Глава 19. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления

Комментарий к главе 19

1. Содержание комментируемой главы - результат оценки тех изменений, которые произошли за последние годы в правовом положении государственных и муниципальных унитарных предприятий (далее - УП), а также учреждений. Их общая направленность состоит в сокращении числа УП и в определении разумного баланса между правами предприятия (учреждения) на переданное ему имущество и правами собственника на это имущество.

Серьезный анализ эффективности работы унитарных предприятий и государственных учреждений содержится в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 09.09.99 N 1024 (СЗ РФ, 1999, N 39, ст. 4626) (далее - Концепция).

Одним из его результатов стало принятие Закона об унитарных предприятиях. Одновременно со вступлением в силу Закона об унитарных предприятиях вступили в силу изменения в ГК, касающиеся частично статуса унитарных казенных предприятий и содержания права хозяйственного ведения и права оперативного управления.

2. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются ограниченными вещными правами. Следовательно, им присущи все признаки вещных прав (см. ст. 209, 216 и коммент. к ст. 209, 216). Например, обладатель права оперативного управления может истребовать принадлежащее ему имущество из чужого незаконного владения (виндикационный иск). Обладатель права хозяйственного ведения может, как и собственник, предъявить иск о признании своего права на имущество (п. 12 информационного письма Президиума ВАС РФ от 28.04.97 N 13).

Содержание главы необходимо анализировать в тесной связи со ст. 113 - 115, 120, 132, гл. 20 ГК.

3. В соответствии с п. 5 ст. 6 Вводного закона созданные до 8 декабря 1994 г. индивидуальные (семейные) частные предприятия, а также предприятия, созданные хозяйственными товариществами и обществами, общественными и религиозными организациями, объединениями, благотворительными фондами, и иные основанные на праве хозяйственного ведения и не находящиеся в государственной и муниципальной собственности предприятия в срок до 1 июля 1999 г. подлежали преобразованию в хозяйственные товарищества, общества или кооперативы либо ликвидации. По истечении этого срока они должны были быть ликвидированы. До момента преобразования или ликвидации к указанным предприятиям следовало применять нормы ГК о предприятиях, основанных на праве оперативного управления (ст. 113, 115, 296 и 297), с учетом того, что собственниками их имущества являются учредители.

4. Согласно п. 6 ст. 6 Вводного закона к созданным до официального опубликования ГК государственным и муниципальным предприятиям, основанным на праве полного хозяйственного ведения, а также к федеральным казенным предприятиям должны применяться соответственно нормы ГК об УП, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300), и УП, основанных на праве оперативного управления (ст. 113, 115, 296, 297, 299, 300).

В соответствии со ст. 37 Закона об унитарных предприятиях учредительные документы таких предприятий подлежали приведению в соответствие с ГК в срок до 1 июля 2003 г.

Статья 294. Право хозяйственного ведения

Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.

Комментарий к статье 294

1. Название анализируемого вещного права новым законодательством изменено: исключено слово "полное", что означает стремление законодателя сузить границы права.

Указом Президента РФ от 23.05.94 N 1003 "О реформе государственных предприятий" (СЗ РФ, 1994, N 5, ст. 393 - в настоящее время утратил силу) было признано нецелесообразным начиная с 1994 г. учреждать новые федеральные государственные предприятия с закреплением за ними имущества на праве хозяйственного ведения. Однако на практике это выразилось лишь в сокращении числа новых предприятий, но не привело к полному отказу от их создания.

Правительством РФ после проведенного в Концепции анализа достоинств и недостатков данной формы коммерческих организаций высказано предложение оптимизировать количество создаваемых УП. Оптимизация может быть достигнута, если, во-первых, предметы и цели деятельности УП будут соответствовать целям государства или муниципального образования, и, во-вторых, если цели и задачи, ради которых они созданы, не могут быть достигнуты хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

С учетом сказанного в п. 2 ст. 2 Закона об унитарных предприятиях определен круг оснований, по которым государственное или муниципальное предприятие на праве хозяйственного ведения может быть создано.

2. Субъектом права хозяйственного ведения является только государственное или муниципальное унитарное предприятие (п. 1 ст. 2 Закона).

В то же время создание унитарных предприятий на основе объединения имущества Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования не допускается (п. 4 ст. 2).

Государственное предприятие - субъект права хозяйственного ведения нужно отличать от государственного УП, владеющего имуществом на праве оперативного управления (казенного предприятия). Круг правомочий обладателя права хозяйственного ведения значительно шире, чем круг правомочий, составляющих право оперативного управления.

