
- •Глава 1. Проблемы историко-управленческих
- •Часть I. Генезис и развитие зарубежной управленческой мысли с древнейших времен до конца XIX в.
- •Глава 2. Истоки управленческой мысли
- •Глава 3. Управленческая мысль в эпоху феодализма, генезиса и становления
- •3.1. Истоки и источники управленческой мысли
- •Часть II. Управленческая мысль в россии (IX-XIX вв.)
- •Глава 4. Зарождение и становление управленческой мысли в россии (1x-xvhi вв.) 252
- •Глава 5. Управленческая мысль в россии XIX в 342
- •Глава 1
- •Система наук об управлении.
- •Проблемы исследования истории наук.
- •1.1. Система наук об управлении
- •1.2. Проблемы исследования истории наук
- •1.3. Специфические проблемы истории управленческой мысли
- •1.4. Основные течения управленческой мысли с 4-го тыс. До н.Э. По XX в.
- •Список литературы
- •Часть I
- •2.2. Идеи управления в трудах мыслителей древнего египта и передней азии
- •2.3. Разработка проблем управления в древнем китае
- •2.4. Взгляды на управление государственным хозяйством в древней индии
- •2.5. Разработка проблем управления
- •2.6. Управленческая мысль в ветхом завете и новом завете
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •Глава 3
- •Управленческая мысль в Византии.
- •Управленческая мысль в феодальной Западной Европе.
- •Э. Юр о замещении труда капиталом.
- •3.1. Истоки и источники управленческой мысли в V-XVII вв.
- •3.2. Управленческая мысль в византии
- •3.4. Истоки и источники иум в XVIII-xiXbb.
- •3.5. Идеи предпринимательства в западной европе
- •3.6. Классики политической экономии] об управлении (XVIII-xiXbb.)
- •3.6. Классики политической экономиц] об управлении (xvui-xiXu.)
- •3.7. Р. Оуэн и социальная ответственность бизнеса
- •3.8. Ч. Бэббидж о специализации и разделении физического и умственного труда
- •3.9. Э. Юр о замещении труда капиталом
- •3.10. «Учение об управлении» л. Фон штейна
- •Управление
- •Контрольные вопросы
- •Часть II
- •4.2. «Русская правда»
- •4.3. Идеи организации местного
- •4.4. О методах управления частным хозяйством в «домострое»
- •4.5. Важнейшие факторы развития управленческой мысли в россии XVII в.
- •4.6. Ю. Крижанич
- •4.7. А.Л. Ордин-нащокин
- •4.8. Реформы петра I как этап развития управленческой мысли
- •4.9. И.Т. Посошков
- •4.9. И.Т. Посошков
- •4.10. М.В.Ломоносов
- •4.11. Екатерина II, другие русские
- •Список литературы
- •I лава
- •5.1. Основные направления иум в россии XIX в.
- •5.2. Характеристика и достижения дворянской управленческой мысли
- •5.3. Управленческие идеи революционных демократов и народников
- •5.4. Обсуждение вопросов управлен1 производством на торгово-промышленных съездах
- •5.5. Учебные курсы по управлению! в университетах россии
- •5.6. Вклад государственных дея1 россии в развитие идей управлен1
- •Список литературы
- •Часть III
- •6.1. Школа научного менеджмента ф. Тейлора
- •6.2. Организация и принципы эффективности X. Эмерсона
- •6.3. Административная школа а. Файоля
- •6.4. Школа человеческих отношении
- •6.5. Эмпирическая школа, или наука управления
- •6.6. Школа социальных систем!
- •6.7. Новая школа науки управления
- •6.8. Ситуационный подход в управлении
- •Глава 7
- •7.1. Становление советской управленческой мысли
- •7.2. Советская управленческая мы(
- •7.3. Г.Х. Попов о развитии советской управленческой мысли в 1960-е годы
- •7.4. Разработка проблем управления в 70-90-е годы
- •Контрольные вопросы
- •Список литературы
- •I лава
- •8.1. Мотивация — как содержание и как процесс
- •8.2. Концепции лидерства: от лидерских качеств к обучению
- •Примеры видения компании
- •8.3. Инструментальные концепции управления
- •8.4. Организационная культура: измерение и управление
- •Контрольные вопросы
- •Учебник
- •127214, Москва, Дмитровское шоссе, j07.
