Концепция совершенствования семейного законодательства

1. Краткое обоснование необходимости совершенствования семейного законодательства, его целей и направлений совершенствования

1. Необходимость совершенствования семейного законодательства обусловлена реализацией в России масштабного проекта – Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы (далее –Национальная стратегия), утвержденной Указом Президента Российской Федерации № 761 от 1 июня 2012 года. Во исполнение данного Указа 15 октября 2012 года Правительство Российской Федерации утвердило План первоочередных мероприятий до 2014 года по реализации важнейших положений Национальной стратегии, пунктом первым которого предусмотрены разработка концепции государственной семейной политики в Российской Федерации и предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации в части семейной политики.

Отдельные направления совершенствования семейного законодательства прямо обозначены в Национальной стратегии, в частности: разработка и принятие программы, пропагандирующей ценности семьи, приоритет ответственного родительства; создание условий для обеспечения соблюдения прав и интересов ребенка в семье; своевременное выявление нарушений прав и интересов ребенка и организация профилактической помощи семье; введение запрета на изъятие детей из семей без предварительного проведения социально-реабилитационной работы, включая возможность замены лишения родительских прав ограничением родительских прав с организацией в этот период реабилитационной работы с семьями; совершенствование правовых механизмов, обеспечивающих возможность участия обоих родителей в воспитании ребенка при раздельном проживании; снижение доли детей, не получающих алименты в полном объеме; формирование законодательной базы для реформирования организации работы органов опеки и попечительства по защите прав детей; переход к системе открытого усыновления и др.

2. Обсуждение в течение 2013-2014 годов общественного проекта Концепции государственной семейной политики Российской Федерации на период до 2025 года, подготовленной в постоянной рабочей группе № 1 «Семейная политика детствосбережения» Координационного совета по реализации Национальной стратегии, выявило общественный запрос на государственную семейную политику, ориентированную на укрепление, развитие и защиту института семьи как фундаментальной основы российского общества, сохранение традиционных семейных ценностей, повышение социальной роли семьи в жизни общества, на укрепление нравственных начал семейно-правового регулирования.

По мере роста благосостояния российских граждан их все более стали интересовать вопросы не материального, а нравственного благополучия семей и детей, защиты детей от агрессивной информационной среды, способной нанести вред ребенку, сохранение и защита традиционных семейных ценностей, таких как ценности брака, понимаемого как союз мужчины и женщины, основанный на государственной регистрации в органах записи актов гражданского состояния, заключаемого супругами в целях создания семьи, рождения и (или) совместного воспитания детей, основанного на заботе и уважении друг к другу, к детям и родителям, характеризующегося добровольностью и совместным бытом, устойчивостью брака, связанный с взаимным стремлением супругов и всех членов семьи к его сохранению.

По данным ВЦИОМ главной ценностью для 97% россиян (опрос от 29-30 мая 2010 года) является семья. 59% россиян (опрос от 17-18 августа 2013 года) выступают за расширение пропаганды многопоколенной семьи, 67% считают, недопустимым проведение аборта у несовершеннолетней без согласия родителей, 88% россиян полагают, что в воспитании ребенка должны принимать участие оба родителя. 80% россиян (опрос 7-8 февраля 2014 года) категорически не приемлют однополые браки. Будучи терпимым по отношению к фактическим брачным отношениям, российское общество в то же время в своем большинстве стабильно выбирает отношения, основанные на регистрации брака. Число лиц, проживающих в зарегистрированном браке, по данным ВЦИОМ (опросы в 2004 и 2014 годов) остается неизменным и составляет 59%.

Однако семейное законодательство не учитывает произошедшую трансформацию семейных отношений, изменение общественных настроений в пользу сохранения традиций семейных отношений.

3. Семейное законодательство Российской Федерации представляет собой единый правовой комплекс, состоящий из законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и регулирующий семейные и связанные с ними отношения. Основополагающим актом семейного законодательства является Семейный кодекс Российской Федерации (далее - Семейный кодекс).

