3.4. Система органов государственной власти

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Известно, что государственная власть материализуется .через государственные органы — организованную часть государственного механизма, наделенную властными полномочиями, определенной компетенцией и необходимыми средствами для осуществления задач, стоящих перед государством на конкретном участке государственного руководства обществом. Их система, порядок формирования, компетенция, процесс взаимодействия обусловливаются особенностями формы государства.

Орган государственной власти отличает ряд признаков, которые в своей совокупности позволяют отнести какой-либо орган к разряду государственных. Так, государственный орган создается и действует от имени государства на основе законов и других нормативных правовых актов, выполняет свойственные только ему задачи и функции; обладает собственной компетенцией.

Государственные органы могут классифицироваться по различным основаниям. Так, по порядку формирования государственные органы делятся на избираемые (например, Государственная Дума, порядок выборов депутатов которой определен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г.)); назначаемые (например, Правительство РФ, порядок назначения членов которого определен ч. 2 ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.)); формируемые (например. Совет Федерации, порядок формирования которого определен ч. 2 ст. 95 Конституции РФ и Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»). По функциональному признаку органы государственной власти делятся на законодательные (например, Государственная Дума); исполнительные (например, Правительство РФ); судебные (например, Конституционный суд РФ). Различаются государственные органы и по территориальной юрисдикции: федеральные (например, Правительство РФ); субъектов Федерации (например, правительство, администрация конкретного субъекта РФ); местные государственные органы (например, налоговая инспекция города, района). По способу принятия решения государственные органы могут быть разделены на коллегиальные, принимающие решения посредством голосования (например. Государственная Дума) и единоначальные (например, Министерство образования РФ). Такой метод исследования, как классификация, позволяет охарактеризовать государственные органы в их различных ипостасях.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что органы государственной власти являются механизмом осуществления народом своей власти (ч. 2 ст. 3), а присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону (ч. 4 ст. 3). К конституционным принципам организации и деятельности государственных органов отнесены принцип разделения властей, согласно которому единая государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а органы названных ветвей власти самостоятельны (ст. 10); принцип разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и субъектов Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11); принцип сдержек и противовесов, выводимый из содержания федеральной Конституции и проявляющийся в законном взаимопроникновении органов различных ветвей государственной власти в компетенцию друг друга.

Согласно ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в нашей стране осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Конституционным характеристикам правового положения названных органов посвящены соответствующие главы базового закона нашей страны.

Конституционно-правовой статус Президента РФ определен преимущественно главой 4 Конституции РФ. Федерального закона о главе государства в России нет.

Согласно Конституции РФ Президент является главой государства, представляя Россию внутри страны и за ее пределами и выступая гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент РФ не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти, но тесно с ними взаимодействует, обеспечивая согласованное функционирование органов государственной власти.

В Конституции РФ установлено, что Президент РФ избирается на 4 года на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран российский гражданин не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Конкретизация данного конституционного подхода осуществлена Федеральным законом от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации».

Избранным считается кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если ни один из кандидатов не избран, назначается повторное голосование по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. В таком случае избранным считается кандидат, набравший при голосовании большее число голосов избирателей, при условии, что это число больше числа голосов, поданных против всех кандидатов.

На тридцатый день со дня официального объявления о результатах выборов Президента осуществляется предусмотренная Конституцией процедура его вступления в должность. Она заключается в принесении Президентом присяги в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного суда. Текст присяги установлен в ст. 82 Конституции.

Конституционные ограничения, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81), возможность отрешения его от должности (ст. 93), а также признание нормативных актов Президента РФ неконституционными (п.«а» ч. 2 ст. 125) выступают гарантиями от превращения Президента РФ в авторитарного правителя.

Полномочия Президента РФ сформулированы не только в главе 4 Конституции, но и в других главах, посвященных Федеральному Собранию, Правительству, судебной власти, что обусловлено особым местом главы государства в системе государственных органов. Реализация полномочий требует особых гарантий. В соответствии со ст. 91 Конституции РФ Президент обладает неприкосновенностью.

Полномочия главы государства могут быть сгруппированы, что позволяет четче проанализировать их. Так, Президент имеет полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственной власти. Например, он назначает выборы депутатов Государственной Думы (п.«а» ст. 84 Конституции РФ); назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п.«а» ст. 83);

назначает по предложению Председателя Правительства его заместителей и федеральных министров (п.«д» ст. 83); представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, Генерального прокурора, назначает судей других федеральных судов (п.«е» ст. 83).

Президент имеет полномочия в сфере законодательной власти, что выражается, например, в подписании и обнародовании федеральных законов (п.«д» ст. 84), в обладании правом отлагательного вето (ч. 3 ст. 107); во внесении законопроектов в Государственную Думу (п. «г» ст. 84), предложений о поправках и пересмотре Конституции (ст. 134).

