оив

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ИНСТИТУТ ЮСТИЦИИ КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Рабочая тетрадь

по курсу

«КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ»

Екатеринбург, 2011/12

1

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

Тема:

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

§1. Общая характеристика системы и структуры федеральных органов исполнительной власти

§2. Понятие, состав и структура Правительства РФ. Формирование и отставка

§3. Компетенция Правительства РФ

§4. Правовые и организационные формы деятельности Правительства РФ

§5. Правовой статус федеральных органов исполнительной власти

2

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

§1. Общая характеристика системы

иструктуры федеральных органов исполнительной власти

Исполнительная власть представляет собой одну из трех ветвей государственной власти. Основное предназначение исполнительной власти – исполнение актов законодательной и судебной властей. Доля представителей исполнительной власти в государственном аппарате всегда бывает значительной большей, чем доля представителей законодательной и судебной вместе взятых. Это связано с огромными функциями и сферами деятельности исполнительной власти, что предопределяет систему и структуру органов исполнительной власти.

І. Система федеральных органов исполнительной власти – единство взаимосвязанных видов федеральных органов исполнительной власти.

Нормативное определение видов федеральных органов исполнительной власти осуществляется федеральным законом. Однако, как замечает Конституционный Суд РФ, этим не исключается возможность регулирования указанных вопросов другими нормативными актами, в частности актами Президента РФ1. Комплексного федерального закона по вопросу определения видов федеральных органов исполнительной власти пока нет и конституционная практика позволяет сказать, что он вряд ли появится в ближайшее время.

«…до принятия соответствующих законодательных актов Президент РФ может издавать указы по вопро-

сам установления системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельно-

сти.

Однако такого рода акты не могут противоречить Конституции РФ и федеральным законам (статья 15, часть 1; статья 90, часть 3; статья 115, часть 1, Конституции РФ)».

п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27.01.99 г. № 2-П.

Подобный вывод Суда привел к тому, практика издания «временных» (до принятия федерального закона) указов Президента РФ определяющих систему федеральных органов исполнительной власти превратилась в неписанное правило, согласно которому Федеральное Собрание даже не пытается реализовать свое полномочие и позволяет определять важнейшие вопросы в области формирования и деятельности исполнительной власти подзаконным актом2. Хотя, следуя вышеизложенной правовой позиции Конституционного Суда РФ, законодатель принимая ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ установил в ст. 5, что «Система феде-

1Пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27.01.99 г. № 2-П // СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.

2Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24.09.07 г. № 1274 // "Российская газета", N 213, 26.09.2007.; См. также Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.04 г. № 314 // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

3

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

ральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом». Однако через две недели данная статья была исключена из закона1.

В систему федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) входят:

1)Правительство РФ;

2)федеральные министерства;

3)федеральные службы;

4)федеральные агентства.

Такая система определена на основании указанного решения Конституционного Суда РФ и Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09.03.04 г. № 314. Странным в этой связи представляется не включение указом Президента РФ в систему ФОИВ высшего органа исполнительной власти – Правительства РФ.

ІІ. Структура федеральных органов исполнительной власти – конкретный перечень федеральных органов исполнительной власти («перечень наименований»).

«…структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства РФ в уста-

новленный статьей 112 (часть 1) Конституции РФ недельный срок предлагает Президенту РФ, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве РФ

(статья 112, часть 2, Конституции РФ).

Структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти... Для реализации этих полномочий создаются также дру-

гие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством РФ структуру федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, вопросы определения структуры федеральных органов исполнительной власти регулируются непосредственно Конституцией РФ (статьи 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115) и на ее основе – Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ" и указами Президента РФ...

Изменения и дополнения в структуру федеральных органов исполнительной власти в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента РФ. При этом, по смыслу статей 106 (пункт «а»), 114 (пункт

«а» части 1) и 115 (часть 1), а также статьи 90 (часть 3) Конституции РФ, такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год».

п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 27.01.99 г. № 2-П.

Нормативное определение структуры ФОИВ, как следует из указанного решения Суда, осуществляется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве РФ» и указами Президента РФ (Указ от 12.05.2008 г. № 724, Указ от 09.03.2004 г. № 314, Указ от 21.05.2012 г. № 636). Конституция РФ в качестве ФОИВ конкретно называет только Правительство РФ (ст. 110). ФКЗ «О Правительстве РФ» говорит

1Ст. 1 ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» от 31.12.97 г.

