1.2 Нормативно-правовое регулирование финансового обеспечения деятельности муниципальных организаций

В системе финансового права финансы муниципальных предприятий представляют комплексный институт, нормы которого находятся в различных финансово-правовых подотраслях или институтах. Например, отношения по налогообложению муниципальных предприятий регулируются налоговым правом, порядок предоставления бюджетных ссуд или кредитов, поступление прибыли унитарных предприятий в качестве доходного источника бюджета – бюджетным правом, вопросы организации и проведения финансового контроля за деятельностью предприятий – институтом финансрвого контроля, организация расчетов – институтом денежного обращения или валютным правом и т. д. Кроме этого, существует ряд правоотношений с участием предприятий, регулируемых только институтом финансов предприятий: правовые основы планирования и использования финансовых ресурсов, порядок распределения прибыли, осуществление текущих и капитальных расходов и т. д.

Правовой режим финансов муниципальных предприятий определяется нормами Гражданского Кодекса РФ²⁰, Федерального закона «О государственных и муниципальных предприятиях»²¹, Бюджетный Кодекс РФ²², Налоговый Кодекс РФ²³, подзаконными нормативными правовыми актами федерального уровня, ведомственными нормативными актами, нормативными правовыми актами субъектов РФ, актами органов местного самоуправления, локальными актами самих предприятий.

Анализ действующих нормативных правовых актов показывает, что относительно муниципальных предприятий государство устанавливает источники формирования и направления использования финансовых средств, особенности учета, отчетности и контроля за финансовой деятельностью, состав затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), порядок налогообложения и взаимоотношений с бюджетной системой и т. д. Названные обстоятельства свидетельствуют об отнесении этих отношений к финансово-правовым, поскольку, во-первых, они носят имущественный характер и, во-вторых, регулируются государством, как правило императивными методами.

Следовательно, финансы муниципальных предприятий являются объектом финансовых правоотношений, выраженным в децентрализованных денежных фондах. Обязательными участниками данных правоотношений выступают сами предприятия и государство (муниципальное образование). Особенности объекта складывающихся правоотношений (финансы государственных и муниципальных предприятий), а также преобладающего метода правового регулирования (властных предписаний) дают основания для разграничения сфер действия финансового и хозяйственного права. В процессе финансовой деятельности муниципальных предприятий складываются различные правоотношения, обусловленные сущностью публичных финансов, переданных в хозяйственное или оперативное управление, а также финансовой компетенцией унитарных предприятий. Все многообразие их финансово-правовых связей можно подразделить на две группы: абсолютные и относительные правоотношения.

Абсолютные правоотношения складываются у государственных или муниципальных предприятий при надлежащей (соответствующей законодательству) реализации своих финансовых полномочий. Например, абсолютно действуют унитарные предприятия, осуществляя переданные им собственником права по владению, пользованию и распоряжению финансовыми средствами; определяя себестоимость произведенной продукции; формируя денежные фонды (кроме тех, образование которых строго предписано государством). Абсолютными следует считать и правоотношения предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, относительно использования свободного остатка прибыли. Сущность абсолютных финансовых правоотношений с участием унитарных предприятий заключается в возможности последних реализовывать финансовую компетенцию вне возражений со стороны собственника (государства).

Относительные финансовые правоотношения складываются у муниципальных предприятий по поводу передачи государству (муниципальному образованию) определенной части финансовых средств в виде обязательных платежей: налогов, сборов или страховых взносов. В финансовой деятельности казенных предприятий относительными являются правоотношения по поводу установления обязательных нормативов распределения полученной прибыли по различным фондам, а также по поводу

изъятия в бюджет свободного остатка прибыли.

В сфере деятельности муниципальных предприятий предметом современного финансового права охватываются четыре группы отношений между государством и соответствующим предприятием:

1) по финансированию и планированию деятельности этих предприятий. Финансовое планирование на государственном или муниципальном предприятии – это часть его финансовой деятельности, регулируемая нормами финансового права и направленная на достижение баланса доходов и расходов предприятия, обеспечение ликвидности, платежеспособности и роста рентабельности в целях реализации функций и задач государства (муниципального образования). Планирование финансовой деятельности унитарных и казенных предприятий играет важную роль и для их собственника – государства или муниципального образования, поскольку позволяет прогнозировать объемы и стоимость предоставления государственных услуг, оценивать уровень развития предприятия, его экономический потенциал;

2) по выполнению финансовых обязательств предприятия перед государством (муниципальным образованием), включая налоговые обязательства и обязательства по отчислению части или свободного остатка прибыли. Участие финансов государственных предприятий в формировании неналоговых доходов бюджета является частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований;

3) по установлению государством (муниципальным образованием) финансовых нормативов и показателей экономической эффективности;

4) по государственному финансовому контролю за деятельностью государственных предприятий. Причем финансовая деятельность данных предприятий является объектом как общегосударственного, так и ведомственного государственного финансового контроля, что не характерно для юридических лиц с негосударственной формой собственности. Так согласно ст. 26 Закона о государственных предприятиях контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами.

