к статус субъектов

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ИНСТИТУТ ЮСТИЦИИ КАФЕДРА КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Рабочая тетрадь

по курсу

«КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ»

Екатеринбург, 2011/12

1

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

Тема:

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

§1. Субъект Российской Федерации: понятие, конституционный статус

§2. Особенности отдельных видов субъектов РФ

§3. Сложносоставные (сложноустроенные) субъекты РФ

§4. Территориальное устройство субъектов РФ

2

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

§ 1. Субъект Российской Федерации: понятие, конституционный статус

Субъект Российской Федерации – территориальная единица Российской Федерации, являющаяся субъектом российского федеративного государства.

Конституционный статус субъекта РФ – правовое положение субъекта РФ, закрепленное в нормах конституционного права.

Всистеме российского федеративного устройства статус Российской Федерации и субъектов РФ является системообразующим элементом государственно-территориального устройства. От его содержания и эволюционного развития зависит модель не только самой федерации в России, но и вся совокупность внутригосударственных отношений.

Втексте Конституции РФ содержится несколько категорий соотносимых со статусом субъектов РФ. Это – «статус республики» (ч. 1 ст. 66), «статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» (ч. 2 ст. 66), «статус субъекта Российской Федерации» (ч. 5 ст. 66), «конституци- онно-правовой статус субъекта Российской Федерации» (ч. 1 ст. 137). Таким образом, Конституция РФ установила множественный подход к категории статус субъекта РФ.

Определять содержание категории «статус субъекта РФ» необходимо через права и обязанности. Между тем, это не исключает определение «статуса субъекта РФ» через соответствующие институциональные явления (юридические конструкции), но без смешения их с правами и обязанностями. Представляется, что определение статуса субъекта РФ через перечисление юридических конструкций еще долгое время будет по-

стоянно изменяемым процессом. Это обусловлено нестабильностью российской правовой системы и как следствие появлением или исчезновением целых правовых комплексов1.

К числу основных элементов определяющих содержание статуса субъекта РФ на современном этапе конституционного развития можно отнести следующие:

1 Примером может служить институт договоров о разграничении предметов ведения. Фактически появившиеся в 1994 году данные договоры были направлены на разграничение конституционно установленных предметов ведения. В 1999 году институт договоров о разграничении предметов ведения был упразднен законодательным запретом разграничивать предметы ведения, закрепленные в Конституции РФ. Окончательно же прекратил свое существование в федеральной правовой системе этот институт в 2003 году, когда в качестве единственно возможного вида договоров федеральным законом был установлен договор о разграничении полномочий.

3

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

Нормативные положения Конституции РФ, природа и сущность понятия статус субъекта РФ позволяют сделать ряд выводов.

1. Категория «конституционно-правовой статус субъекта РФ» не может пониматься как опреде-

ленный вид правового статуса субъекта РФ. Эта категория определят лишь ту часть статуса субъекта РФ, которая получила отражение в Конституции РФ. Именно в этой связи эта категория используется в тексте Конституции РФ (ч. 2 ст. 137) в целях возможного изменения конституционных положений.

2. «Статус субъекта РФ» устанавливается не только Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, как это предписано ч. 1, 2 ст. 66 Конституции РФ, но и иными нормативными правовыми актами. Это связано с самим понятием статуса субъекта РФ как совокупности прав и обязанностей. Такое толкование Конституции РФ, безусловно, не буквальное, и возможно даже не адекватное, но оно обусловлено положениями самой Конституции РФ. В частности это проявляется в возможности изменения статуса субъекта РФ федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 137 Конституции РФ), в возможности принятия специальных федеральных законов об автономной области, автономном округе (ч. 3 ст. 66 Конституции РФ) и, безусловно, в возможности регулирования целого ряда вопросов статуса субъекта РФ федеральными законами.

Большинство прав и обязанностей субъекта РФ институциализируются в различные, системообразующие для статуса субъекта РФ, юридические конструкции1. Например, конституционные конструкции «прин-

ципов организации органов государственной власти субъектов РФ», «международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ», «полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения» и пр. В силу прямого предписания Конституции РФ указанные конструкции должны получить правовую регламентацию в форме федеральных законов. Не так давно в федеральном законодательстве получила закрепление, а на уровне решений Конституционного Суда РФ еще и обоснование, юридическая конструкция «мер федерального воз-

действия (вмешательства)», иногда соотносимая с институтом «ответственности субъектов РФ». Все эти конструкции, безусловно, относятся к статусу субъекта РФ и определяют его содержание.

