Управление

в собственном смысле

(деятельность государства

в решении реальных

государственных задач)

1. Государственное хозяйство

2. Правосудие

3. Внутреннее управление

Схема 2. Государство как личность

(по Л. Штейну)

241

Далее, определяя основные формы организма управления (ве[ ховный глава государства, правительство, самоуправление и лич ные союзы), Штейн говорит, что верховный глава государств является личным главой правительства и законодательства своим самостоятельным правом, из которого и вытекает понят* о королевской власти. Правительство представляет собой сама стоятельный организм со своим правом. Оно состоит из органу управления (министерства, ведомства) и должностей, каждый них сосредоточивает в себе до известной степени распорядш ную, организационную и индивидуальную власти. Функция щ вительства заключается в исполнении государственной воли.

Штейн вводит и такое понятие, как народно-выборное управ ние. Это государственный организм, целью которого являет возможно полное развитие всех индивидуумов, а средством выполнение задач управления. Всякую общность людей, пресл! дующих эту цель, следует рассматривать как переходную ступе1 к народно-выборному управлению. Переходная ступень проя* ется в двух формах — это общества и личные союзы. Что касае собственно самоуправления, то оно возникает там, где необхо^ выполнить общую задачу внутри местных границ.

Самоуправление, по Штейну, есть первая форма, в kotof достигает своего осуществления идея свободного управления организационного и полномочного участия граждан в функш исполнения вообще и управления, в частности.

Внутреннее управление Штейн представлял себе как совос ность сторон государственной деятельности, которая доставлю отдельному человеку условия для его собственного индивидуа ного развития, недостижимые его собственными энергией и ус* лиями. «Идея внутреннего управления основывается на том, идеал человеческого развития есть совершенный человек, писал Штейн. — Совершенство же отдельного человека невозмол при усилиях его одного. Личность, которая желает выполнен* этой идеи внутреннего управления и выполняет ее, есть гос) дарство*. Иначе говоря, под внутренним управлением Штей понимал деятельность государства «для создания условий личнс свободы*.

Взгляды Штейна на систему управления. Штейн считал, что управлении сосредоточены все задачи государства, а совокупносп этих задач образует систему управления. Каждая область челог ческой жизни имеет свое управление. Отсюда, говорил Штей* возникает богатство и разнообразие деятельности человечесте К элементам системы внутреннего управления Штейн относил:

242

1. основные отношения личной жизни;

2. отношения, возникающие из хозяйственной жизни личности;

3. отношения общественной жизни личности. «Истинную задачу» системы управления Штейн видел в том,

что учение об управлении представляет в одном образе основные жизненные отношения человечества вообще. Но не все, что отно­сится к человеческой жизни, Штейн относил к управлению. Об­ласть управления, писал Штейн, обнимает только то, в чем жизнь отдельного и жизнь общего взаимно определяют и обусловливают друг друга. Там, где индивидуум всецело предоставлен самому себе, там нет управления вообще, по мнению Штейна. Общей частью учения о системе управления является учение об исполнительной власти, которое, в свою очередь, разделяется на общую и особен­ную части. В первой излагаются основные «органические» поня­тия исполнительной власти, ее функции и права. Особенная часть посвящена наследованию основных форм исполнительной власти, которыми являются глава государства, правительство, органы самоуправления и всевозможные объединения частных лиц.

Особенная часть учения об управлении должна быть посвящена исследованию 3 главных областей. Но Штейн, интересуясь более всего внутренним управлением, начал именно с него.

За основу системы внутреннего управления Л. Штейн принял ключевые отношения, которыми сопровождается жизнь личности в государстве. Таковой является регистрация некоторых моментов се жизни: рождение, получение имени, брак. Кроме того, лич­ность нуждается в регулировании своего места жительства, в ох­ране своего здоровья и представительстве своих интересов в тех случаях, когда личность в силу своих физических и умственных недостатков не в состоянии заботиться о них сама. Наконец, личность нуждается в развитии своих духовных способностей. Конечно, личность не может достичь удовлетворения этих потреб­ностей только своими силами. Таким образом, первым объектом внутреннего управления является личная, как физическая, так ч духовная, жизнь индивида. Соответственно с этим первая часть Учения о внутреннем управлении разделяется на два отдела. В первом рассматриваются вопросы о народонаселении, полиции безопасности, об общественном здоровье и о попечительстве. Во ^втором отделе, посвященном духовной жизни личности, Штейн Рассматривает вопрос о народном образовании.

Однако личность нуждается и в материальных благах, достичь которые она может лишь при определенных условиях. Обеспечить эти >^слович без содействия государства она не в состоянии. Отсюда

243

вытекает вторая область внутреннего управления, объектом кс рой является хозяйственная жизнь личности. Ввиду того что ол условия одинаково необходимы для всех отраслей экономичес» деятельности, а другие —лишь для некоторых ее отраслей, подразделяет рассматриваемую область на общую и особеннЗ части. В первую он включает всякого рода деятельность упра ния, которая вызывается стихийными силами природы (борь пожарами, наводнениями; страхование и др.); вопросы о средст отношений, о денежном обращении и о кредите. В особеш части Штейн исследует отношение государства к добывающв земледельческой, торговой и мануфактурной промышленное! а также вопрос о литературной деятельности.