Государственное или муниципальное предприятие как субъект права хозяйственного ведения необходимо отличать от тех юридических лиц, которые не могут быть наделены этим правом. Так, не может быть признано право хозяйственного ведения за акционерным обществом, в т.ч. созданным в процессе приватизации (п. 11 информационного письма Президиума ВАС РФ от 28.04.97 N 13; Постановление Президиума ВАС РФ от 14.10.97 по делу N 847/95).

Сказанное в полной мере относится к предприятиям, созданным:

потребительскими обществами и их союзами (предоставлявшая ранее такое право ст. 7 Закона РФ от 19.06.92 N 3085-1 "О потребительской кооперации в Российской Федерации" новой редакцией Федерального закона от 11.07.97 N 97-ФЗ (СЗ РФ, 1997, N 28, ст. 3306) отменена);

торгово-промышленными палатами Российской Федерации (согласно ст. 4 Вводного закона ст. 13 Закона РФ от 07.07.93 N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" (Ведомости РФ, 1993, N 33, ст. 1309), наделяющая предприятия ТПП этим правом, в части, противоречащей ГК, применяться не должна), и к некоторым другим.

В отношении предприятий подобного рода, созданных до 8 декабря 1994 г., действуют положения п. 5 ст. 6 Вводного закона.

В Постановлении КС РФ от 22.11.2000 N 14-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации" (СЗ РФ, 2000, N 49, ст. 4861) еще раз подчеркнуто, что передача имущества, находящегося в частной собственности, в хозяйственное ведение кому-либо не соответствует Закону. При этом ч. 3 ст. 5 упомянутого Закона в части передачи государственных и муниципальных помещений в хозяйственное ведение редакций средств массовой информации, издательств, информационных агентств и телерадиовещательных компаний, пользующихся этими помещениями, признана соответствующей Конституции. Но та же ч. 3 ст. 5, а также основанная на ней правоприменительная практика, признававшая законность такой передачи без согласия собственников - субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и без надлежащего материального возмещения этой передачи, признаны не соответствующими Конституции.

Итак, одна и та же норма Закона одновременно признается и соответствующей, и не соответствующей Конституции. Кроме того, не учитываются базовые положения ГК о том, что субъектом права хозяйственного ведения может выступить только государственное или муниципальное унитарное предприятие, и, следовательно, передавать государственное или муниципальное имущество частному лицу (частному средству массовой информации) на этом праве нельзя. Столь противоречивое судебное решение можно объяснить только желанием государства поддержать средства массовой информации и книгоиздания. Между тем такая поддержка вполне может осуществляться в рамках действующих институтов гражданского права (по договору безвозмездного пользования, по договору аренды на льготных условиях и т.п.).

3. Объектом права хозяйственного ведения служит предприятие как имущественный комплекс (ст. 132 ГК), а равно отдельные входящие в комплекс виды имущества (здания, сооружения, оборудование и т.п.) при их отчуждении по частям.

4. Предприятие - обладатель права хозяйственного ведения может владеть, распоряжаться и пользоваться предоставленным ему имуществом по своему усмотрению, но в пределах, определяемых в соответствии с ГК. Основными статьями ГК, где эти пределы очерчены, являются ст. 49, 113 - 115, 294 и 295. В частности, в соответствии со ст. 114 ГК унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, не может теперь создавать дочерние унитарные предприятия. Созданные до вступления в силу Закона об унитарных предприятиях дочерние предприятия подлежат реорганизации в форме присоединения к создавшим их УП в течение 6 месяцев со дня вступления Закона в силу (п. 3 ст. 37). Порядок подобной реорганизации разъяснен в письме Министерства по налогам и сборам РФ от 25.12.2002 N ММ-6-09/1990@ "К вопросу о приведении учредительных документов государственных и муниципальных унитарных предприятий в соответствие с частью первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В ст. 294 и 295 ГК отсутствует содержавшаяся ранее в п. 2 ст. 5 Закона РСФСР от 24.12.90 "О собственности в РСФСР" (далее - Закон "О собственности в РСФСР") возможность заключения договора между собственником, с одной стороны, и предприятием - с другой, который бы ограничивал право предприятия распоряжаться переданным ему имуществом. Следовательно, пределы осуществления права хозяйственного ведения могут быть теперь очерчены только в соответствии с Кодексом, но не договором с собственником. Условия договоров, заключенных между собственником и предприятием, которые изменяют характер и пределы указанных правомочий, являются ничтожными (п. 39 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).