Семейный кодекс был принят в 1995 году и ни разу не подвергался системному пересмотру. Данный нормативный акт разрабатывался в условиях, когда российская семья находилась на грани выживания. Это время для России ознаменовалось переходом от одного общественного устройства к другому, основанному на непосредственном применении Конституции Российской Федерации, а не на постановлениях ЦК КПСС. Тогда, в 1995 году, в отсутствие опыта жизни в условиях реальной, а не декларативной конституции, на фоне непрекращающихся дебатов по поводу легитимности Конституции Российской Федерации, Семейный кодекс не мог быть ничем иным как видоизмененным, немного подправленным, но тем же кодексом о браке и семье, основанном на патерналистском подходе к семье, суть которого составляют покровительство государства, опека и контроль за семьей. Почти за двадцать лет существования Семейного кодекса остаются незыблемыми положения, умаляющие роль родителей в решении вопросов воспитания и развития ребенка. Так, например, согласно положениям пункта 2 статьи 13 Семейного кодекса при наличии уважительных причин органы местного самоуправления (а не родители) вправе разрешить вступить брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет. Как это не парадоксально, но именно орган опеки и попечительства вправе разрешить изменить имя ребенку, а также изменить присвоенную ему фамилию на фамилию другого родителя до достижения ребенком возраста четырнадцати лет (пункт 1 статьи 59 Семейного кодекса). Согласно пункту 1 статьи 77 Семейного кодекса при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью органы опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей. При этом четко не определены критерии, которыми должны руководствоваться органы опеки и попечительства, что создает условия для злоупотреблений, и не соответствует основополагающим принципам семейного законодательства, в том числе принципу недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в дела семьи.

Семейный кодекс (разработанный в середине девяностых) не мог учитывать тех экономических, социальных и политических преобразований, изменений отраслевого законодательства, которые произошли в России за последние 20 лет. В сфере семейных отношений большую долю составляют фактические брачные отношения, появились новые виды отношений, связанных с происхождением детей в результате применения искусственного оплодотворения и переноса эмбриона (суррогатного материнства), существенно усложнились имущественные и личные неимущественные отношения членов семьи. В 1996 году, когда вступил в силу Семейный кодекс, не было такого многообразия видов имущества, обязательств каждого из супругов, отсутствовало понятие «сверхдоходов» алиментоплательщика.

В последнее время возросло число семейных конфликтов. Семейное законодательство не выполняет свою основную задачу – предупреждать, а не порождать семейные споры. Семейное законодательство, в первую очередь Семейный кодекс должны работать как регулятор семейных отношений и помогать людям находить способы безконфликтного решения семейных проблем.

4. Ратификация Россией ряда международных Конвенций по защите прав и интересов детей требует приведения национального законодательства в соответствие с положениями такого рода международно-правовых актов. Так, необходимо коренным образом изменить подход к регулированию порядка осуществления родительских прав и обязанностей. Например, закрепление в семейном законодательстве принципов уважения прав и обязанностей родителей руководить ребенком в осуществлении его прав методами, согласующимся с развивающимися способностями ребенка, и обязанности государства оказывать родителям (лицам, их заменяющим) надлежащую помощь в выполнении ими своих обязанностей по воспитанию детей, соответствует положениям пункта 2 статьи 14 и статье 18 Конвенции ООН о правах ребенка.

Закрепление исключительных случаев, когда допускается неравенство отдельных родительских прав (в первую очередь при раздельном проживании ребенка с одним из родителей, отказа без уважительных причин отдельно проживающего родителя от участия (более 6 месяцев) в воспитании и содержании ребенка и др.), соответствует положениям Конвенции о юрисдикции, применимом праве, признании, исполнении и сотрудничестве в отношении родительской ответственности и мер по защите детей (заключена в г. Гааге 19.10.1996 г.).