Большой объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной с деятельностью исполнительной власти. В частности, глава государства вправе председательствовать на заседаниях Правительства (п.«б» ст. 83), принимать решения об отставке Правительства (ч. 2 ст. 117). Президент вправе отменить постановления и распоряжения Правительства (ч. 3 ст. 115). Президент РФ назначает на должность и освобождает от должности своих полномочных представителей (п.«к» ст. 83). Указами главы государства назначены, например, полномочные представители Президента РФ в Конституционном суде (Указ Президента РФ от 31 декабря 1996 г. «Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном суде Российской Федерации» (с изм. и доп. от 30 июня 1997 г., 12 февраля, 7 августа 1998 г., 30 января 1999 г., 1 сентября 2000 г.)), в палатах парламента (Указ Президента РФ от 13 апреля 1996 г. «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» (с изм. и доп. от 15 мая, 6 октября, 24 декабря 1997 г., 4 марта 1998 г.)), в федеральных округах (Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (с изм. и доп. от 21 июня, 9 сентября 2000 г., 30 января 2001 г.)). Последний институт в названном варианте предназначен для обеспечения единства государственной власти, единства правового пространства, единства правового статуса человека и гражданина.

Как глава государства Президент обладает широкими полномочиями во внешнеполитической и военной областях. Он определяет основные направления внешней политики, ведет переговоры и подписывает международные договоры, утверждает военную доктрину России и является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России.

Президент РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» вправе назначать всероссийский референдум.

К полномочиям Президента как главы государства отнесено решение вопросов гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий, высших воинских и высших специальных званий Российской Федерации, осуществление помилования. Президент, как глава государства, обладает и другими полномочиями, издавая указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России.

К органам государственной власти относится и Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации (ст. 94) — представительный и законодательный орган.

Согласно Конституции РФ (ст. 95) Федеральное Собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Порядок формирования Совета Федерации определен ч. 2 ст. 95 и Федеральным законом от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».

Палаты Федерального Собрания самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в соответствии с Конституцией РФ. Она предусматривает (ст. 100), что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента, посланий Конституционного суда и выступлений руководителей иностранных государств.

Согласно ст. 102 Конституции РФ к ведению Совета Федерации относятся утверждение изменения границ между субъектами Федерации, утверждение указа Президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопросов о возможности использования Вооруженных Сил России за пределами ее территории; назначение выборов Президента РФ; назначение на должность судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

Государственная Дума избираемый государственный орган, порядок избрания ее 450 депутатов установлен Федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 апреля, 10 июля 2001 г.). Депутатом Государственной Думы может быть избран российский гражданин, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах. Выборы депутатов Государственной Думы проводятся по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам и пропорциональной системе по общефедеральному избирательному округу.

Согласно ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации; назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты; назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

В соответствии со ст.» 105 Конституции РФ Государственной Думой принимаются федеральные законы РФ, а одобряются федеральные конституционные законы (ст. 108).

Внутреннее строение палат парламента предполагает комитеты и комиссии, что определено ст. 101 Конституции РФ, а также их регламентами. Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов; организуют проводимые палатами парламентские слушания, решают вопросы организации своей деятельности; осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой федеральным законам.

В соответствии со ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации, и Государственная Дума по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания. Организация и проведение парламентских слушаний возлагаются на соответствующие комитеты палаты.

Правовыми формами реализации полномочий Федерального Собрания РФ являются принимаемые им нормативные правовые акты. Принятие законов — основное направление деятельности парламента Российской Федерации.

Статьи 104-108 Конституции регулируют основы законодательного процесса, участниками которого являются субъекты права законодательной инициативы, Федеральное Собрание и Президент РФ. Законодательная процедура в палатах Федерального Собрания урегулирована их соответствующими регламентами.

Согласно ч. 2 ст. 102 и ч. 2 ст. 103 Конституции РФ следует, что актами Совета Федерации и Государственной Думы являются постановления, которые могут приниматься только по вопросам, отнесенным к их ведению. Например, постановлением Совета Федерации назначаются выборы Президента РФ; утверждаются указы главы государства по введению чрезвычайного (п.«в» ст. 102; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении) и военного положения (п.«б» ст. 102; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении») и др.

Исполнительную власть в России согласно Конституции осуществляет Правительство РФ (ст. 110). Положение Правительства как высшего органа федеральной исполнительной власти России обеспечивается его полномочиями, закрепленными в Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (с изм. и доп. от 31 декабря 1997 г.).