- •Isbn s-lb-ddbDlS-г
4.3. Идеи организации местного
УПРАВЛЕНИЯ В МОСКОВСКОМ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОМ ГОСУДАРСТВЕ
В начальный период образования Русского централизованного государства с центром в Москве (конец XIV—XV вв.) стали актуализироваться проблемы местного управления. Поскольку постоянно шел процесс присоединения земель и княжеств к Московскому княжеству, сильно расширялась сфера управления, нужны были новые принципы и методы эффективного управления на местах. Именно в этот период происходила эволюционная реорганизация существовавшей системы местного управления — постепенная замена представленной в «Русской Правде» системы кормления специальными органами губного (волостного) и земского управления. Этот процесс регулировался актами местного управления — грамотами наместничьего управления, губными и земскими грамотами.
В первые годы московские великие князья, как и князья Киевского государства, для управления присоединяемыми территориями назначали особых должностных лиц — наместников и волостелей, которым вручалась уставная грамота в качестве основного документа, определяющего их полномочия, а также права получения и размер корма. Великие князья предвидели возможность злоупотреблений со стороны назначаемых ими кормленщиков. Стремясь не допустить этого, а также завоевать популярность у местных феодалов и простого населения, московские князья стали постепенно ограничивать власть наместников и волостелей, очень осторожно вводить ограничения прав кормленщиков, размывая их властные полномочия присутствием представителей местного населения в административных и судебных органах. Это в итоге и привело к отмене кормлений. Уставные грамоты, подтверждая суверенитет московского князя на вводимой в государство территории, не только жестко регламентировали и сужали полномочия кормленщиков, но и позволяли центральной московской власти контролировать их деятельность на этой территории. Согласно Уставным грамотам только московский великий князь объявлялся БЬ1сшей инстанцией по делам, отражающим злоупотребления наместников. А в органы управления «всякими делами» на местах вводилось присутствие добрых, или дутчих, людей из местного Населения — из дворян, посадского населения и зажиточных слоев ЧеРносошного крестьянства. Все это было подчинено главной цели
275
формирующегося Русского централизованного государства — ходить и поддерживать постоянный компромисс трех наи( влиятельных в ту пору общественных сил: боярства, дворяне и посадских людей путем взаимных уступок и сохранения во правительственного интереса. Привлечение местных предстэ телей к управлению и осуществлению правосудия было предЕ ником появления новой политической формы русского феодаль государства — сословно-представительной монархии, законода! но оформленной реформами Ивана IV в XVI в. и предполагас участие сословий в реализации государственного управления | в центре, так и на местах.
Среди актов наместничьего управления наиболее извес Двинская уставная грамота (1397), Белозерская уставная (1488), Белозерская таможенная грамота1 (1497). Двинская ная грамота — наиболее древняя из дошедших до нас устав грамот Московского государства. История создания грамоты > зана с восстанием на Двине в 1397 г., в результате которого Дв екая земля (с городами Устюг, Вологда, Кострома) на некс время «отложилась» от Новгорода, войдя в состав Московс* государства. Через 3 года после войны с Московским государ Новгороду удалось вернуть себе мятежную территорию. Име в этот короткий исторический период данная грамота былаН ставлена и утверждена «князем великим Василием Дмитриевк всея Руси». Двинская грамота, состоящая из 16 статей, продс линию «Русской Правды» в вопросах защиты интересов госпс вующего класса — бояр, их телесной неприкосновенности, и достоинства. Одновременно московский великий князь под кивает, что наместниками в Двинской земле могут быть назнач не только московские, но и двинские бояре, как бы протиЕ ставляя последних новгородским боярам. В грамоте есть дающие право местному населению обращаться с жалобой ликому князю в случае злоупотреблений наместников (ст. устанавливающие размеры пошлин при торговле на террм Двинской земли (ст. 14), освобождающие двинских купцов от ] пошлин при торговле в Московском княжестве (ст. 16).
Белозерская уставная грамота была составлена при Иване после окончательного присоединения Белозерского княже
1
Белозерская таможенная грамота 1497 г. —
первая дошедшая до ] моженная
грамота и послужившая образцом для
других подобного | грамот. Она была
разработана для правовой регламентации
бурно | вавшихся в
XV
в. торговых отношений между отдельными
регион Московского
государства.
276
к
Московскому государству в 1488 г. Грамота,
состоящая из 23 статей,
продолжала укреплять привилегии, права
и преимущества великокняжеских
представителей и должностных лиц,
выполняющих
административные и финансовые поручения,
над местными органами управления. В
грамоте даже вводится совершенно новый
въезжий
корм, получаемый
наместником при вступлении в должность,
но без указания его размера: «горожане
и становые люди наместникам
нашим на въезд, что кто принесет, то им
взяти» (ст. 1). Грамота
устанавливает точное количество
должностных лиц, которые составляли
аппарат наместника: едва тиуна да десять
доводчиков»
(ст. 3), и срок их пребывания в должности:
«тиунов и
доводчиков до году не переменяют» (ст.