5. Опыт применения Семейного кодекса позволил выявить неточности, пробелы и противоречия в сфере правовой регламентации семейных отношений при одновременном их регулировании несколькими нормативными правовыми актами. Так, институт опеки над несовершеннолетними детьми регулируется Семейным кодексом, Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 24.04.2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и законами субъектов Российской Федерации. При этом в действующем семейном законодательстве не установлен приоритет применения семейного законодательства к семейным отношениям в случае коллизии норм семейного и гражданского законодательства, что неизбежно приводит к сложностям в правоприменительной практике. Например, не ясно каким нормативным актом следует руководствоваться суду при определении имущества каждого из супругов. Семейным кодексом, в пункте 1 статьи 36 которого содержится открытый перечень такого имущества, или Гражданским кодексом Российской Федерации, в пункте 2 статьи 256 которого закрепляется закрытый перечень имущества каждого из супругов?

6. Расширение сферы реализации гражданами своих семейных прав, в частности, права на рождение ребенка, выявило пробелы в механизме правовой регламентации суррогатного материнства. «Медицинское» законодательство не может и не должно регулировать семейные отношения, возникающие при заключении договора о суррогатном материнстве. В связи с этим необходимо дополнить Семейный кодекс новой главой, которая бы обеспечивала семейные права граждан в случае рождения у них ребенка при применении суррогатного материнства.

7. Действующее семейное законодательство не содержит эффективных правовых механизмов, применение которых сдерживало бы распад семьи. Институт посредничества (медиации), применяемый при решении семейно-правовых споров (в том числе по вопросам, связанным с воспитанием детей, определением места жительства ребенка при раздельном проживании родителей, с расторжением брака между супругами и др.), мог бы осуществлять указанную функцию.

Кроме того, примирение супругов не является единственной целью института посредничества (медиации). Посредничество (медиация) может способствовать достижению конструктивного диалога между спорящими сторонами (родителями, супругами), взаимоприемлемого решения возникшего спора цивилизованным, мирным путем.

8. На современном этапе развития семейных отношений могут быть определены следующие цели совершенствования семейного законодательства:

1) создание системы семейного законодательства, основанного на принципах гармонизации частных и публичных интересов;

2) приведение семейного законодательства в соответствие с положениями Конвенции ООН о правах ребенка и других международно-правовых актов;

3) признание традиционных семейных ценностей как основного вектора государственной семейной политики;

4) создание системы семейно-правовых гарантий прав ребенка при раздельном проживании его родителей;

5) изменение системы мер семейно-правовой ответственности родителей, оснований, порядка и правовых последствий их применения;

6) реформирование деятельности органов опеки и попечительства по обеспечению прав и интересов детей, как воспитываемых в семье, так и оставшихся без попечения родителей;

7) совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей устройство детей на воспитание в семью, в том числе на профессиональной основе;

8) разработка системы семейно-правовых гарантий обеспечения прав субъектов договора о суррогатном материнстве, а также ребенка, рожденного суррогатной матерью;

9) укрепление нравственных начал семейно-правового регулирования.

9. Совершенствование семейного законодательства должно быть осуществлено по следующим основным направлениям:

1) совершенствование общих начал семейного законодательства. Раздел 1 Семейного кодекса фактически находится в «зачаточном» состоянии. Необходимо не только расширять число принципов семейного законодательства, включив в него, например, принцип презумпции добросовестности родителей в осуществлении родительских прав, но и дополнить Семейный кодекс специальной статьей о принципах семейного права. Согласно положениям подпункта «к» пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В этой связи Семейный кодекс выполняет роль основ семейного законодательства. Четкое закрепление в нем принципов (общих начал) семейного законодательства необходимо для обеспечения единства федерального и регионального семейного законодательства;

2) устранение правовой неопределенности категориального аппарата семейного законодательства. Назрела необходимость в разработке категориального аппарата семейного законодательства, дополнение Семейного кодекса статьей, определяющей содержание основных терминов семейного права, таких как: брак, семья, родители и лица их заменяющие, место жительства ребенка и др. Единство терминологии – основа единства семейного законодательства, единообразного применения закона, гарантия против возможных злоупотреблений правом, связанных чаще всего с правовой неопределенностью юридических терминов, используемых в законодательстве;

3) совершенствование правовых механизмов, позволяющих предупредить распад семьи, возникновение семейно-правовых конфликтов. Установленный Федеральным законом «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» механизм посредничества не учитывает особенности семейно-правовых споров, в частности неспособность супругов (родителей) выбрать посредника (медиатора) для разрешения их спора. Требуется дополнение Семейного кодекса специальными нормами, регламентирующими особенности применения института посредничества (медиации) при разрешении семейно-правовых споров. Это должна быть досудебная процедура при разрешении споров, связанных с воспитанием детей, определением места жительства ребенка при раздельном проживании родителей и др.

