к статус субъектов

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

3) Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации (ч. 2 ст. 68 Конституции РФ).

«

».

Постановление Конституционного Суда РФ от 16.11.04 г. № 16-П.

4) В республиках в качестве региональных политических центров имеет место установление «столиц» в отличие от «административных центров» в других субъектах РФ. Правового значения, сказывающегося на правовом статусе субъекта РФ, данное отличие не имеет.

11

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

ІІ. Край, область, автономный округ, автономная область РФ

Основные особенности данной группы субъектов РФ необходимо связывать с таким конституционноправовым понятием, как «сложносоставные субъекты РФ», о чем будет идти речь в отдельном параграфе. Другие края и области, значимыми для характеристики конституционно-правового статуса субъекта РФ особенностями не обладают.

ІІІ. Город федерального значения РФ

Правовое положение данных субъектов РФ (Москва и Санкт-Петербург) обусловлено тем лишь обстоятельством, что данные территориальные единицы находятся территориально в центре других субъектов РФ. Отсюда данные субъекты РФ одновременно являются:

1)

2)

3)

4)

12

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

§ 3. Сложносоставные (сложноустроенные) субъекты РФ

«Сложносоставность» означает, что данные субъекты (в настоящее время это Тюменская и Архангельская области) территориально включают в свой состав автономные округа – также субъекты РФ.

«

»

Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 г. № 12-П.

13

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

Вхождение автономного округа (АО) в состав области означает:

– во-первых, включенность населения АО в состав населения области; Включенность населения означает, прежде всего, необходимость участия населения АО в выборах органов

законодательной власти области.

– во-вторых, включенность территории АО в состав территории области.

Включенность территории АО в состав территории области означает, прежде всего, распространение определенных полномочий органов государственной власти области на территорию и население автономн о- го округа. Распространение полномочий не следует автоматически только исходя из факта вхождения АО в состав области. Оно может иметь своими источниками различные правовые акты в зависимости от сф еры компетенции:

1)в сфере совместного ведения – федеральный закон (такими ФЗ могут быть: а) уже принятый ФЗ от 06.10.99 г. № 184-ФЗ, его п. 3 ст. 26.6 и б) и еще не принятый федеральный закон «Об отношениях между органами государственной власти АО и органами государственной власти области») и договор между органами государственной власти АО и области;

2)в сфере ведения субъектов РФ – договор между органами государственной власти АО и области или закон АО, области.

Указанный в пункте 6 постановления Конституционного Суда РФ федеральный закон по предметам совместного ведения на сегодняшний момент принят и в нем определены те полномочия, которые область может осуществлять на территории автономного округа.

ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 04.07.2003) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Статья 26.6. Разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа

Статья 26.3. Принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения

14

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

Очень большое количество важных полномочий федерация передала областям для их деятельности на территории автономных округов. Представляется, что данное положение дел может существенно повлиять на самостоятельность данных субъектов РФ и их равноправие с другими субъектами РФ.

Но данной ситуации можно избежать, если иное будет установлено «федеральным законом об отноше-

ниях между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти области» и «договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти области». По сути, для поддержания своего полноцен-

ного и равноправного статуса автономным округам необходимо приложить усилия для принятия ук азанных актов, в которых бы осуществление полномочий из указанного перечня все же закреплялось за орг анами государственной власти автономных округов.

Между тем, Конституционный Суд РФ, установил конституционность указанного положения федерального закона со следующей мотивировкой:

«поскольку применительно к отношениям автономного округа и края, области именно Конституция РФ в ст. 66 (ч. 4) предписывает их регулирование федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области»1.

абз. 2 п. 6 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 12.05.05 г. № 234-О.

Также для поддержания своего равноправного статуса автономные округа могут инициировать принятие

«федерального закона о соответствующем автономном округе»2. В данном ФЗ можно было бы «свести на нет» «вхождение» автономного округа в область, придав данному округу, правовое положение Чукотского

1Абз. 2 п. 6 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 12.05.05 г. № 234-О «По запросу Собрания депутатов Ненецкого автономного округа о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 26.6, пункта 2 статьи 26.16, абзаца 2 пункта 1 статьи 26.17 Федерального закона «Об общих принципах…» // СЗ РФ. 2005. № 30. (ч. 2) Ст. 3201.

