Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
МаршевИсторияУправленческойМысли.doc
Скачиваний:
20
Добавлен:
04.11.2018
Размер:
4.82 Mб
Скачать

4.3. Идеи организации местного

УПРАВЛЕНИЯ В МОСКОВСКОМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОМ ГОСУДАРСТВЕ

В начальный период образования Русского централизованного государства с центром в Москве (конец XIV—XV вв.) стали актуали­зироваться проблемы местного управления. Поскольку постоянно шел процесс присоединения земель и княжеств к Московскому княжеству, сильно расширялась сфера управления, нужны были новые принципы и методы эффективного управления на местах. Именно в этот период происходила эволюционная реорганизация существовавшей системы местного управления — постепенная замена представленной в «Русской Правде» системы кормления специальными органами губного (волостного) и земского управ­ления. Этот процесс регулировался актами местного управления — грамотами наместничьего управления, губными и земскими гра­мотами.

В первые годы московские великие князья, как и князья Киев­ского государства, для управления присоединяемыми территориями назначали особых должностных лиц — наместников и волостелей, которым вручалась уставная грамота в качестве основного доку­мента, определяющего их полномочия, а также права получения и размер корма. Великие князья предвидели возможность злоупо­треблений со стороны назначаемых ими кормленщиков. Стремясь не допустить этого, а также завоевать популярность у местных феодалов и простого населения, московские князья стали посте­пенно ограничивать власть наместников и волостелей, очень ос­торожно вводить ограничения прав кормленщиков, размывая их властные полномочия присутствием представителей местного населения в административных и судебных органах. Это в итоге и привело к отмене кормлений. Уставные грамоты, подтверждая суверенитет московского князя на вводимой в государство терри­тории, не только жестко регламентировали и сужали полномочия кормленщиков, но и позволяли центральной московской власти контролировать их деятельность на этой территории. Согласно Уставным грамотам только московский великий князь объявлялся БЬ1сшей инстанцией по делам, отражающим злоупотребления на­местников. А в органы управления «всякими делами» на местах вводилось присутствие добрых, или дутчих, людей из местного Населения — из дворян, посадского населения и зажиточных слоев ЧеРносошного крестьянства. Все это было подчинено главной цели

275

формирующегося Русского централизованного государства — ходить и поддерживать постоянный компромисс трех наи( влиятельных в ту пору общественных сил: боярства, дворяне и посадских людей путем взаимных уступок и сохранения во правительственного интереса. Привлечение местных предстэ телей к управлению и осуществлению правосудия было предЕ ником появления новой политической формы русского феодаль государства — сословно-представительной монархии, законода! но оформленной реформами Ивана IV в XVI в. и предполагас участие сословий в реализации государственного управления | в центре, так и на местах.

Среди актов наместничьего управления наиболее извес Двинская уставная грамота (1397), Белозерская уставная (1488), Белозерская таможенная грамота1 (1497). Двинская ная грамота — наиболее древняя из дошедших до нас устав грамот Московского государства. История создания грамоты > зана с восстанием на Двине в 1397 г., в результате которого Дв екая земля (с городами Устюг, Вологда, Кострома) на некс время «отложилась» от Новгорода, войдя в состав Московс* государства. Через 3 года после войны с Московским государ Новгороду удалось вернуть себе мятежную территорию. Име в этот короткий исторический период данная грамота былаН ставлена и утверждена «князем великим Василием Дмитриевк всея Руси». Двинская грамота, состоящая из 16 статей, продс линию «Русской Правды» в вопросах защиты интересов госпс вующего класса — бояр, их телесной неприкосновенности, и достоинства. Одновременно московский великий князь под кивает, что наместниками в Двинской земле могут быть назнач не только московские, но и двинские бояре, как бы протиЕ ставляя последних новгородским боярам. В грамоте есть дающие право местному населению обращаться с жалобой ликому князю в случае злоупотреблений наместников (ст. устанавливающие размеры пошлин при торговле на террм Двинской земли (ст. 14), освобождающие двинских купцов от ] пошлин при торговле в Московском княжестве (ст. 16).

Белозерская уставная грамота была составлена при Иване после окончательного присоединения Белозерского княже

1 Белозерская таможенная грамота 1497 г. — первая дошедшая до ] моженная грамота и послужившая образцом для других подобного | грамот. Она была разработана для правовой регламентации бурно | вавшихся в XV в. торговых отношений между отдельными регион Московского государства.