5); размеры корма, сроки его
взимания и право замены натурального
корма на денежное вознаграждение (ст.
2). К числу мер, ограничивающих права
наместников и его помощников, следует
отнести правила их поездок
по территории земли, когда доводчик не
имел права взимать пошлины
и корм (это возлагалось на избранного
населением сотского),
обедать
в местах ночлега и ночевать в месте
обеда, объезжать
территории других доводчиков (ст. 4).
С целью развития торговли грамота создавала благоприятные условия для купцов, приезжавших в Белозерскую землю не только из полостей белозерских, но «из Московской земли, из Тверской, из Новгородской земли, из Устюга, из Вологды» и других мест. Гостям позволялось торговать «на Белеозере в городе житом и всяким товаром, а за озеро им всем торговать не ездити». Причем нарушители правил и места торговли подвергались суровому наказанию. Во-первых, их штрафовали, во-вторых, товар конфисковали, а купца и продавца наместник или таможенник препровождали к великому князю (ст. 7—8). Именно в этой грамоте имеется статья о запрете «наместником нашим и их тиуном» вести судебные дела «без сотцкого и без добрых людей» (ст. 19). Великий князь постепенно ограничивал права своих должностных лиц даже такими мерами: «тиунам и наместничьим людям на пир и на братчины незваным не ходити» (ст. 20), «князи мои, и бояре, и дети боярские и всякие ездоки у горожан, у становых людей и у волостных людей ни кормов, ни подвод, ни проводников, 1)и сторожей не требовать». Это относилось и к великокняжеским гонцдм, не имеющим на то специальной грамоты (ст. 21).
В первой половине XVI в. еще больше усиливается власть местных органов управления повсеместным введением выборных °Рганов — губных и местных изб. В первое время губные избы
277
действовали параллельно с кормлением и, как правило, на тер тории волости, а в соответствии с Белозерской губной грамс 1571 г. — на территории уезда. Деятельность этих органов ме ного управления регулировалась губными и земскими грамот Наиболее известные из них: Губная белозерская грамота (153 Медынский губной наказ (1555), Белозерская губная грамота (151J
Согласно этим грамотам верхний уровень местного ущ ния выглядел следующим образом. Во главе губных изб стоя губные старосты, избираемые (по грамоте 1539 г.) или назнв емые (по грамоте 1555 г.) из детей боярских и дворян. Губные ■ росты должны были быть прожиточными, т. е. в определеь степени состоятельными. Некоторые губные грамоты треб$ «выбрать... губного старосту, который бы грамоте был гора В случае избрания губного старосты по ранним грамотам Tpef лось сообщать в Москву о результатах выборов, а по более пс ним — «прислати для крестного целования в Москву, в Розбой1 приказ». Разбойный приказ (или изба) имел определенные кс рольные функции по отношению к губным органам, привле( к ответственности самих губных старост и целовальников за ничество и другие злоупотребления (ст. 14 Медынского наказа).
При губных старостах находился аппарат (6-7 человек) старост, десятских и лутчих людей, а также дьяка, ведавшего д4| производством губной избы. Со временем в аппарате губ* старосты лутчшие люди были заменены целовальниками, из равшимися из местного посадского и черносошного крестьяне* населения (черных деревень крестьяны). Сначала целовальн| избирались бессрочно, позднее — ежегодно.
В середине XVI в. была проведена земская реформа, в резу тате которой были созданы органы земского самоуправле! Должностные лица этих органов выбирались из среды дво[ посадского населения и зажиточных слоев черносошного крев янства — лутчих людей. Компетенция земских избранников пространялась только на посадских и крестьян, бояре и дворяне из их компетенции были изъяты. Территорией действия земсЦ избы был, как правило, город с уездом, но в некоторых случэ волость.
Порядок организации земских органов и их компете* определяли земские уставные грамоты. Они также издавались имени «великого князя всея Руси», а затем — царя и регламеь решали функции и методы работы местных органов управле!