2Возможность принятие специального федерального закона предусмотрена и для автономной области. Однако причин или целей принятия такого закона Конституция РФ не раскрыла, видимо, поэтому на сегодняшний момент данного ФЗ и нет.

15

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

автономного округа, который не входит ни в какой другой субъект РФ, поскольку вышел из состава Магадан-

ской области еще в период действия Конституции РФ 1978 г. (она специально предусматривала такую процедуру)1.

Однако с таким решением проблемы не согласуется правовая позиция Конституционного Суда РФ, согласно которой положения ч. 4 ст. 66 Конституции РФ (о вхождении АО в состав других субъектов РФ) распро-

страняются на отношения с участием всех автономных округов, за исключением Чукотского автономного округа, который с соблюдением конституционных процедур (существовавших до Конституции РФ 1993 г) вышел из состава Магаданской области. Часть 4 статьи 66 Конституции РФ о вхождении автономного округа в состав области носит констатирующий характер2.

§ 4. Территориальное устройство субъектов РФ

Территориальное устройство субъектов РФ –

На сегодня в науке конституционного права не сложилось единого мнения относительно наименования рассматриваемого института. Одни придерживаются давно сложившегося термина «административнотерриториальное устройства», другие пытаются отстоять достаточно новый термин «территориальное устройство». Кардинального содержательного различия в характеристике данного института при использовании разных терминов пока в науке нет. Однако следует отметить, что использование слова «административное» при точном его использование приводит нас к возможности его использования применительно только к пространственной организации административных органов, то есть представляющих исполнительную власть. Представляется, что те территориальные единицы, существование которых возможно на территории субъекта РФ, могут быть юрисдикционным пространством не только для исполнительных органов власти, но скажем и судебных (судебные участки мировых судей), а на муниципальном уровне и для правотворческих. В этой связи адекватней использовать термин «территориальное устройство».

«Из федеративной природы государственности России… вытекает, что в ведении Российской Федерации нахо-

дится федеративное устройство, а в ведении республик, входящих в состав Российской Федерации, – их терри-

1Закон РФ «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации» от 17.06.1992 г. №3056-1 // Рос. газ. 08.07.1992. № 155.

2Пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 14.07.97 г. №12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3581.

16

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

ториальное устройство. Поэтому вопрос о своем территориальном устройстве республика вправе решить сама, причем по своей природе он имеет конституционное значение».

п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 г. № 1-П.

Элементы территориального устройства субъектов РФ:

Существующее территориальное деление субъектов РФ

Территориальная единица (в дальнейшем возможно сокращение до «ТЕ») – ограниченное в целях жизнедеятельности людей или деятельности какого-либо органа публичной власти или их совокупности территориальное пространство.

Возможны следующие основные виды территориальных единиц:

а) по уровню публичной власти:

17

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

б) по цели создания:

в) по учету национального состава населения:

г) по учету режима открытости:

Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14.07.1992 № 3297-1. Основные особенности ЗАТО – это особый пропускной режим въезда и выезда, который связан с нахождением на данной территории особых промышленных и военных объектов. Создаются ЗАТО по решению Президента РФ. На их территории действуют органы местного самоуправления.

Публичная власть в территориальных единицах субъекта РФ

І. ТЕ созданные для деятельности органов государственной власти:

–универсальные – для деятельности общеотраслевых органов (администрация) или органов власти нескольких ветвей власти (исполнительные органы наряду с судебными органами) - районы.

–специальные – для деятельности отраслевых органов власти – округа и др..

Данные органы государственной власти являются структурными подразделениями общих по своей компетенции органов. Они могут иметь, в том числе и территориальный характер, то есть создаваться для доступности населению и юридическим лицам или эффективности управления в территориальных единицах специально создаваемых для этой цели (округа), либо определения в качестве пространства их деятельности (юрисдикционной территории) уже существующих универсальных (районы) или специальных (округа) ТЕ.

ІІ. ТЕ созданные для деятельности органов местного самоуправления:

Данные ТЕ носят название – муниципальные образования (МО). Основными органами муниципальных образований являются: представительный орган МО (правотворческая функция), глава МО (высшее должностное лицо МО; может быть главой представительного органа или главой администрации) и администрация МО

18

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

(исполнительный орган). Представительный орган избирается населением. Глава МО может быть избран населением или представительным органом МО.