Правительство РФ возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ, обеспечивает в соответствии с Конституцией осуществление полномочий федеральной исполнительной власти на всей территории России. Оно направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, организует исполнение федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров Россия, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В состав федерального Правительства входят Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры (ч. 2 ст. 110). Председатель Правительства РФ назначается главой государства с согласия Государственной Думы (ч. 1 ст. 111).

Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу (ст. 113). В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет один из его заместителей.

Правительство РФ действует в пределах срока полномочий главы государства и слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116). Правительство может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом (ч. 1 ст. 117). В свою очередь, Президент сам может принять решение об отставке Правительства. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству. В таком взаимовлиянии проявляется принцип сдержек и противовесов.

Полномочия Правительства РФ связаны с различными сферами жизнедеятельности общества. Так, в области экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов; в сфере бюджета и т. д.; в социальной сфере Правительство РФ принимает меры к реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведение единой социальной политики; в области науки, культуры и образования федеральное Правительство разрабатывает и осуществляет политику государственной поддержки развития науки, культуры, образования; в области природопользования и охраны окружающей среды Правительство РФ организует деятельность по рациональному использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов; в области укрепления законности и правопорядка Правительство участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности; в области обороны и государственной безопасности Правительство осуществляет меры по обеспечению обороны страны, и др.

Правительство обладает правом законодательной инициативы.

Полномочия Правительства России реализуются посредством его актов — постановлений и распоряжений, которые издаются на оснований и во исполнении Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов главы государства. Правительство РФ обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства обязательны к исполнению в Российской Федерации.

К государственным органам относятся и суды, призванные осуществлять правосудие. Правосудие представляет собой вид государственной деятельности, направленной на рассмотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с действительным или предполагаемым нарушением норм права. Правосудие отличается рядом специфических признаков, состоящих в том, что оно осуществляется от имени государства специальными государственными органами , — судами, посредством рассмотрения в судебных заседаниях гражданских, уголовных и других дел в установленной законом процессуальной форме.

Вопросам организации судебной власти в РФ посвящена глава 7 Конституции РФ. Одним из важнейших принципов правосудия в РФ является осуществление правосудия только судом (ст. 118 Конституции РФ). Это означает, что в России нет и не может быть никаких иных, кроме судов, государственных или других органов, которые располагали бы правом рассматривать и разрешать гражданские, уголовные и другие дела.

Принцип осуществления правосудия только судом — важнейшая гарантия обеспечения законности, охраны прав и законных интересов граждан и организаций. Он находит свое выражение и в установлении в Конституции РФ (ст. 118) рамок осуществления судебной власти, реализующейся посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, а также рамок судебной системы Российской Федерации, которая установлена Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» (с изм. и доп. от 15 декабря 2001 г.).

Носителями судебной власти в России являются прежде всего судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе.

Согласно федеральной Конституции (ст. 119) судьями могут быть российские граждане, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120 Конституции РФ). Судьи несменяемы (ст. 121), что является существенной гарантией независимости судьи, а также неприкосновенны (ст. 122).

Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат парламента, Правительства РФ; конституций республик; уставов, законов субъектов РФ; договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между субъектами РФ; не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный суд осуществляет толкование Конституции РФ.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснение по вопросам судебной практики. К компетенции Верховного Суда отнесено рассмотрение дел в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

В области арбитражного правосудия функционируют Высший Арбитражный суд РФ и соответствующие арбитражные суды. Высший арбитражный суд является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Прокуратура — централизованная система государственных органов, призванных обнаруживать и принимать меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили (законодательной, исполнительной, судебной власти). Без соблюдения законности не может быть сильной, эффективно выполняющей свои задачи государственной власти.

Статус прокуратуры РФ регулируется ст. 129 Конституции РФ и Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.).

Прокуратура осуществляет надзорные (надзор за исполнением законов федеральными министерствами и государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное, следствие; надзор за исполнением законов, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; надзор за исполнением законов судебными приставами) и ненадзорные (уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством; координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участвует в рассмотрении дел судами, представляя интересы государства и поддерживая государственное обвинение) функции.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. К числу последних в настоящее время относятся прокуратуры воинских частей, транспортные и природоохранные прокуратуры.

В соответствии с ч. 2 ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность сроком на 5 лет и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого большинства голосов, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру. В Генеральной прокуратуре образуется на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора — Главным военным прокурором.

Прокуроры субъектов Российской Федераций назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъектов Федерации, определяемыми самими этими субъектами. Эти прокуроры подчиняются непосредственно Генеральному прокурору, ему подотчетны и могут быть освобождены им от занимаемой должности.

Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

Поскольку Россия является федерацией, то Конституцией РФ установлено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изм. и доп. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г.) называет следующие: государственная и территориальная целостность РФ; распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории страны; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.