Третьим элементом человеческой жизни, по мнению Л. Ште* является общественная жизнь, содержание которой составлю борьба общественных классов из-за своих интересов. Государе как представитель высшей гармонии всех интересов не дс принимать сторону какого-либо из этих общественных классов;« должно, напротив, создать условия, которые отдельный челов не в состоянии себе обеспечить, чтобы подняться из низше класса в высший.

Эти условия заключаются в следующем:

• устранение разного рода юридических препятствий к своЕ ному общественному движению классов;

• попечение об устранении общественной нужды;

• содействие труду, не обладающему достаточным капиталом; достижения хозяйственной самостоятельности.

В этой части Штейн рассматривает разного рода вспомогат ные классы, «социальное страхование» и всякие проявления сан помощи.

Итак, внутреннее управление включает личную, обществен* и хозяйственную жизнь. Личная жизнь человека представляет; внутреннего управления интерес «постольку, поскольку этот чел век является членом общества. Причем, насколько человек чис личным существованием определяет общение, столько же он и < получает от общения». Далее Штейн говорит о том, что «личь жизнь всегда имеет две области: физическую и духовную. В и другой человек идет вперед, а с ним развивается общество, прогресс отдельного лица требует условий, которые отдельное л* не может себе обеспечить собственными силами». Доставлять ея эти условия, говорит Штейн, и есть первая задача внутренне управления. Личную жизнь Штейн подразделяет на следую! области управления:

244

• народонаселение;

. строй здоровья и то состояние здоровья, которое порождается и управляется отношениями совокупной жизни индивидуумов, называется общественным здоровьем, и это представляется предметом внутреннего управления. А управление заботится об условиях этого общественного здоровья посредством юри­дических определений, специальных учреждений и их деятель­ности;

• полицейский строй. До конца XIX в. полиция и полицейский строй обозначали собственно все формы, в которых вообще находило место вторжение правительства в управление. И только во времена Штейна термин «полицейский строй» означал опре­ деленное соотношение между правом и управлением, поэтому Штейн считал, что и оно является частью учения об управле­ нии. Полицейский строй служил всему внутреннему управлению в качестве организма принудительной власти. Полицейские органы использовались для осуществления управления в фи­ нансах, праве и внутренних делах. Настоящий полицейский строй, по мнению Штейна, начинается только там, где задача внутреннего управления — «обеспечить общество от опаснос­ тей» — выступает как самостоятельная функция. И полиция должна была заниматься отвращением угрожающих опасностей. Полицию управления (административную) Штейн определил как полицию, направленную против отдельных и определенных опасных действий. Задача ее — охрана определенной области общественной жизни. Между тем, как полиция безопасности должна иметь дело с возможностью деяния, полиция управле­ ния всегда должна признавать определенное действие опасным, потому она всегда должна запрещать действие;

• строй образования, т. е. управление духовным миром. Образова­ ние считалось основой не только индивидуального развития, но и прогресса в государственном устройстве и управлении. Следующую обширную жизненную область, по Штейну, со­ ставляет хозяйственный мир — как «наполнение бытия трудом». Выявленные в этой сфере деятельности понятия и законы, по которым она совершается, составляли учение о народном хозяй­ стве. Это учение утверждало, что отдельный человек, будучи пред­ ставлен собственным выражениям сил, не мог выполнить своего Означения. По словам Штейна, для достижения улучшения он обя­ зан был доставлять государству средства хозяйства в форме налогов. вследствие этого государство как бы становилось хозяйственным

245

«телом», таким образом, возникло понятие государственного хозя ства, в котором государство подобно отдельному человеку являе экономической личностью с доходами, расходами и репродукти| ной деятельностью. Далее Штейн отмечал: «Когда средства, пред ставленные в распоряжение государства, действительно расход ются им на улучшение условий хозяйственного развития каждс отдельного лица, то возникает попечение о народном хозяйс составляющее ту обширную область внутреннего управлет задача которой состоит в развитии и пополнении народного зяйства посредством организованной, общественной деятельно могущей достигнуть всех необходимых материальных условк без которых отдельному лицу не достигнуть своего хозяйственнс назначения». Это попечение Штейн и назвал хозяйственным упр лением.

Он писал: «Когда правительство печется о каждом в отдеЛ| ности, то оно в то же время печется и о всех. Таким образом, хозяйственное управление становится органическим осущес нием идеи гармонии интересов, а потому является и «воплощен!' великой господствующей истины», что в гармонии заключай интерес и осуществление всякого преуспевания и всякой свобод

Систему хозяйственного управления Штейн представляет органическое единство всех жизненных отношений, при котор^ условия хозяйственного развития достигаются не посредством ci и деятельности отдельного лица, а должны быть предоставлят и обеспечиваться законодательством и исполнительной деяте ностью государства. Эта область столь богата по объему и соде| жанию, говорит Штейн, что организм, приводящий в движен^ попечение о народном хозяйстве, обнимает собою не только од правительство; здесь равномерно действуют все три организ* правительство, самоуправление и общество.