Территория территориальных единиц субъекта РФ

Как правило, в законах субъектов РФ они называются «административно-территориальные единицы» (Республика Алтай, Свердловская область, Омская область), либо просто «территориальные единицы» (Алтайский край).

Структура территориального деления субъекта РФ обычно является двухуровневой:

1)район (улус, аймак, волость, уезд) – крупная территория, объединяющая несколько населенных пунктов (а также сельсоветов, если они есть) и территорию между ними. С 1 января 2006 г. (ФЗ от 06.10.03 г. №131ФЗ) введена также такая территориальная единица как – городской округ, представляющий МО, создаваемое для осуществления местного самоуправления на территории города и прилегающей к нему территории одними органами власти.

2)поселение (населенный пункт) – территория постоянного места жительства и деятельности населения, имеющая решение о своем создании.

Внекоторых субъектах РФ населенным пунктам статус территориальных единиц (административнотерриториальных единиц) не предоставляется (Свердловская область), поскольку на данном уровне осуществляется только местное самоуправление.

Вэтой связи необходимо отметить, что некоторые субъекты придерживаются следующей схемы своего территориального деления. Существует административно-территориальное устройство с административнотерриториальными единицами и муниципальное устройство с муниципальными образованиями. При этом уровень населенных пунктов полностью принадлежит муниципальному устройству, а в административнотерриториальных единицах действуют органы государственной власти. Как правило, такими административ- но-территориальными единицами являются районы. Вдобавок к этому территориально в рамках района также может быть создано муниципальное образование для деятельности органов местного самоуправления.

Наиболее логичной схемой территориального устройства можно представить себе следующее территориальное устройство субъекта РФ:

–для деятельности органов государственной власти создаются только районы;

–для органов местного самоуправления 2 уровня - район и населенный пункт;

–в пределах собственных полномочий органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельны и независимы друг от друга.

Территориальный процесс в субъектах РФ

Виды территориального процесса:

а) образование, преобразование, упразднение территориальных единиц; б) установление и изменение границ территориальных единиц; в) установление и изменение наименований территориальных единиц;

19

© Гончаров М.В. Рабочая тетрадь по теме

«Конституционный статус субъектов Российской Федерации»

15 февраля 2012 г.

г) установление и изменение центров территориальных единиц; д) изменение видового статуса территориальных единиц.

1. Образование, преобразование, упразднение территориальных единиц.

Стадии:

1) инициатива – население, органы государственной власти, органы местного самоуправления. Вносится в законодательный орган государственной власти субъекта РФ.

2) рассмотрение инициативы.

3) принятие решения.

4) внесение изменений в территориальное деление субъекта РФ (изменение соответствующего закона или Конституции (Устава) субъекта РФ).

2. Установление и изменение границ ТЕ.

Данные процедуры осуществляются при образовании, преобразовании или упразднении территориальных единиц. Возможно оформление итогов установления или изменения границ посредством специального закона (Свердловская область).

3. Установление и изменение наименований ТЕ.

2 вида территориальных единиц имеют 2 вида режима присвоения наименования и переименования:

1)специальные ТЕ – исключительная компетенция создавших их органов.

2)универсальные ТЕ – они в данной процедуре имеют статус «географических объектов» (Федеральный закон «О наименованиях географических объектов» от 18.12.97 г. № 152-ФЗ).

Наименование должно состоять не более чем из 3 слов. Стадии:

1)инициатива – органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вносится в законодательный орган государственной власти субъекта РФ (ЗОГВ субъекта РФ).

2)ЗОГВ субъекта РФ информирует население соответствующих территорий о необходимых затратах на переименование географических объектов и выявляет мнение населения.

3)ЗОГВ субъекта РФ направляет документы на экспертизу в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии.

4)Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии рассматривает документы и направляет их с заключением в субъекты РФ.

5)по представлению субъекта РФ окончательное решение о наименовании или переименовании принима-

ется:

а) относительно столиц и административных центров субъектов РФ – в форме федерального закона; б) относительно всех остальных географических объектов – Правительством РФ.

Поскольку наименование субъекта РФ также является наименованием географического объекта, то необходимо отметить, что вышеизложенная процедура к нему не относится. Переименование субъекта РФ осуществляется путем внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ.

4. Изменение видового статуса ТЕ.

Данные изменения производятся путем внесения изменений в те законы субъекта РФ (или конституцию/ устав субъекта РФ), которыми был установлен предыдущий статус ТЕ.

20