№3-ФКЗ // СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 1.

4

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

только о вопросах, которыми ведают некоторые ФОИВ, наименований или перечня данный закон не содержит. В итоге всю структуру ФОИВ утверждает Президент РФ своим указом на основе предложения Председателя Правительства РФ. Также Президент РФ своими указами изменяет данную структуру.

Структура ФОИВ:

1)Правительство Российской Федерации;

2)20 министерств Российской Федерации (внутренних дел, обороны, образования и науки и др.);

3)34 федеральных служб (исполнения наказаний, безопасности, служба государственной регистрации, кадастра и картографии и др.);

4)25 федеральных агентств (по здравоохранению и социальному развитию, железнодорожного транспорта

др.).

Всего 80 ФОИВ (включая Правительство Российской Федерации).

Совещательные и координационные органы не входят в структуру ФОИВ, поскольку властными полномочиями не обладают.

§ 2. Понятие, состав и структура Правительства РФ. Формирование и отставка

Правительство Российской Федерации – высший орган исполнительной власти Российской Федерации.

1)орган государственной власти – наделен от имени Российской Федерации, осуществлять властные полномочия.

2)федеральный орган государственной власти – осуществляет часть компетенции Российской Федерации.

3)орган исполнительной власти – наделен полномочиями по осуществлению государственной власти в исполнительной сфере. Основным предназначением Правительства РФ в этой связи является исполнение актов органов законодательной и судебной властей.

4)высший орган исполнительной власти – Правительство РФ возглавляет всю систему органов исполнительной власти. По предметам ведения Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения Правительство РФ и все иные органы исполнительной власти, в том числе органы исполнительной власти субъектов РФ составляют единую систему исполнительной власти в РФ (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Роль Правительства РФ в этом отношении заключается руководящем воздействии на органы исполнительной власти РФ более низкого статуса, а в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ – координация их деятельности, в том числе посредством нормотворческой и распорядительной деятельности.

5)государственный орган общеотраслевой компетенции в области исполнительной власти – компетенция Правительства РФ связана с общим нормотворческим воздействием на сферу исполнения законов и судебных актов, а также с непосредственным руководством отраслевых и межотраслевых органов исполнительной власти.

6)коллегиальный орган – Правительство РФ, во-первых, состоит из членов, во-вторых, принимает свои решения путем общего согласования или голосования.

7)государственный орган, формируемый на началах назначения – Правительство РФ не выбирается народом непосредственно, его назначает Президент РФ.

5

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

Состав Правительства РФ (ч. 2 ст. 110 Конституции РФ):

1)Председатель Правительства РФ – возглавляет Правительство РФ, определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу.

2)Заместители Председателя Правительства РФ – координируют работу ФОИВ, дают им поручения и контролируют их деятельность. В соответствии с Указом Президента РФ от 21.05.2012 г. № 636 «Установить, что Председатель Правительства Российской Федерации имеет семь заместителей, в том числе одного Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации и Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации».

3)Федеральные министры – руководят соответствующими министерствами.

Руководители иных федеральных органов исполнительной власти не входят в состав Правительства РФ, хотя и могут присутствовать с совещательным голосом на его заседаниях.

Структура Правительства Российской Федерации:

1)Председатель, заместители Председателя (в настоящее время предусмотрено 7 заместителей, в том числе, 1 первый заместитель), все федеральные министры (сейчас их 21, двадцать возглавляют министерства, один - министр Российской Федерации, ответственный за организацию работы Правительственной комиссии по координации деятельности «Открытого правительства»).

2)Президиум Правительства РФ – орган Правительства РФ, создающийся по предложению Председателя для решения оперативных вопросов. Все решения Президиума может отменить само Правительство РФ. На

сегодняшний день действует Постановление Правительства РФ от 16.05.2008 г. № 371 «Об образовании Президиума Правительства Российской Федерации»1, согласно которому Президиум состоит из Председателя Правительства, заместителей Председателя, Руководителя Аппарата Правительства, министров регионального развития, здравоохранения, иностранных дел, экономического развития, внутренних дел, обороны, финансов,

сельского хозяйства).