Одной из границ осуществления права хозяйственного ведения, которая определена непосредственно в законе, являются предмет и цели деятельности предприятия (п. 1 ст. 113 ГК). В частности, специальный характер правоспособности УП по сравнению с другими коммерческими организациями подчеркивается в ст. 49 ГК. Это означает, что действия предприятия по распоряжению закрепленным за ним имуществом должны быть обусловлены прежде всего задачами его уставной деятельности и целевым назначением имущества. Сделки по отчуждению имущества, совершенные за пределами этих ограничений, ничтожны (п. 3 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях, п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ N 8).

В п. 9 Постановления Пленума ВАС РФ N 8 это требование еще более ужесточено. Здесь говорится о том, что сделки предприятия по отчуждению либо по передаче в долгосрочное пользование другим лицам закрепленного за ним движимого и недвижимого имущества, даже получившие одобрение собственника, но приводящие к невозможности использовать его по целевому назначению, должны признаваться недействительными (ст. 168 ГК). По одному из дел Президиум ВАС РФ прямо указал на необходимость учета того, что отчуждение недвижимого имущества, непосредственно участвующего в производственной деятельности предприятия, приведет к невозможности использовать имущество собственника по целевому назначению (Постановление Президиума ВАС РФ от 02.03.99 N 4846/98).

Статья 295. Права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении

1. Собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества.

Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.

2. Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Комментарий к статье 295

1. Перечисленные в комментируемой статье права собственника являются одним из пределов осуществления права хозяйственного ведения. Сделки по отчуждению имущества, совершенные предприятием вопреки ограничениям, содержащимся в комментируемой статье, ничтожны (п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ N 8). Так, в ходе рассмотрения одного из дел выяснилось, что УП заключило мировое соглашение о передаче в погашение долга в собственность кредитора нескольких объектов недвижимости. Президиум ВАС РФ, отменяя определение арбитражного суда об утверждении мирового соглашения, указал, что УП в силу ст. 295 и 296 ГК не вправе распоряжаться недвижимостью без согласия собственника (Постановление Президиума ВАС РФ от 15.03.2002 N 2276/01 - Вестник ВАС РФ, 2002, N 6, с. 72).

Вместе с тем и сам собственник, и управомоченный им орган не наделены правом изымать, передавать в аренду или иным образом распоряжаться имуществом государственного (муниципального) предприятия. Акты государственных органов и органов местного самоуправления, направленные на изъятие такого имущества, должны признаваться недействительными (п. 40 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).

2. Более подробный перечень прав собственника на имущество, находящееся в хозяйственном ведении государственного (муниципального) предприятия, содержится в ст. 20 Закона об унитарных предприятиях. Будучи достаточно обширным, он не является исчерпывающим, о чем говорится непосредственно в Законе (подп. 17 п. 1 ст. 20).

Правомочия собственника, перечисленные в ст. 20 Закона, условно можно поделить на 4 группы:

а) правомочия в части создания и прекращения деятельности предприятия. К ним относятся:

принятие решений о создании (учреждении), реорганизации и ликвидации УП, назначение ликвидационной комиссии и утверждение ликвидационного баланса (ст. 8, 29 - 35 Закона);

утверждение устава и внесение в него изменений (ст. 9 Закона);

согласование участия УП в ассоциациях, объединениях коммерческих организаций, в коммерческих и иных некоммерческих юридических лицах (ст. 6 Закона);

согласование создания филиалов и представительств УП (ст. 5 Закона);

б) правомочия в отношении имущества УП:

определение цели, предмета и вида деятельности (п. 5 ст. 8 Закона);

формирование уставного фонда УП (ст. 13 Закона);

согласование распоряжения недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными правовыми актами и уставом предприятия, согласование совершения иных сделок, в т.ч. крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность (ст. 18, 19, 22, 23 Закона);

контроль за использованием и сохранностью принадлежащего УП имущества (ст. 26 Закона);

получение прибыли от использования имущества УП (ст. 17 Закона; Постановление Правительства РФ от 10.04.2002 N 228 "О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий" (СЗ РФ, 2002, N 15, ст. 1440); Примерный устав федерального государственного унитарного предприятия, утв. распоряжением Минимущества России от 11.12.2003 N 6945-р (БНА РФ, 2004, N 8);

обращение в суд с исками о признании недействительной оспоримой сделки с имуществом УП, а также о применении последствий ничтожной сделки с таким имуществом (п. 3 ст. 20 Закона);

обращение в суд с иском об истребовании имущества УП из чужого незаконного владения (п. 4 ст. 20 Закона);

