огв

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ИНСТИТУТ ЮСТИЦИИ КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Рабочая тетрадь

по курсу

«КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ»

Екатеринбург, 2011/12

1

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

Тема:

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

§1. Понятие общих принципов организации органов государственной власти субъектов РФ

§2. Законодательный орган государственной власти субъектов РФ

§3. Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ

§4. Высшее должностное лицо субъекта РФ

2

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

§ 1. Понятие общих принципов организации органов государственной власти субъектов РФ

Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом. 6 октября 1999 г. был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»1, однако он не дал понятие, что же считать общими принципами организации органов государственной власти.

В русском языке отдельные слова этой словесной формулы означают следующее: общий – свойственный всем, касающийся всех; принцип – основное, исходное положение, основная особенность в устройстве чегонибудь; организация – упорядоченность, устройство2.

Общие принципы организации органов государственной власти – обязательные для всех органов госу-

дарственной власти основные, исходные положения их устройства.

Однако федеральный законодатель посчитал иначе и объединил в указанном федеральном законе положе-

ния как касающиеся общих принципов организации органов государственной власти, так и не имеющие к рас-

сматриваемому вопросу никакого отношения. В предмет регулирования указанного федерального закона

входят следующие отношения:

1)система законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

2)образование, формирование законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

3)деятельность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

4)полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

5)ответственность законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;

6)порядок взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ между собой и с федеральными органами государственной власти;

7)собственность субъектов РФ, бюджет субъектов РФ, его доходы и расходы;

8)исчерпывающее установление законодательной процедуры по вопросам совместного ведения;

9)общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

10)правовой статус депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ и пр.

«Что касается статей 6, 7, 8 и пункта 2 статьи 9 Федерального закона "Об общих принципах организации… ", то законодатель, исходя из основ конституционного строя, закрепил в них лишь такие положения - относя-

щиеся к праву законодательной инициативы, порядку принятия и обнародования нормативных правовых актов законодательного органа субъекта Российской Федерации, возможности досрочного прекращения его полномочий, – которые имеют общее, принципиальное значение, затрагивают существенные свойства законода-

тельного процесса и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в федеративном право-

1СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

2Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка / Российская академия наук. – М.: Азбуковник, 1999. С. 440,

459, 595.

3

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

вом государстве и потому должны реализовываться в организации и деятельности как федеральной власти, так и власти субъектов Российской Федерации; при этом регулирование конкретных вопросов организации и дея-

тельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется их законодательством».

п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 08.06.00 г. № 91-О.

Общими принципами организации органов государственной власти субъектов РФ являются:

1) Формирование органов

а) принцип разделения властей – означает формирование всех органов, предусматривая их относимость к какой-либо из ветвей власти. Этот же принцип означает недопустимость чрезмерного участия законодательного органа власти субъекта РФ в назначении конкретных членов исполнительного органа власти субъекта РФ.

«Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, в силу которой в конституции (уставе) субъекта РФ могут быть предусмотрены положения об участии законодательного (представительного) органа в назна-

чении на должности заместителей высшего должностного лица исполнительной власти и отдельных руково-

дителей органов исполнительной власти. Однако, как следует из этой правовой позиции, для вывода о конституционности или неконституционности таких положений необходима их оценка во взаимосвязи с другими нормами конституции (устава), с тем чтобы определить, создает ли конституционное (уставное) регулирование в целом систему сдержек и противовесов и обеспечивается ли при этом баланс законодательной и исполнительной власти субъекта РФ.

Положение же пункта 9 статьи 118 Конституции Республики Алтай, предусматривая необходимость получения согласия Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай на назначение министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Республики Алтай, позволяет распространять это правило на всех без исключения таких должностных лиц, т.е. создает возможность для лишения Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай права назначать кого-либо из указанных должностных лиц самостоятельно, что

является чрезмерным вмешательством законодательного (представительного) органа власти в прерогативы всенародно избранного высшего должностного лица, главы исполнительной власти.