3) Аппарат Правительства РФ – орган Правительства РФ, создающийся для обеспечения деятельности Правительства РФ, организации контроля за выполнением органами исполнительной власти решений Правительства РФ. Согласно ст. 47 ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ, Руководитель Аппарата Правительства РФ обладает статусом заместителя Председателя Правительства РФ или федерального министра. Сейчас в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.08 г. № 724 эта должность имеет статус заместителя Председателя Правительства РФ.

1 СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2370.

6

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

Формирование Правительства РФ

Формирование Правительства РФ состоит в а) назначении Председателя Правительства РФ, б) назначении заместителей Председателя Правительства РФ, в) назначении федеральных министров.

а) Назначение Председателя Правительства РФ – назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы.

ст. 111 Конституции РФ «Предложение о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента РФ или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой»

(ч. 2).

«Государственная Дума рассматривает представленную Президентом РФ кандидатуру Председателя Правительства РФ в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре» (ч. 3 ст. 111).

«После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы» (ч. 4 ст. 111).

«Положение части 4 статьи 111 Конституции РФ о трехкратном отклонении представленных кандидатур Председателя Правительства РФ Государственной Думой во взаимосвязи с другими положениями данной статьи означает, что Президент РФ при

внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе представлять одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. Право Президента РФ предлагать ту или иную кандидатуру и настаивать на ее одобрении, с одной стороны, и право Государственной Думы рассматривать представленную кандидатуру и решать вопрос о согласии на назначение – с другой, должны реализовываться с учетом конституционных требований о согласованном функционировании и взаимодействии участников этого процесса, в том числе на основе предусмотренных Конституцией РФ или не противоречащих ей форм взаимодействия, складывающихся в процессе реализации полномочий главы государства и в парламентской практике.

После трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур Председателя Правительства РФ – неза-

висимо от того, представлялся ли каждый раз новый кандидат либо один и тот же кандидат дважды или трижды, - Государствен-

ная Дума подлежит роспуску».

п. 1 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 11.12.98 г. № 28-П.

Таким образом, Председатель Правительства РФ может быть назначен с согласия Государственной Думы или без такового, если Государственная Дума не поддержит одну и ту же президентскую кандидатуру трижды подряд или три разных кандидатуры Президента РФ. При этом в случае роспуска Государственной Думы и после проведения новых выборов назначенный Председатель Правительства РФ более не согласовывается с новой Государственной Думой, а продолжает осуществлять свои полномочия как полноценный Председатель Правительства РФ.

б) Назначение заместителей Председателя Правительства РФ – назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ч. 2 ст. 112 Конституции РФ).

в) Назначение федеральных министров – назначаются Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ (ч. 2 ст. 112 Конституции РФ).

Отставка Правительства РФ

7

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

1)Правительство РФ само может подать в отставку, которую Президент РФ может принять и отправить Правительство РФ в отставку, либо отклонить и тогда Правительство РФ продолжает исполнять свои обязанности (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ). В этом случае не исключается индивидуальная подача в отставку всех или отдельных членов Правительства РФ, отклонить которую Президент РФ не вправе.

2)Президент РФ вправе самостоятельно принять решение об отставке Правительства РФ (ч. 2 ст. 117 Конституции РФ).

3)Президент РФ может отправить Правительство РФ в отставку в случае выражения ему недоверия Государственной Думой. Если в этом случае Президент РФ не объявил об отставке и в течение 3 месяцев Государственная Дума вновь выразит недоверие Правительству РФ, то Президент РФ может вновь принять решения об отставке Правительства РФ, либо распустить Государственную Думу (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ).

4)Президент РФ может отправить Правительство РФ в отставку в случае отказа в доверии ему Государственной Думой в ответ на поставленный перед Государственной Думой Председателем Правительства РФ вопроса о доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ).

5)Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ (ст. 7 ФКЗ «О Правительстве РФ»).

От отставки Правительства РФ следует отличать сложение Правительством РФ своих полномочий перед вновь избранным Президентом РФ. Такое прекращение полномочий Правительства РФ не является актом ответственности Правительства РФ или волевым актом самого Правительства РФ или Президента РФ. Сложение полномочий вызвано необходимостью обеспечить вновь избранному Президенту РФ возможность самостоятельно формировать новое Правительство РФ и тем самым определять политику государства как главе государства.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ (ч. 5 ст. 117 Конституции РФ).