в) правомочия в отношении руководства УП:

назначение на должность руководителя УП, заключение, изменение и прекращение с ним трудового договора (ст. 21 Закона). Содержание контракта, а также порядок его заключения определяются Постановлением Правительства РФ от 16.03.2000 N 234 "О порядке заключения трудовых договоров и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" (СЗ РФ, 2000, N 13, ст. 1373) и распоряжением Минимущества России от 11.12.2003 N 6946-р "Об утверждении Примерного трудового договора с руководителем федерального государственного унитарного предприятия" (БНА РФ, 2004, N 6);

согласование приема на работу главного бухгалтера, заключение, изменение и прекращение с ним трудового договора;

г) правомочия в отношении хозяйственной и финансовой деятельности УП:

определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности УП (п. 3 ч. 1 ст. 20 Закона);

утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов УП, а также утверждение показателей экономической эффективности деятельности УП и контроль за их выполнением (ст. 20 Закона; Постановление Правительства РФ от 04.10.99 N 1116 "Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственных унитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ" (СЗ РФ, 1999, N 42, ст. 5034); Постановление Правительства РФ от 11.01.2000 N 23 "О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности" (СЗ РФ, 2000, N 3, ст. 274);

принятие решений о проведении аудиторских проверок, утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг (ст. 20 Закона; Постановление Правительства РФ от 03.02.2000 N 104 "Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ" (СЗ РФ, 2000, N 6, ст. 777); Постановление Правительства РФ от 12.06.2002 N 409 "О мерах по обеспечению проведения обязательного аудита" (СЗ РФ, 2002, N 25, ст. 2447).

3. В соответствии с абз. 2 и 3 п. 1 ст. 2 Закона об унитарных предприятиях от лица собственника государственного УП (Российской Федерации или его субъекта) призваны выступать органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Федерации в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

От имени муниципального образования права собственника имущества осуществляют органы местного самоуправления в рамках компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

Применительно к Российской Федерации таким органом прежде всего является Правительство РФ (см. об этом п. 9 коммент. к ст. 214).

Правительство РФ вправе делегировать свои полномочия по управлению объектами федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти. Своими Постановлениями от 30.12.2002 N 940 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" (СЗ РФ, 2003, N 1, ст. 133) и от 14.04.2003 N 217 "О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения" (СЗ РФ, 2003, N 16, ст. 1531) Правительство РФ большую часть полномочий представителя собственника передало бывшему Минимуществу России и федеральным органам исполнительной власти по принадлежности УП.

Важно, что в соответствии с п. 2 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях принятие решений о создании, реорганизации и ликвидации федеральных УП (за исключением реорганизации тех из них, которые имели дочерние унитарные предприятия) Правительство РФ оставило за собой.

Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 Минимущество России упразднено. Вместе с тем правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздненного Минимущества России переданы Федеральному агентству по управлению федеральным имуществом.

В соответствии с подп. "б" п. 5 Постановления Правительства РФ от 08.04.2004 N 200 "Вопросы Федерального агентства по управлению федеральным имуществом" (СЗ РФ, 2004, N 15, ст. 1492) это Агентство в пределах и порядке, определенных федеральным законодательством, осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных УП, за исключением тех полномочий, которые в соответствии с федеральным законодательством осуществляют иные федеральные агентства. Оно же осуществляет полномочия собственника при проведении процедуры банкротства федерального государственного УП (подп. "г" п. 5).

4. В п. 2 комментируемой статьи содержится перечень действий, которые УП, владеющее имуществом на праве хозяйственного ведения, не может совершить, не получив согласия на это собственника имущества. Важно, что речь идет о распоряжении именно недвижимостью предприятия. Так, передача федеральным УП в частные руки объекта незавершенного производства была признана незаконной, поскольку производилась без согласия на это Госкомимущества России (Вестник ВАС РФ, 1997, N 11, с. 73).

Согласно комментируемой статье остальным, т.е. движимым имуществом, предприятие распоряжается самостоятельно, если иное не предусмотрено законами или иными правовыми актами. В Законе об унитарных предприятиях предусмотрен перечень движимого имущества, а также сделок (вне зависимости от того, с каким имуществом эти сделки совершаются), на соответственно отчуждение и совершение которых необходимо согласие собственника. Его необходимо получать при:

совершении сделок, связанных с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга;

осуществлении заимствований;

совершении крупных сделок, а также сделок, относительно которых у руководителя имеется заинтересованность;

заключении договора простого товарищества независимо от вида имущества, вносимого в качестве вклада в товарищество;

распоряжении вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также при распоряжении принадлежащими предприятию акциями.