Конституцией Республики Алтай может быть определено, назначение каких именно членов Правительства Республики Алтай требует согласия Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай. Однако при этом не должен нарушаться баланс законодательной и исполнительной власти, и, следовательно, такой перечень не может

включать всех членов правительства, а тем более – не входящих в него руководителей органов исполнитель-

ной власти Республики Алтай. Согласие Государственного Собрания – Эл Курултай Республики Алтай на назна-

чение тех или иных членов Правительства Республики Алтай во всяком случае не означает, что они несут пе-

ред ним ответственность.

… правовая позиция, в соответствии с которой субъекты РФ не вправе в своих конституциях (уставах) за-

креплять положения о необходимости согласия органов законодательной (представительной) власти на освобождение от должности должностных лиц органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации,

поскольку такие положения являются неправомерным вторжением в полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти, несущего ответственность за ее деятельность, и лишают ее возможности действовать в качестве самостоятельной в системе разделения властей в Российской Федерации».

п. 8.1., п. 8.2. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.00 г. № 10-П.

4

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

б) принцип выборности высших органов государственной власти (принцип республиканской формы правления).

в) принцип непосредственного формирования населением высших органов государственной власти

(демократичность формирования).

«Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает,

что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно».

п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18.01.96 г. № 2-П.

Между тем, указанная правовая позиция Конституционного Суда РФ была им же самим изменена на противоположную, а именно Суд указал, на самом деле Конституция РФ не содержит указания на выборность высшего должностного лица субъекта РФ, а следовательно федеральный законодатель в порядке определения общих принципов организации органов государственной власти вправе установить практически любой порядок формирования высшего должностного лица субъекта РФ.

«При этом порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ Конституция РФ непо-

средственно не регламентирует. Провозглашая свободные выборы наряду с референдумом высшим выражением власти многонационального народа Российской Федерации и закрепляя избирательные права граждан и право на участие в референдуме (статья 3, часть 3; статья 32, части 1 и 2), она в то же время не рассматривает выборы в качестве единственно допустимого механизма формирования всех органов публичной власти на каждом из уровней ее организации.

Тем самым Конституция РФ – в целях уравновешивания таких основ российской государственности, как демократия, суверенитет, государственная целостность и федерализм, – допускает возможность различных вариантов

наделения полномочиями органы и должностных лиц публичной власти, непосредственно не поименованных в Конституции РФ в качестве избираемых, в том числе возможность изменения ранее установленного порядка наделения полномочиями соответствующих органов и лиц, если при этом соблюдаются конституционные права и свободы и иные общепризнанные права и свободы человека и гражданина, включая право на свободные выборы.

…по смыслу приведенных положений Конституции РФ и международных правовых актов, являющихся состав-

ной частью правовой системы Российской Федерации, федеральный законодатель вправе избирать наиболее

эффективные и соразмерные конституционным целям механизмы организации государственной власти, в том числе при наделении полномочиями органы государственной власти и должностных лиц, в отношении которых соответствующий порядок прямо не предусмотрен в Конституции РФ, соблюдая при этом конституци-

онные принципы и нормы и обеспечивая сбалансированное сочетание полномочий и интересов Российской Федерации, с одной стороны, и субъектов РФ – с другой.

По смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт «н» части 1), 77 и 78 (часть 2) Конституции РФ, феде-

ральный законодатель, реализуя свое право устанавливать общие принципы организации представительных

5

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, может предусмотреть нормативно-правовую основу взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта РФ, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Выявленная конституционно-правовая природа института высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) – с учетом того, что, как вытекает из Конституции РФ, органы государственной власти в субъектах РФ формируются в основном на тех же принципах,

что и федеральные, – обусловливает возможность наделения гражданина Российской Федерации полномочия-

ми высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязательно только посредством прямых выборов населением субъекта РФ.

Названное право Президента РФ само по себе не может рассматриваться как нарушающее принципы разделения властей и федерализма, поскольку окончательное решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается именно законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

Таким образом, положения о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего долж-

ностного лица субъекта РФ не могут рассматриваться как нарушающие необходимые для обеспечения прав и свобод человека и гражданина конституционные принципы разделения властей, федерализма и организации исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, баланс полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов; не нарушают они и закрепленные в Конституции РФ права граждан участвовать в управлении делами государства, избирать и быть избранными в органы государственной власти и как таковые не противоречат Конституции РФ.

п. 2–8 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 г. № 13-П.

г) принцип обязательного переизбрания высших органов государственной власти (сменяемость).