1 В подобном ключе А.Н. Кокотов выделяет следующие элементы правового статуса субъекта федерации: 1) организаци- онно-правовая форма субъекта федерации; 2) принципиальное место субъекта федерации в федеративном государстве; 3) принципы правового положения субъекта федерации; 4) праводееспособность субъекта федерации; 5) предметы ведения и полномочия субъекта федерации; 6) ответственность субъекта федерации; 7) территориальная организация субъекта федерации; 8) система организации государственной власти субъекта федерации; 9) законодательная система субъекта федерации. См.: Кокотов А.Н. Статус субъекта Российской Федерации: понятие и структура // Проблемы права. 2005. № 2. С. 9.

4

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

3. В целях комплексного подхода к анализу прав и обязанностей субъекта РФ в определенной сфере общественных отношений и регулируемой эти отношения отрасли права, представляется допустимым исполь-

зовать условное обозначение «отраслевой статус» субъекта РФ.

Большое отраслевое многообразие прав и обязанностей субъекта РФ обуславливается участием его в большом количестве правоотношений. Это и участие в гражданско-правовых отношениях (гл. 5 Гражданского кодекса РФ), бюджетных правоотношениях (ст. 8 Бюджетного кодекса РФ), налоговых правоотношениях (ст. 1 Налогового кодекса РФ) и пр. Накопление «отраслевого содержания» статуса субъекта РФ позволяет выделять в настоящее время, по меньшей мере, следующие «отраслевые статусы» субъекта РФ: финансово-правовой статус субъекта РФ, бюджетно-правовой статус субъекта РФ, налогово-правовой статус субъекта РФ,

гражданско-правовой статус субъекта РФ. Упоминание «отраслевых статусов» субъекта РФ содержится и в ряде решений Конституционного Суда РФ1.

Кроме раскрытия содержательных аспектов понятия статус субъекта РФ, его характеристику необходимо дополнить указанием на внешние личностные признаки статуса субъекта РФ как элемента территориального устройства Российской Федерации. Это позволит, прежде всего, определить место субъектов РФ в структуре российского государства, соотнести статус Российской Федерации со статусом ее субъектов. К ос-

новным статусообразующим характеристикам субъекта РФ, представляется необходимым относить следующие черты субъекта РФ, одновременно являющиеся его признаками.

а) Субъект РФ –

б) Субъект РФ –

в) Субъект РФ –

г) Субъект РФ –

1 Абз. 3 п. 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 12.05.05 г. № 234-О // СЗ РФ. 2005. № 30 (ч. 2). Ст. 3201.; абз. 6 п. 2.2. мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 17.06.04 г. №12-П // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2803.

5

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

Элементы конституционно-правового положения субъекта РФ:

І. Территория субъектов РФ

1)территория субъектов РФ является частью территории Российской Федерации;

2)территория субъектов РФ не может быть изменена без их согласия. Изменение границ между субъектами РФ утверждается Советом Федерации ФС РФ, который формируется на основе представительства субъектов РФ.

ІІ. Население субъектов РФ

1)часть народа Российской Федерации проживающего на территории какого-либо субъекта РФ составляет население данного субъекта РФ;

2)население субъекта РФ избирает органы государственной власти соответствующего субъекта РФ (региональный парламент);

3)субъекты РФ, в том числе и республики РФ, не имеют права на установление собственного гражданства

–гражданства субъекта РФ.

«

».

п. 3.4. мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 г. №250 – О.

ІІІ. Государственная власть субъектов РФ

1)все субъекты РФ равноправны, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

2)субъекты РФ не обладают государственным суверенитетом, а как следствие не обладают и правом на сецессию (на выход из состава РФ);

«…положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ».

п. 3.5. мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 г. № 250 – О.

«Именно в силу Конституции РФ республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства и наделить себя соответствующими свойствами не могут; сохранение в конституциях положения о республике как суверенном государстве – даже с оговоркой, что ее суверенитет выражается в обладании всей полнотой государ-

6

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

ственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения – противоречит Конституции РФ…»

п. 4. мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 г. № 250 – О.