Кроме того, согласие собственника необходимо на участие УП в коммерческих или некоммерческих организациях.

Согласно п. 4 ст. 18 Закона об унитарных предприятиях устав конкретного государственного или муниципального предприятия может предусмотреть виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника.

Важно иметь в виду, что во всех тех случаях, когда для отчуждения имущества УП должно получить согласие собственника, государственное или муниципальное имущество подлежит обязательной оценке (ст. 8 Закона об оценочной деятельности).

5. Собственник УП на праве хозяйственного ведения по обязательствам предприятия не отвечает. Исключение составляет случай, когда собственник (уполномоченный им орган) давал УП обязательные указания или имел возможность определять его действия иным образом, что привело к признанию предприятия банкротом (п. 3 ст. 56 ГК). В этом случае на собственника может быть возложена субсидиарная ответственность по долгам УП.

Статья 296. Право оперативного управления

1. Казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

2. Собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Комментарий к статье 296

1. Субъектами данного права являются УП, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия), и учреждения независимо от того, что или кто (государство, муниципальное образование, юридическое или физическое лицо) является их собственником. Законом об унитарных предприятиях в ст. 115 ГК внесены важные изменения. Согласно последним казенное предприятие может быть создано на базе не только федерального имущества, как это имело место ранее, но и на базе имущества субъекта Федерации, а также муниципального имущества.

Объектом права оперативного управления служит имущественный комплекс казенного предприятия и имущество учреждения.

2. Содержание права оперативного управления значительно уже содержания права хозяйственного ведения. Лицо, обладающее государственным, муниципальным или частным (применительно к учреждениям) имуществом на праве оперативного управления, владеет, распоряжается и пользуется им в пределах, очерченных требованиями закона, целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Соответственно значительно шире права по распоряжению переданным имуществом у собственника. Собственник вправе во внесудебном порядке изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество казенного предприятия или учреждения и распорядиться им.

Но в отличие от п. 3 ст. 5 Закона "О собственности в РСФСР" это право собственника не носит теперь безусловного характера. В том случае, если казенное предприятие или учреждение обратятся в арбитражный суд с иском о признании недействительными актов управомоченных органов об изъятии их имущества, эти органы обязаны доказать, что имущество действительно является излишним, неиспользуемым либо используется не по назначению (п. 41 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8).

3. Дополнительную особенность права оперативного управления составляет наличие субсидиарной ответственности собственника по долгам как казенного предприятия (п. 5 ст. 115 ГК), так и учреждения (ст. 120 ГК, ст. 9 Закона о некоммерческих организациях). При этом учреждение отвечает по своим долгам лишь в пределах находящихся в его распоряжении денежных средств (подробнее об этом см. п. 4 коммент. к ст. 298), в то время как казенное предприятие - всем своим имуществом.

Следует иметь в виду, что согласно п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса ответчиком по искам, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности Российской Федерации по обязательствам казенных предприятий и учреждений, выступает главный распорядитель средств федерального бюджета. В соответствии с п. 1 ст. 158 Бюджетного кодекса им является орган государственной власти, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета.

В соответствии со ст. 24 Бюджетного кодекса перечень главных распорядителей федерального бюджета утверждается федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" в ред. Федерального закона от 05.08.2000 N 115-ФЗ (СЗ РФ, 2000, N 32, ст. 3338).

Общий перечень главных распорядителей средств федерального бюджета определен в приложении 11 к Закону о бюджетной классификации, а главный распорядитель на конкретный финансовый год утверждается соответствующим федеральным законом о бюджете.

При рассмотрении исков о привлечении к субсидиарной ответственности субъектов Российской Федерации или муниципальных образований по обязательствам созданных ими казенных предприятий или учреждений вопрос о том, какой орган уполномочен выступать от лица собственника в суде, решается на основании правовых актов субъекта Федерации или муниципального образования. Если в данном законодательстве этот вопрос не решен, таковым признается финансовый орган субъекта Федерации или муниципального образования.

При удовлетворении иска взыскание денежных сумм должно производиться за счет средств соответствующего бюджета, а при их недостаточности - за счет иного имущества, составляющего казну (п. 12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8). В Постановлении от 01.10.2002 N 578/01 Президиум ВАС РФ указал, что субсидиарными должниками учреждений уголовного наказания в виде лишения свободы выступают органы уголовно-исполнительной системы. Вывод суда о том, что данные органы отвечают только при наличии денежных средств на счетах специальных внебюджетных фондов, противоречит правилам гражданского законодательства (Вестник ВАС РФ, 2003, N 1, с. 15).