д) принцип единства системы государственной власти РФ и субъектов РФ – формирование высших ор-

ганов государственной власти субъектов РФ должно в целом основываться на схеме формирования органов государственной власти Российской Федерации.

«Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исхо-

дили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти.

Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции РФ), органы государственной власти в субъектах РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные.

п. 6 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18.01.96 г. № 2-П.

е) принцип учета территориального устройства – означает учет устройства территории субъекта РФ из территориальных единиц, в том числе из муниципальных образований при создании органов государственной власти субъектов РФ.

6

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

«… оспариваемое положение соответствует Конституции РФ. Оно не препятствует реализации права субъекта

РФ самостоятельно устанавливать собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (статьи 72, 73 и 77 Конституции РФ) с учетом особенностей государственно-территориальной орга-

низации публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации, в том числе путем создания двухпалатной структуры законодательных (представительных) органов, при которой одна из палат состоит из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных образований».

п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 10.07.98 г. № 17-П.

2) Деятельность органов

а) принцип народовластия – означает, что поскольку источником власти является только народ Российской Федерации и захват власти в РФ не допустим, то постольку органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять только те властные полномочия, которые за ними нормативно закреплены. В этой связи особняком стоит положение Конституции РФ об исключительных предметах ведения субъектов РФ (ст. 73). С одной стороны полномочия субъектов РФ по регулированию этих предметов ведения закреплены в Конституции РФ. С другой стороны сами исключительные предметы ведения субъектов РФ определяются субъектами РФ самостоятельно. Однако это дискреционное (неограниченное) полномочие законодателя субъекта РФ все же имеет значительное ограничение, служащее гарантией народовластия народа. Этим ограничением служит запрет на регулирование прав и свобод личности, установленный Конституцией РФ (п. «в» ст. 71, п. «б» ч. 1 ст. 72).

б) принцип разграничения полномочий органов государственной власти – все органы государствен-

ной власти субъектов РФ имеют собственные полномочия, определенные нормативно.

в) принцип самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ в пределах собственных полномочий.

г) принцип законности – 1) деятельность органов государственной власти субъектов РФ должна осуществляться в формах предусмотренных законами и иными нормативными актами; 2) деятельность органов государственной власти субъектов РФ должна соответствовать законам и иным нормативным актам (в том числе издание правовых актов).

д) принцип гласности – деятельность органов государственной власти субъектов РФ и ее результаты должны быть доступны для населения (открытые заседания, опубликование решений, отчетов и т. д.).

3) Ответственность органов

а) принцип ответственности органов и должностных субъектов РФ перед народом – означает возмож-

ность отзыва депутатов законодательного органа государственной власти субъекта РФ.

7

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

«… по смыслу Конституции РФ, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т. п. Сама процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, и гарантировать всеобщее, равное, прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного депутата, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке».

п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24.12.96 г. № 21-П.

б) принцип ответственности органов и должностных субъектов РФ перед государством – означает возможность применения мер федерального воздействия (вмешательства), в том числе роспуска законодательного органа государственной власти субъекта РФ и отрешения высшего должностного лица субъекта РФ.

«…федеральный законодатель – с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов РФ федеральной Конституции и федеральным законам – должен

установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов РФ их конституционной обязанности соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов.

…осуществление Российской Федерацией принадлежащих ей полномочий по защите Конституции РФ и контролю за ее соблюдением, а также за соблюдением федеральных законов не может не предполагать

наступления для органов государственной власти субъектов РФ – в случае невыполнения ими указанной конституционной обязанности – негативных правовых последствий, включая применение мер федерального воздействия».

п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 г. № 8-П.

§ 2. Законодательный орган государственной власти субъектов РФ

Законодательный орган государственной власти субъекта РФ – орган государственной власти субъекта РФ единственно наделенный полномочиями по осуществлению законодательной власти в пределах компетенции субъектов РФ.

8

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

Наименование законодательного органа, его структура устанавливаются конституцией или уставом субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Основные черты:

1)Орган государственной власти – парламент субъекта РФ наделен полномочиями по осуществлению государственной власти от лица субъекта РФ. Как любой орган государственной власти парламент субъекта РФ обладает правами юридического лица.