276

к Московскому государству в 1488 г. Грамота, состоящая из 23 ста­тей, продолжала укреплять привилегии, права и преимущества великокняжеских представителей и должностных лиц, выполня­ющих административные и финансовые поручения, над местными органами управления. В грамоте даже вводится совершенно новый въезжий корм, получаемый наместником при вступлении в долж­ность, но без указания его размера: «горожане и становые люди наместникам нашим на въезд, что кто принесет, то им взяти» (ст. 1). Грамота устанавливает точное количество должностных лиц, которые составляли аппарат наместника: едва тиуна да десять доводчиков» (ст. 3), и срок их пребывания в должности: «тиунов и доводчиков до году не переменяют» (ст. 5); размеры корма, сроки его взимания и право замены натурального корма на денежное вознаграждение (ст. 2). К числу мер, ограничивающих права на­местников и его помощников, следует отнести правила их поез­док по территории земли, когда доводчик не имел права взимать пошлины и корм (это возлагалось на избранного населением сотского), обедать в местах ночлега и ночевать в месте обеда, объезжать территории других доводчиков (ст. 4).

С целью развития торговли грамота создавала благоприятные условия для купцов, приезжавших в Белозерскую землю не только из полостей белозерских, но «из Московской земли, из Тверской, из Новгородской земли, из Устюга, из Вологды» и других мест. Гостям позволялось торговать «на Белеозере в городе житом и всяким товаром, а за озеро им всем торговать не ездити». Причем нарушители правил и места торговли подвергались суро­вому наказанию. Во-первых, их штрафовали, во-вторых, товар конфисковали, а купца и продавца наместник или таможенник препровождали к великому князю (ст. 7—8). Именно в этой гра­моте имеется статья о запрете «наместником нашим и их тиуном» вести судебные дела «без сотцкого и без добрых людей» (ст. 19). Великий князь постепенно ограничивал права своих должност­ных лиц даже такими мерами: «тиунам и наместничьим людям на пир и на братчины незваным не ходити» (ст. 20), «князи мои, и бояре, и дети боярские и всякие ездоки у горожан, у становых людей и у волостных людей ни кормов, ни подвод, ни проводников, 1)и сторожей не требовать». Это относилось и к великокняжеским гонцдм, не имеющим на то специальной грамоты (ст. 21).

В первой половине XVI в. еще больше усиливается власть местных органов управления повсеместным введением выборных °Рганов — губных и местных изб. В первое время губные избы

277

действовали параллельно с кормлением и, как правило, на тер тории волости, а в соответствии с Белозерской губной грамс 1571 г. — на территории уезда. Деятельность этих органов ме ного управления регулировалась губными и земскими грамот Наиболее известные из них: Губная белозерская грамота (153 Медынский губной наказ (1555), Белозерская губная грамота (151J

Согласно этим грамотам верхний уровень местного ущ ния выглядел следующим образом. Во главе губных изб стоя губные старосты, избираемые (по грамоте 1539 г.) или назнв емые (по грамоте 1555 г.) из детей боярских и дворян. Губные ■ росты должны были быть прожиточными, т. е. в определеь степени состоятельными. Некоторые губные грамоты треб$ «выбрать... губного старосту, который бы грамоте был гора В случае избрания губного старосты по ранним грамотам Tpef лось сообщать в Москву о результатах выборов, а по более пс ним — «прислати для крестного целования в Москву, в Розбой1 приказ». Разбойный приказ (или изба) имел определенные кс рольные функции по отношению к губным органам, привле( к ответственности самих губных старост и целовальников за ничество и другие злоупотребления (ст. 14 Медынского наказа).

При губных старостах находился аппарат (6-7 человек) старост, десятских и лутчих людей, а также дьяка, ведавшего д4| производством губной избы. Со временем в аппарате губ* старосты лутчшие люди были заменены целовальниками, из равшимися из местного посадского и черносошного крестьяне* населения (черных деревень крестьяны). Сначала целовальн| избирались бессрочно, позднее — ежегодно.

В середине XVI в. была проведена земская реформа, в резу тате которой были созданы органы земского самоуправле! Должностные лица этих органов выбирались из среды дво[ посадского населения и зажиточных слоев черносошного крев янства — лутчих людей. Компетенция земских избранников пространялась только на посадских и крестьян, бояре и дворяне из их компетенции были изъяты. Территорией действия земсЦ избы был, как правило, город с уездом, но в некоторых случэ волость.

Порядок организации земских органов и их компете* определяли земские уставные грамоты. Они также издавались имени «великого князя всея Руси», а затем — царя и регламеь решали функции и методы работы местных органов управле!