278
в
финансовой, судебной и полицейской
областях. Из наиболее известных
грамот — Уставвая
земская грамота волостей Малой
Денежки, Выйской и Суры Двивского уезда (1552). Со дня выхода этой грамоты, составленной от имени царя Ивана IV, власть назначаемых князем волостелей и их представителей на местах и соответствующая система кормления упразднялись: «волостеля у них на Пенежки, и на Вые, и на Суре и его тиуна отставити» (ст. 3). Вместо них создавались земские органы, состоявшие из излюбленных голов (позднее — земских старост) и целовальников — выборных лутчих людей. Имена тех и других указывались в царской грамоте (ст. 4). Земским учреждениям поручалось решение всех вопросов местного управления («во всяких делех земских управа чинити»), а руководством к действию и решению всех дел с той поры предписывался общерусский Судебник 1550 г. (ст. 4). На них, например, возлагались обязанности по раскладке податей и сборам оброка, контроле за промыслами, торговлей, питейными заведениями (ст. 23).
В статьях грамоты говорится об организации земских органов управления и порядке их деятельности. Во-первых, определяется личный состав земской избы из 10 человек и дьяка, в которую входят 3 «излюбленные головы Елизарий Яковлев, да Семен Иванов, да Тимофей Анцыфоров, с товарыщи, десять человек», также избранные волостями, «и те меж ими во всем управу чинят по нашему Судебнику» (ст. 10). В случае неразрешимости какого-либо вопроса первыми 3 «излюбленными головами* они должны были вместе со всеми старостами «десяти человеком, съезжаться в Вые, да судити всякие наши земские дела и управа чинити заедино веем» (ст. 11). Все земское делопроизводство должно было вестись в письменной форме специально избранным и присягнувшим («к целованию приведенным») земским дьяком (ст. 12).
В грамоте подробно расписываются все вопросы налогового обложения местного населения как основного финансового источника пополнения великокняжеской казны. Вместо наместничьих поборов был установлен оброк в денежном выражении — откуп. Обычно оброк сдавался специальным должностным лицам — казначею и дьяку, и его требовалось платить населением в государеву казну 1 раз в год «на масляное заговейно», т. е. в воскресенье на масляной неделе, «не дожидался по себе пристава». В случае ^РУшения этого требования центральное правительство посылало Из Москвы приставов, которые взимали оброк «вдвое» и получали еЩе «езд». Помимо оброка, продолжали существовать прямые на-Ло установленные до этого в пользу государевой казны, например,
279
с охоты на белок и горностаев, ямские деньги, пошлины в с военной службой (пищальные, городовые, полонянич» Отдельно шли так называемые гостиные явки, т. е. noi с гостей — приезжих купцов, (ст. 5, 6, 8, 9).
Согласно грамоте строго наказывались изготовление и дажа хмельных напитков (ст. 23). При этом денежный платили не только те, кто держит корчму (питейное заведение продавались хмельные напитки), но и покупатели (питухи). товление хмельных напитков разрешалось по специальному^ решению земских органов только в связи с особыми собь «к празднику канун сварити, или родителей помянути, кстины, или на родины» (ст. 24). Есть в грамоте статья, кс устанавливает порядок обращения земских органов управ к центральному правительству в Москву в тех случаях, когда^ превышают их компетенцию (ст. 25). В грамоте содержится учительная статья с требованием, чтобы «излюбленные следили друг за другом («меж собя беретчи накрепко»), а вс ные люди — наблюдали за ними и друг за другом, чтобы не i злоупотреблений и взяток (ст. 26).
Нельзя не упомянуть статью, специально посвященную ■ низации делопроизводства в земской избе. Как мы отмечал* делопроизводство поручалось избранному 3 волостями дела он должен был вести и записывать только в прис) 3 излюбленных голов и их 10 товарищей, все записи (проток должны были заверяться печатями земских старост иун) храниться. В тех случаях, когда дьяк сделает запись земскога| в отсутствие старост или же будет хранить какое-то дело у себя j факты обнаружатся, то «дьяку земскому от меня, царя и вел» князя, в том быть казненным смертною казнью», а отобр имущество дьяка передавалось тому, кто сообщил о его нар| ниях (ст. 29). И наконец, завершается грамота статьей, в ко! устанавливается привилегия для земских старост, целовальн| и их людей: они освобождались от уплаты всех видов noi «как поедут к нам к Москве.... с теми деньгами, с нашим обр причем «пропущают их везде без зацепки, не задержав» (ст.(
Таким образом, акты земского управления демонстриц системность в охвате управленческих проблем, довольно пс ную их проработку — начиная от постановки задач и форм» ния органов местного управления, перечня должностных ли i функций и кончая характеристиками процессов принятия pel коммуникации и даже отдельных процедур.
280