3)субъекты РФ самостоятельно устанавливают собственную систему органов государственной власти

всоответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом;

Систему органов государственной власти субъектов РФ представляют:

Законодательная власть –

Исполнительная власть –

Судебная власть –

4) субъекты РФ имеют собственную систему нормативных правовых актов, являющуюся частью правовой системы Российской Федерации;

Систему правовых актов субъектов РФ представляют:

Законодательная власть:

1) конституция (для республик) или устав (для других субъектов РФ);

«…устав занимает особое, а именно высшее, место в иерархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области».

п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 01.02.96 г. № 3-П.

7

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

2)законы субъекта РФ;

3)постановления законодательного органа государственной власти субъекта РФ (например, постановлением принимается регламент законодательного органа).

Исполнительная власть:

1)акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти РФ) – указы (постановления) и распоряжения (как правило, носят индивидуальный характер),

2)акты высшего исполнительного органа государственной власти РФ.

В области судебной власти, исходя из принципа разделения властей, нормативные акты появиться в принципе не могут. Однако в существующей сегодня доктрине конституционного права есть точка зрения о нормативной природе актов органов конституционно-судебной юстиции. Исходя из этого взгляда, здесь необходимо также отмечать судебные решения конституционных и уставных судов субъектов РФ.

5) субъекты РФ в пределах собственной компетенции (предметы ведения субъектов РФ и полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ) самостоятельно осуществляют государственную власть и обладают всей ее полнотой;

Однако в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ

федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

6) субъекты РФ имеют собственное представительство в федеральных органах государственной власти:

а) Совет Федерации ФС РФ формируется через направление 2 представителей каждым субъектом РФ (по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ);

б) при Правительстве РФ существует ряд представительств субъектов РФ; в) Президентом РФ создан Государственный Совет, в который входят отдельные представители субъектов

РФ.

7) субъекты РФ в области международного сотрудничества обладают правом на заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей.

При этом законодательство России (ст. 7 Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» от 04.01.99 г. №4-ФЗ) не признает за этими «соглашениями» статуса международных договоров.

Субъекты РФ в целях реализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей по согласованию с Министерством иностранных дел РФ пользуются правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации (ст. 10 указанного ФЗ).

8

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

ІV. Атрибутивные признаки

1) наименование субъекта РФ;

Изменения наименования субъекта РФ включаются в текст ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке.

«

».

п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 28.11.95 г. № 15-П.

2) символика субъекта РФ: герб, флаг, гимн;

«

».

п. 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. №10-П.

3) наличие столицы (в республиках) или административного центра (в других субъектах РФ).

9

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

§ 2. Особенности отдельных видов субъектов РФ

Конституция РФ в ст. 5, которая относится к основам конституционного строя, определила равноправие всех субъектов РФ вне зависимости от их группового (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) или индивидуального наименования. Однако положения последующих глав Конституции РФ, которые должны соответствовать основам конституционного строя, и федерального и регионального законодательства содержат ряд правовых норм, позволяющих вычленять различия в правовом статусе отдельных групп субъектов РФ.

Самое явное противоречие – это наряду с «равноправием» всех субъектов РФ, то есть равенством в правах и обязанностях (правовое положение или статус), ч. 5 ст. 66 Конституции РФ предусматривает изменение «статуса» субъекта РФ в соответствии с федеральным конституционным законом.

І. Республика РФ

1) Обозначены в ст. 5 Конституции РФ как «республика (государство)». Однако на правовой статус данного субъекта РФ это положение Конституции РФ не оказывает правового влияния.

«

».

п. 2.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П.

2) Республики в отличие от других субъектов имеют «конституции», а не уставы. Однако лишь лингвистические особенности наименования одного и того же правового акта – основного правового акта субъекта РФ. Содержательных отличий или специальных требований к конституциям или уставам субъектов РФ федеральное законодательство не содержит.

При этом, ч. 2 ст. 66 Конституции РФ (3 глава) содержит требование к способу принятия устава субъекта РФ – это принятие законодательным органом государственной власти субъекта РФ, а ч. 1 ст. 66 Конституции РФ ничего не говорит о способе принятия конституции республики РФ, тем самым, предоставляя республике большую свободу в выборе форм принятия основного закона субъекта РФ. Но поскольку Конституция РФ не говорит о специальном способе для республик и в силу равноправия субъектов РФ (ст. 5 Конституции РФ – основа конституционного строя) данным способом принятия конституций республик должен быть такой же способ, как и для всех остальных субъектов РФ. Однако вопреки этому конституционная практика и доктрина толкует данное положение дел в пользу признания за республиками права принятия конституций на референдуме.

10