278

в финансовой, судебной и полицейской областях. Из наиболее известных грамот — Уставвая земская грамота волостей Малой

Денежки, Выйской и Суры Двивского уезда (1552). Со дня выхода этой грамоты, составленной от имени царя Ивана IV, власть назначаемых князем волостелей и их представителей на местах и соответствующая система кормления упразднялись: «волостеля у них на Пенежки, и на Вые, и на Суре и его тиуна отставити» (ст. 3). Вместо них создавались земские органы, состоявшие из излюбленных голов (позднее — земских старост) и целовальников — выборных лутчих людей. Имена тех и других указывались в цар­ской грамоте (ст. 4). Земским учреждениям поручалось решение всех вопросов местного управления («во всяких делех земских управа чинити»), а руководством к действию и решению всех дел с той поры предписывался общерусский Судебник 1550 г. (ст. 4). На них, например, возлагались обязанности по раскладке податей и сборам оброка, контроле за промыслами, торговлей, питейными заведениями (ст. 23).

В статьях грамоты говорится об организации земских органов управления и порядке их деятельности. Во-первых, определяется личный состав земской избы из 10 человек и дьяка, в которую входят 3 «излюбленные головы Елизарий Яковлев, да Семен Ива­нов, да Тимофей Анцыфоров, с товарыщи, десять человек», также избранные волостями, «и те меж ими во всем управу чинят по нашему Судебнику» (ст. 10). В случае неразрешимости какого-либо вопроса первыми 3 «излюбленными головами* они должны были вместе со всеми старостами «десяти человеком, съезжаться в Вые, да судити всякие наши земские дела и управа чинити заедино веем» (ст. 11). Все земское делопроизводство должно было вестись в письменной форме специально избранным и присягнувшим («к целованию приведенным») земским дьяком (ст. 12).

В грамоте подробно расписываются все вопросы налогового обложения местного населения как основного финансового источ­ника пополнения великокняжеской казны. Вместо наместничьих поборов был установлен оброк в денежном выражении — откуп. Обычно оброк сдавался специальным должностным лицам — каз­начею и дьяку, и его требовалось платить населением в государеву казну 1 раз в год «на масляное заговейно», т. е. в воскресенье на масляной неделе, «не дожидался по себе пристава». В случае ^РУшения этого требования центральное правительство посылало Из Москвы приставов, которые взимали оброк «вдвое» и получали еЩе «езд». Помимо оброка, продолжали существовать прямые на-Ло установленные до этого в пользу государевой казны, например,

279

с охоты на белок и горностаев, ямские деньги, пошлины в с военной службой (пищальные, городовые, полонянич» Отдельно шли так называемые гостиные явки, т. е. noi с гостей — приезжих купцов, (ст. 5, 6, 8, 9).

Согласно грамоте строго наказывались изготовление и дажа хмельных напитков (ст. 23). При этом денежный платили не только те, кто держит корчму (питейное заведение продавались хмельные напитки), но и покупатели (питухи). товление хмельных напитков разрешалось по специальному^ решению земских органов только в связи с особыми собь «к празднику канун сварити, или родителей помянути, кстины, или на родины» (ст. 24). Есть в грамоте статья, кс устанавливает порядок обращения земских органов управ к центральному правительству в Москву в тех случаях, когда^ превышают их компетенцию (ст. 25). В грамоте содержится учительная статья с требованием, чтобы «излюбленные следили друг за другом («меж собя беретчи накрепко»), а вс ные люди — наблюдали за ними и друг за другом, чтобы не i злоупотреблений и взяток (ст. 26).

Нельзя не упомянуть статью, специально посвященную ■ низации делопроизводства в земской избе. Как мы отмечал* делопроизводство поручалось избранному 3 волостями дела он должен был вести и записывать только в прис) 3 излюбленных голов и их 10 товарищей, все записи (проток должны были заверяться печатями земских старост иун) храниться. В тех случаях, когда дьяк сделает запись земскога| в отсутствие старост или же будет хранить какое-то дело у себя j факты обнаружатся, то «дьяку земскому от меня, царя и вел» князя, в том быть казненным смертною казнью», а отобр имущество дьяка передавалось тому, кто сообщил о его нар| ниях (ст. 29). И наконец, завершается грамота статьей, в ко! устанавливается привилегия для земских старост, целовальн| и их людей: они освобождались от уплаты всех видов noi «как поедут к нам к Москве.... с теми деньгами, с нашим обр причем «пропущают их везде без зацепки, не задержав» (ст.(

Таким образом, акты земского управления демонстриц системность в охвате управленческих проблем, довольно пс ную их проработку — начиная от постановки задач и форм» ния органов местного управления, перечня должностных ли i функций и кончая характеристиками процессов принятия pel коммуникации и даже отдельных процедур.

280