«Между тем как в прошлом столетии все попечение о нар ном хозяйстве вручалось одному только правительству, сейчас,-писал Штейн, — оно открывает все больший простор свободное управлению. И общество с каждым годом расширяется не столь потому, что оно принимает на себя деятельность правительс сколько потому, что оно пролагает совершенно новые пути попечения о народном хозяйстве и тем самым раскрывает за общественной деятельности на пользу народнохозяйственнс развития. Задача, о которой в прежнее время вовсе не имели нятия».

Систему хозяйственного управления составляют следую! элементы:

246

* общая часть, в которую входят условия, «одинаково необхо­димые для всех отраслей хозяйственной жизни. В своих эле­ментах она существовала издавна, так как нет государства, не имеющего никакого устройства, не имеющего никакого общего хозяйственного управления». Штейн писал также, что развитие ее начинается с королевской власти, а завершение может быть дано посредством свободного развития союзного строя. Система основывается на «великих элементах всякой жизни»: личном, естественном, хозяйственном. К первому относится экспроприация, ко второму — управление элемен­тами, ктретьему — управление строем сообщений между част­ными лицами;

. особая часть, которая относится к отдельным видам предпри­ятий.

Об экспроприации Штейн писал, что она возникает там, где уничтожение какого-либо отдельного права является неизбежным условием развития всего общества и признано таковым со стороны государства. Каждая экспроприация есть требование общественного прогресса, предъявленное к частному лицу. Каждая экспроприа­ция по существу своему есть общественный процесс. Государство совершает это, и возникает юридическая система экспроприации. Говоря об управлении элементами, Штейн утверждает, что вся физическая и хозяйственная жизнь человека есть непрестанная борьба с элементарными силами. Порой человек не может подчинить их себе. Вот почему силе природы должна быть противопоставлена сила человеческого общения. Совокупность видов деятельности правительства против элементов природы Штейн назвал элемен­тарным управлением, которое есть не что иное, как управление в борьбе с внешней природой, ее силами и ее движением. Уже по самой природе вещей — это управление, по мнению Штейна, сначала всегда имеет местный характер, и вследствие этого отпа­дает самоуправление.

Рассуждая о строе сообщений, Штейн говорит, что ни одно Частное хозяйство не может преуспевать само собой. Источник Всякого развития основан на следующем: то, чем обладает одно частное хозяйство, имеет для другого большую цену, чем для пер-^в°го. Способность творить такие имущества Штейн назвал произ­водительностью, «которая есть живая душа всякого производства». Сношением он определил такие явления, при которых имущества Действительно создаются и тотчас начинается процесс, через кото­рый они доставляются друг другу. Сношение Штейн считал усло­вием всякой действительной производительности, всякого развития

247

народного хозяйства вообще. Условия создания имущества. Штейну, образуют первую часть этой системы, а движение цея ее вторую часть. Постепенно образуется система, обеспечиваю.! развивающиеся сношения. Совокупность этих учреждений — по железные дороги, пароходство и телеграф — Штейн назвал уч| дениями, обеспечивающими сношения. Он отмечал, что из этих форм выполняет свою функцию; соединяя между страны и народы, они порождают совокупную всемирную Все учреждения сношений — дело государства.

Обращение Штейном понимается как юридический акт,;1 договор. У обращения, считал Штейн, есть одно условие, кот отдельное лицо не может само воспроизвести: обеспечение вильной меры имущества и ценностей при услугах. Мера устан^ ливается, считал Штейн, объективно и противоположна с> тивному произволу.

Штейн также разработал денежный строй. Деньги он отис к политэкономическому понятию: «деньги являются общей ме ценности всякого имущества, а вместе с тем первым услоЕ всякой хозяйственной взаимности». Штейн считал, что bo<J| времена денежный строй возникал вместе с государствен! строем. Управление денежным строем определялось им как, равление монетным строем, строем цены денег, строем бума денег, а монетарная система — как система измерения ценнс вследствие чего воспроизведение этой системы является за управления.

Штейн вывел понятие и сущность кредита. Эту категорий относил к экономическим, определяя кредит как способт доставлять одному хозяйству пользование и приобретение дру хозяйства. Организацию кредитного дела Штейн считал чрез| чайно важным делом управления. «Каждый действительный дит есть чисто хозяйственный акт сношений (сначала — пе[ для пользования капитала, а потом — назад процент). Ibcyaaf должно заботиться об управлении кредитным строем через дарственное управление и должно своим законодательством < его организацию».

Такова в общих чертах система учения об управлении. Фор лируя задачу учения об управлении, Штейн писал: «Задача уче об управлении состоит в том, чтобы проследить причинную ci наблюдаемую в действительной жизни, между теми фун* государственной власти, которые составляют содержание упр ления, проявляются во всякой его деятельности и в любой облв с одной стороны, и высшим назначением всех членов государ

248

с другой». Высоко оценивая практическую значимость этой мно­гоотраслевой науки и одновременно сложность ее формирования, _он призывал: «Кто тщательно займется управлением, тот скоро поймет, что нет ни одной науки, которая равнялась бы этой по своему богатству и значению».