2)Государственный орган субъекта РФ – парламент субъекта РФ является органом, осуществляющим свои полномочия от лица субъекта РФ и в рамках его компетенции, не входит в систему федеральных органов государственной власти. Также он не образует единой системы законодательных органов государственной власти в Российской Федерации. Его отношения с Федеральным Собранием РФ и другими парламентами субъектов РФ строятся на основе координации и сотрудничества, а не субординации и подчинения.

3)Представительный государственный орган – представляет народ соответствующего субъекта РФ, а при наличии двухпалатной структуры, одна из палат также может представлять интересы территориальных единиц субъекта РФ (территориальных государственных единиц или муниципальных образований). Формируется законодательный орган через выборы. Выборы могут проводиться с использованием двух избирательных систем: мажоритарной и пропорциональной, либо только с использованием пропорциональной. В любом случае число депутатов избираемых по пропорциональной системе должно быть не менее 50 %. При двухпалатной структуре это требование распространяется на одну из палат.

4)«Срочный» государственный орган – депутаты парламента субъекта РФ избираются сроком не более чем на 5 лет с последующим проведением новых выборов. Правомочным считается парламент, в который избрано не менее 2/3 депутатов от общего числа депутатов парламента.

5)Законодательный государственный орган – парламент субъекта РФ в системе разделения властей призван осуществлять только законодательную власть.

6)Единственный законодательный орган государственной власти на территории субъекта РФ – парламент субъекта РФ является на территории соответствующего субъекта РФ единственным органом, наделенным правом осуществлять законодательную власть.

7)Коллегиальный государственный орган – парламент субъекта РФ состоит из своих членов-депутатов. Все решения от имени законодательного органа принимаются коллегиально путем голосований всех депутатов.

Число депутатов законодательного органа устанавливается конституцией или уставом субъекта РФ и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек; б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона че-

ловек; в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов

человек; г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек.

Досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта РФ:

1) Решение парламента субъекта РФ о самороспуске.

9

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы государственной власти субъектов Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

2)Решение федерального суда уровня субъекта РФ (областной, краевой и т. д.) о неправомочности состава депутатов парламента субъекта РФ.

3)Роспуск парламента субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ.

Основание – принятие парламентом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, конституции, уставу субъекта РФ.

Процедура – противоречия должны быть установлены соответствующим судом и парламент субъекта РФ не устранил эти противоречия в течение 6 месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Роспуск оформляется указом или постановлением высшего должностного лица субъекта РФ.

В 2007 году федеральный законодатель предусмотрел еще одно основание для роспуска регионального парламента высшим должностным лицом субъекта РФ – «если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание (либо в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание)»1. Решение о досрочном прекращении может быть принято в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

4) Роспуск парламента субъекта РФ Президентом РФ в связи с правонарушением.

Основание – принятие парламентом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам.

Процедура:

1)установление соответствующим судом противоречия;

2)парламент субъекта РФ в течение 6 месяцев не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт;

3)после истечения данного срока (6 месяцев) судом установлено, что в результате уклонения парламента субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и фе-

деральными законами а) полномочий федеральных органов государственной власти, б) органов местного самоуправления, в) нарушены права и свободы человека и гражданина, г) права и охраняемые законом интересы юридических лиц;

4)Президент РФ выносит предупреждение парламенту субъекта РФ в форме указа;

5)в течение 3 месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения парламенту субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить парламент субъекта РФ. При этом срок вынесения Президентом РФ предупреждения парламенту субъекта РФ или принятия Президентом РФ решения о роспуске не должен превышать 1 года со дня вступления в силу соответствующего решения суда.

Решение о роспуске принимается в форме указа Президента РФ.

Основные функции парламента субъекта РФ:

1) Представительная – а) представляет интересы народа субъекта РФ; б) представляет интересы территориальных единиц субъекта РФ (если в двухпалатных парламентах вторая палата формируется от территориальных единиц). Так в Конституции Республики Башкортостан в редакции до изменений 2002 года (ст. 73) устанавливала, что в одну из палат Государственного Собрания – Палату Представителей входят по два пред-

1 П. 2 ст. 1 Федерального закона от 18.06.2007 г. № 101-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3074.

10