Подробнее о порядке взыскания за счет средств федерального бюджета в случае субсидиарной ответственности Российской Федерации см. Постановление Правительства РФ от 22.02.2001 N 143 "Об утверждении Правил взыскания на основании исполнительных листов судебных органов средств по денежным обязательствам получателей средств федерального бюджета" (СЗ РФ, 2001, N 10, ст. 959).

Статья 297. Распоряжение имуществом казенного предприятия

1. Казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

Казенное предприятие самостоятельно реализует производимую им продукцию, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

2. Порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственником его имущества.

Комментарий к статье 297

1. Комментируемая статья конкретизирует содержание права оперативного управления казенного предприятия на закрепленное за ним имущество. Как уже отмечалось в коммент. к ст. 296, казенное предприятие может быть создано на базе не только федерального имущества, но и имущества субъекта Федерации, а также муниципального имущества.

Согласно п. 3 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях федеральное казенное предприятие учреждается решением Правительства РФ, казенное предприятие субъекта - решением компетентного органа государственной власти этого субъекта, а муниципальное казенное предприятие - решением органа местного самоуправления (в соответствии с актами, определяющими статус этих органов и предусматривающими право принятия такого решения).

Основания для создания казенного предприятия закреплены в п. 4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях.

Об особенностях создания, реорганизации и ликвидации казенных предприятий см. ст. 115 и коммент. к ней.

2. В Законе об унитарных предприятиях особенностям правового режима имущества казенных предприятий посвящен ряд статей (ст. 8, п. 5 ст. 9, ст. 19, п. 2 ст. 20 и др.). Помимо ГК (ст. 113, 115, 297) и Закона об унитарных предприятиях правовое положение этих предприятий определяется следующими нормативными актами:

Постановлением Правительства РФ от 12.08.94 N 908 "Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенного хозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственного предприятия" (СЗ РФ, 1994, N 17, ст. 1982);

Постановлением Правительства РФ от 06.10.94 N 1138 "О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)" (СЗ РФ, 1994, N 28, ст. 2989).

Согласно ст. 37 Закона об унитарных предприятиях эти акты применяются, поскольку не противоречат Закону.

3. Как и государственное или муниципальное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, казенное предприятие обладает специальной правосубъектностью (ст. 49 ГК, ст. 3 и п. 2 ст. 19 Закона об унитарных предприятиях). Оно вправе распоряжаться своим имуществом только в рамках целей и предмета своей деятельности. Но в отличие от государственного или муниципального предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, казенное предприятие распоряжается своим имуществом (движимым или недвижимым) только с согласия собственника.

Казенное предприятие вправе самостоятельно реализовать только произведенную им продукцию (работы, услуги), если иное не установлено федеральными законами или иными нормативными правовыми актами.

Собственник, кроме того, утверждает казенному предприятию смету доходов и расходов и доводит до него обязательные для исполнения заказы на товары, работы и услуги.

От лица собственника по отношению к федеральному предприятию выступает Правительство РФ или уполномоченный им исполнительный орган федеральной власти, по отношению к казенному предприятию субъекта Федерации или муниципальному казенному предприятию - соответственно уполномоченный орган либо государственной власти субъекта, либо местного самоуправления (п. 1 ст. 19 Закона).

4. О возможности собственника (органа, уполномоченного собственником) изъять у казенного предприятия принадлежащее ему имущество и о субсидиарной ответственности собственника по долгам казенного предприятия см. коммент. к ст. 296.

Статья 298. Распоряжение имуществом учреждения

1. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.

2. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе.

Комментарий к статье 298

1. Статья конкретизирует содержание права оперативного управления на закрепленное за учреждением имущество, в чьей бы собственности это учреждение ни находилось.

2. По общему правилу учреждение даже с согласия собственника не может распоряжаться (сдавать в аренду, предоставлять в залог, продавать и т.п.) имуществом, как закрепленным за ним собственником, так и приобретенным за счет средств, выделенных собственником по смете. Оно вправе использовать только денежные средства, выделенные по смете, причем в строгом соответствии с их целевым назначением. Президиум ВАС РФ прямо указал, что внесение недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, в уставный капитал банка незаконно, даже если на это было получено согласие Комитета по управлению имуществом Тюменской области (Постановление Президиума ВАС РФ от 22.09.98 N 2379/98 - Вестник ВАС РФ, 1998, N 12, с. 34).