Председатель Правительства РФ может быть освобожден от должности Президентом РФ. Конституция РФ не предусматривает оснований для такого освобождения. Однако ФКЗ «О Правительстве РФ» (ст. 7) выделяет два основания: 1) заявление самого Председателя РФ или 2) «в случае невозможности исполнения Председателем Правительства РФ своих полномочий». Второе основание видимо определяется самим Президентом РФ и может быть вызвано как объективными причинами (продолжительная болезнь, смерть), так и субъективными (несогласие с деятельностью только Председателя). В любом случае освобождение от должности Председателя влечет за собой отставку всего Правительства РФ.

Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры освобождаются от должности Президентом РФ либо одновременно с Правительством РФ, либо индивидуально по собственному заявлению об отставке, либо по предложению Председателя Правительства РФ.

§ 3. Компетенция Правительства РФ

Компетенция Правительства РФ – полномочия Правительства РФ, установленные Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента РФ.

Однако базовым и комплексным актом, определяющим полномочия Правительства РФ, является ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.97 г. № 2-ФКЗ, несмотря на конституционное требование к данному закону определять только порядок деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114 Конституции РФ).

8

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

Общие полномочия Правительства РФ:

1)организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

2)осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

3)обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов;

4)формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

5)реализует предоставленное ему право законодательной инициативы;

6)обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

7)осуществляет управление федеральной собственностью;

8)осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, обороны страны, государственной безопасности;

9)организует исполнение Конституции РФ, федеральных законов (в том числе о федеральном бюджете), указов Президента РФ.

Полномочия Правительства РФ также подразделяются по сферам общественных отношений:

1)В сфере экономики (регулирование экономических процессов, разрабатывает и осуществляет программы развития приоритетных отраслей экономики, принимает меры по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг пр.);

2)В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики (разрабатывает и представляет Гос-

ударственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен, осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации пр.);

3)В социальной сфере (обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности, принимает меры по реализации трудовых прав граждан, разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ и пр.);

4)В сфере науки, культуры, образования (разрабатывает и осуществляет меры государственной поддержки развития науки, обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих о б- щегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки, обеспечивает проведение единой государственной политики в области образования, определяет основные направления развития и с о- вершенствования общего и профессионального образования, развивает систему бесплатного образования и пр.);

5)В сфере природопользования и охраны окружающей среды (принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия, организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации и пр.);

6)В сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями и пр.);

9

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Органы исполнительной власти Российской Федерации»

23 мая 2012 г.

7)В сфере обеспечения обороны и государственной безопасности РФ (принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации, руководит гражданской обороной, обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения и пр.);

8)В сфере внешней политики и международных отношений (обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях, в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и пр.).

§ 4. Правовые и организационные формы деятельности Правительства РФ

Формы деятельности Правительства РФ:

1) Издание правовых актов.

Нормотворческие полномочия Правительства РФ установлены Конституцией РФ (в ч. 1 ст. 115) которой определено, что на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Правительство РФ правомочно издавать нормативные акты – постановления, и ненормативные акты по оперативным и другим текущим вопросам – распоряжения. Распоряжения вступают в силу со дня их подписания. Постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования (в Российской газете или Собрании законодательства РФ). Постановления должны быть опубликованы не позднее 15 дней со дня их принятия (ст. 23 ФКЗ «О Правительстве РФ»). Указ Президента РФ от 23.05.96 г. № 763 устанавливает 10-дневный срок для опубликования. Проекты постановлений и распоряжений Правительства РФ и иных актов, по которым требуется решение Правительства РФ, до их внесения в Правительство РФ подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами государственной власти, а при необходимости – с государственными и другими организациями. После этого они также представляются на согласование в Министерство юстиции РФ.

Особой формой правового акта Правительства РФ является заключение Правительства РФ финансовоэкономического характера по законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

2) Организационными формами деятельности Правительства РФ являются:

а) заседания Правительства РФ, которые проводятся не реже 1 раза в месяц. Решения, принятые на заседании, оформляются постановлениями или распоряжениями и подписываются Председателем Правительства РФ;

б) работа Президиума Правительства РФ. Эта работа проводится также в форме заседаний. Решения Президиума оформляются протоколами его заседаний, которые подписывает председатель Президиума (Председатель Правительства РФ);

в) совещания Председателя Правительства РФ со своими заместителями, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов, принимаются решения по оперативным вопросам и согласовывается проведение членами Правительства мероприятий на текущий период;

10