За последние годы большое развитие во многих отраслях права получило договорное право. Этот институт, основанный на взаимной договоренности, согласии, гарантиях ответственности супругов в случае неисполнения договора фактически не получил развития в семейном праве. Случаи заключения брачных договоров, алиментных соглашений и других видов семейно-правовых договоров остаются достаточно редкими на фоне роста числа семейно-правовых споров. Требуется восполнить этот пробел в семейном законодательстве.

Требует совершенствования и положения о видах, содержании, общих началах семейно-правовой ответственности. Отсутствие таких норм порождает ошибочное представление о безотственности участников семейно-правовых отношений;

4) расширение правовых гарантий реализации семейных прав и обязанностей, их защиты, особенно в случае развода супругов. Так, согласно пункту 2 статьи 39 Семейного кодекса суд вправе отступить от принципа равенства долей при разделе имущества исходя из интересов несовершеннолетних детей. Однако эта норма фактически не применяется. Интересы детей остаются чаще всего незащищенными. Требуется конкретизация данного положения, определение случаев, когда отступление является обязательным. Неопределенным в Семейном кодексе остается и термин «общее (совместное) имущество супругов». В него необоснованно включаются и те доходы супруга, осуществляющего предпринимательскую деятельность, которые идут на развитие бизнеса. Требуют регулирования вопросы ответственности бывших супругов по обязательствам, возникшим у каждого из супругов в период брака;

5) изменение соотношения прав и обязанностей родителей и детей, повышение авторитета родительства в семье и обществе. Требуется системная переработка положений Семейного кодекса и других актов семейного законодательства, регламентирующих основания лишения родителей родительских прав, ограничения в родительских правах, отобрания ребенка, принятия решения об обследовании условий жизни семьи, признания ребенка оставшимся без попечения родителей, признания ребенка и (или) семьи, находящимися в социально опасном положении и др. Серьезные нарекания вызывают положения Семейного кодекса, регулирующие алиментные обязательства. Необходимо законодательно закрепить перечень критериев, которыми должен руководствоваться суд при принятии решений о месте жительства ребенка при раздельном проживании его родителей, о порядке общения с ним отдельно проживающего родителя;

6) совершенствование законодательства о семейных формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Необходимо восполнить правовые пробелы, связанные с введением института профессиональных семей, формами опеки (попечительства) над детьми, статусом опекуна (попечителя) несовершеннолетнего, исключив соответствующие положения из Федерального закона «Об опеке и попечительстве» и устранив таким образом противоречия с ним. Необходимо изменить подход к тайне усыновления, сохранив ее только для случаев, когда усыновители подают письменное заявление об этом;

7) регламентация новых видов семейных отношений, в частности связанных с установлением происхождения ребенка, возникновением прав и обязанностей родителей и детей в результате применения искусственного оплодотворения и переноса эмбриона (суррогатного материнства). В настоящее право на заключение договора предусмотрено в статье 55 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Однако, «медицинское» законодательство не может и не должно регулировать семейные отношения, возникающие при заключении договора о суррогатном материнстве. В связи с этим необходимо дополнить Семейный кодекс новой главой, которая бы обеспечивала семейные права граждан в случае рождения у них ребенка при применении суррогатного материнства.

10. Временная рабочая группа по совершенствованию законодательства, созданная при Координационном Совете по реализации Национальной стратегии, собрала более 250 предложений, которые представили 22 организации и специалисты в области семейного права.

Эти предложения сгруппированы в виде 52 логически обоснованных законодательных предложений, большая часть которых связана с изменениями в Семейный кодекс. Внесение изменений в Семейный кодекс потребует внесения изменений в 16 иных федеральных законов.