Из общего правила существует ряд исключений, когда непосредственно законом учреждению предоставляется право распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Так, в соответствии с п. 11 ст. 39 Закона об образовании и п. 4 ст. 27 Федерального закона от 22.08.96 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (СЗ РФ, 1996, N 35, ст. 4135) образовательное и высшее учебное заведения могут выступить в качестве арендодателей закрепленного за ними имущества без права выкупа последнего и по ценам не ниже тех, что сложились в регионе. То обстоятельство, что образовательное учреждение может быть арендодателем имущества, в т.ч. и закрепленного на праве оперативного управления, находит отражение в судебной практике (Вестник ВАС РФ, 1999, N 12, с. 15).

В обобщенном виде перечень учреждений, которым в 2004 г. предоставлено право самостоятельно сдавать в аренду передаваемое в оперативное управление имущество, содержится в ст. 28 Федерального закона от 23.12.2003 N 186-ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" (СЗ РФ, 2003, N 52 (ч. I), ст. 5038).

3. Иной характер носит право учреждения на доходы, полученные от разрешенной в соответствии с учредительными документами деятельности, а также на имущество, приобретенное на эти доходы. Такое имущество учитывается на отдельном балансе учреждения и не может быть изъято, в т.ч. когда оно используется не по назначению (п. 10 Постановления Пленума ВАС РФ N 8).

В комментарии к ст. 209 уже отмечалось, что право учреждения на имущество и доходы, полученные в результате разрешенной собственником хозяйственной деятельности, является самостоятельным правом. Однако по степени своей защиты оно весьма близко к праву хозяйственного ведения, что позволяет применять к нему нормы о защите права хозяйственного ведения по аналогии.

4. Пределы осуществления права оперативного управления и права на занятие учреждением разрешенной собственником хозяйственной деятельностью не могут простираться дальше границ самих этих прав. Поэтому содержащиеся в п. 7 ст. 39 Закона об образовании и п. 2 ст. 27 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" положения о праве собственности образовательных и высших учебных заведений (учреждений) на вещи, полученные в качестве дара, пожертвования или по завещанию, а также на доходы от собственной хозяйственной деятельности противоречат ст. 120, 209, 218, 296 ГК и комментируемой статье. В зависимости от существа складывающихся отношений здесь необходимо применять либо нормы об оперативном управлении, либо об имуществе, полученном учреждением в результате разрешенной хозяйственной деятельности (Постановление Президиума ВАС РФ от 17.06.2003 N 3217/03 - Вестник ВАС РФ, 2003, N 12, с. 32 - 34).

5. Согласно п. 2 ст. 120 ГК при недостаточности находящихся в распоряжении учреждения денежных средств ответственность по его обязательствам в субсидиарном порядке несет собственник имущества. ВАС РФ справедливо полагает, что закон предусматривает ответственность учреждения по своим обязательствам всеми имеющимися у него денежными средствами, включая и те, что получены от разрешенной предпринимательской деятельности (Вестник ВАС РФ, 1998, N 11, с. 39). По целому ряду дел Президиум ВАС РФ идет дальше, указывая, что субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждения может наступить при недостаточности у последнего как денежных средств, так и учитываемого на отдельном балансе имущества (Вестник ВАС РФ, 1998, N 11, с. 39; 2000, N 2, с. 77).

Напротив, закон исключает возможность обращения взыскания на иные, кроме денежных средств, виды имущества, закрепленного за учреждением по смете, а также на имущество, приобретенное за счет выделенных ему по смете средств (Постановление Президиума ВАС РФ от 28.03.2000 по делу N 4605/98).

Об иных особенностях субсидиарной ответственности собственника по долгам учреждения см. коммент. к ст. 296.

Статья 299. Приобретение и прекращение права хозяйственного ведения и права оперативного управления

1. Право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

2. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении или оперативном управлении, а также имущество, приобретенное унитарным предприятием или учреждением по договору или иным основаниям, поступают в хозяйственное ведение или оперативное управление предприятия или учреждения в порядке, установленном настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности.

3. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления имуществом прекращаются по основаниям и в порядке, предусмотренным настоящим Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для прекращения права собственности, а также в случаях правомерного изъятия имущества у предприятия или учреждения по решению собственника.

Комментарий к статье 299

1. В п. 1 комментируемой статьи решается вопрос о возникновении права хозяйственного ведения или права оперативного управления на имущество, передаваемое обладателю одного из этих прав его собственником. По существу, аналогичная норма содержится в п. 2 ст. 11 Закона об унитарных предприятиях.

