы вместе с «необязательными» («к счастью» для земств) расходами (на здраво­охранение, народное образование) росли из года в год и всегда существенно превышали доходы земств. Так что особые возмож­ности и права для управления на местах у земств по Положению 1864 г. не появились. Другими словами, многие из принципов и отправныхлиберальных посылок реформы, высказанные П. Ва­луевым и членами его комиссии, так и остались на уровне утопи­ческих рассуждений.

Завершая характеристику преобразований, осуществленных согласно «Положению» 1864 г., следует указать на некоторые раз­делы организационно-правовых нововведений и мероприятий. В «Положении» был специальный раздел, в котором излагались -существо, степень и пределы власти земских учреждений». Луч­шей оценкой и характеристикой «пределов власти» земств, кроме уже высказанных, была также статья «Положения», согласно которой начальнику губернии (т. е. представителю верховной административной власти в губернии) предоставлялось право ^в случае бездействия земских учреждений по исполнению повин­ностей «напоминать и понуждать к исполнению». В случае же «безуспешности этой меры» губернатор мог приступать с разре­шения министра внутренних дел «к непосредственным распоря­жениям на счет земства».

Кроме того, были статьи о сферах влияния собраний и управ, °б организации и формах контроля, отчетности и ответственности ^Земских учреждений, о правилах «заведования земскими имуще-ствами», «составления земских смет и раскладок», «утверждения ¹¹ Приведения в действие земских смет», «порядка удовлетворения ^Земских потребностей». Указывались меры земств по строитель-^СтвУ зданий и сооружений, строительству и содержанию дорог

361

и дорожных сооружений, «меры к развитию местной торгов и промышленности».

Таковы некоторые результаты взаимовлияния реального равления и дворянской управленческой мысли в пореформем России.