Подобное закрепление может происходить как в процессе создания УП или учреждения, так и в процессе их текущей деятельности.

2. По общему правилу имущество становится объектом названных прав не с момента принятия собственником решения о его закреплении, а с момента передачи имущества предприятию или учреждению. Понятие "передача" раскрывается в ст. 224 (см. коммент. к ней).

При этом необходимо учитывать следующее:

а) из законодательного или иного правового акта либо из решения собственника может следовать, что имущество предоставлено предприятию (учреждению) временно с условием последующего возврата собственнику либо для передачи другому лицу, либо для иных целей, не связанных с закреплением данного имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В этом случае момент перехода имущества предприятию (учреждению), а также характер прав на него определяются законодательным (иным правовым) актом или решением собственника;

б) комментируемая норма носит диспозитивный характер. Это означает, что законом, иными правовыми актами или решением собственника может быть установлен иной момент перехода имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление организации.

Так, в соответствии со ст. 131 ГК, ст. 8 Вводного закона, ст. 2 и 4 Закона о регистрации прав на недвижимость начиная с 31 января 1998 г. - момента вступления в силу Закона о регистрации прав на недвижимость право хозяйственного ведения и право оперативного управления на недвижимость могут возникнуть только после государственной регистрации этих прав в учреждении юстиции.

Порядок государственной регистрации этих прав на имущество, находящееся в федеральной собственности, предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 31.08.2000 N 648 "Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности" (СЗ РФ, 2000, N 37, ст. 3718). Указанный порядок может быть распространен на УП и учреждения, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.

3. В п. 2 комментируемой статьи определен момент возникновения права хозяйственного ведения или оперативного управления как результат текущей хозяйственной деятельности УП или учреждения. Этот момент определяется по общим правилам перехода права собственности, включая необходимость государственной регистрации перехода прав на недвижимость по договору (п. 2 ст. 223 ГК).

При этом имущество, приобретенное УП за счет своей прибыли, остается государственной (муниципальной) собственностью и не может безвозмездно передаваться в собственность трудового коллектива предприятия (информационное письмо ВАС РФ от 31.07.92 N С-13/ОП-171 "О разрешении споров, связанных с применением законодательства о собственности" - Вестник ВАС РФ, 1992, N 1, с. 96).

4. Право хозяйственного ведения или оперативного управления имуществом прекращается по общим нормам о прекращении права собственности, а также при правомерном изъятии имущества по решению собственника (п. 2 ст. 296 ГК).

В случае приватизации предприятия право хозяйственного ведения прекращается вместе с правом государственной или муниципальной собственности. Выкуп приватизируемым предприятием занимаемого им нежилого помещения является основанием для прекращения права хозяйственного ведения государственного (муниципального) предприятия, на балансе которого помещение находилось (п. 13 информационного письма Президиума ВАС РФ от 28.04.97 N 13).

Статья 300. Сохранение прав на имущество при переходе предприятия или учреждения к другому собственнику

1. При переходе права собственности на государственное или муниципальное предприятие как имущественный комплекс к другому собственнику государственного или муниципального имущества такое предприятие сохраняет право хозяйственного ведения или право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

(в ред. Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ)

2. При переходе права собственности на учреждение к другому лицу это учреждение сохраняет право оперативного управления на принадлежащее ему имущество.

Комментарий к статье 300

1. В связи с принятием Закона об унитарных предприятиях п. 1 комментируемой статьи изменен. Существо изменений сводится к тому, что теперь не только УП на праве хозяйственного ведения, но и казенное предприятие сохраняют право на имущество при передаче их от одного собственника к другому. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления на предприятие как имущественный комплекс (ст. 132 ГК) сохраняются только в пределах государственной и муниципальной собственности, т.к. в форме унитарных могут существовать только государственные или муниципальные предприятия.

Один из способов передачи имущественного комплекса УП от одного собственника к другому предусмотрен Постановлением Правительства РФ от 09.12.1999 N 1366 "О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ, 1999, N 50, ст. 6237).

2. Содержание комментируемой статьи подчеркивает вещный характер права хозяйственного ведения и права оперативного управления, поскольку наделяет обладателей этих прав правомочием следования (см. ст. 209, 216 и коммент. к ст. 209, 216). Статья важна для инвесторов, осуществляющих долгосрочные вложения в УП.

Согласно комментируемой статье при переходе права собственности на учреждение последнее также сохраняет право оперативного управления имуществом.