Государственные и муниципальные предприятия особо выделяются и в аспекте финансово-правовых отношений. Это обусловлено тем, что они, в отличие от других предприятий, входят в сферу действия функций государственного управления, которое распространяются и на их финансовую деятельность. Поэтому круг финансовых отношений государственно-властного характера с участием государственных и муниципальных предприятий является более широким, чем с участием других предприятий. Последние же вступают в финансовые правоотношения в основном по поводу обязательных платежей (налогов и др., в бюджетную систему, в определенных случаях – в связи с оказанием им финансовой поддержки за счет государственных средств. Такие правоотношения свойственны и государственным (муниципальным) предприятиям, однако помимо них они вступают и в другие финансовые отношения государственно-властного характера, обусловленные функциями государственного управления этими предприятиями.

Порядок финансирования деятель­ности муници­пальных учреждений, понимаемой как оказание услуг, регламентирован главой 10 Бюд­жетного кодекса РФ (далее – БК РФ)²⁴. Для автономных и бюджетных учреж­дений под финансированием пони­мается предоставление субсидий, в том числе на возмещение норматив­ных затрат, связанных с оказанием услуг (выполнением работ) в рамках государственных (муниципальных) за­даний. Для казенных – обеспечение выполнения имигосфункций.

На практике указанные методы фи­нансирования именуются соответственно нормативно-затратными смет­ным.

Чтобы получить финансовое обе­спечение на оказание услуг (работ) в рамках государственного (муници­пального) задания, учреждение долж­но представить нормативы затрат на эти услуги (работы) исходя из потре­бительских ожиданий. Причем объем финансирования будет не больше указанного норматива. Заявки на субси­дии будущего года формируются в конце текущего, а потребительский прогноз зачастую складывается на ос­нове интуитивных ощущений, а не прагматичных расчетов. То есть доля ошибки в расчете будущих затрат очень велика.

Бюджетный Кодекс РФ устанавливает, что оказание услуг (выполнение работ) производится в интересах физических и юри­дических лиц, а, следовательно, по­нимать работы как деятельность учреждения, осуществляемую в инте­ресах общества в целом, не представ­ляется возможным.

При определении дохода учрежде­ния от основной деятельности, осуществляемой в соответствии с го­сударственным (муниципальным) заданием, должны учитываться среднегодовые показатели посе­щаемости гражданами, имеющими право на льготу, а также средняя стоимость льготного посещения. Согласно этому должна увеличи­ваться субсидия.

Все отмеченное позволяет заключить, что финансы муниципальных предприятий, с точки зре­ния системы права представляют собой комплексный финансо­во-правовой институт, т.е. такой, который, являясь относи­тельно самостоятельным, в то же время входит некоторыми частями в иные финансово-правовые институты. Т.е. институт финансов муниципальных предприятий представляет собой вторичное образование в системе финансового права.

Таким образом, по результатам первой главы данного исследования можно сделать выводы:

1. Финансовые ресурсы муниципального пред­приятия – это децентрализованная часть финансовых ресурсов государства, представляющая собой совокупность собственных денежных доходов и внешних поступлений, предназначенная для финансирования государственных заказов, программ, расширения производства и выполнения финансовых обязательств.

2. В этом пункте тоже должно быть про финансовые ресурсы муниципальных организаций. Финансовые ресурсы являются важнейшим источником осуществления расширенного воспроизводства, социально-экономического развития общества. Наращивание объемов финансовых ресурсов – одна из важнейших задач финансовой политики государства. Снижение объема финансовых ресурсов отрицательно сказывается на развитии общества, ведет к сокращению инвестиций, уменьшению фондов потребления, порождает диспропорции в распределении общественного продукта и национального дохода. 

3. Анализ действующих нормативных правовых актов показывает, что относительно муниципальных предприятий государство устанавливает источники формирования и направления использования финансовых средств, особенности учета, отчетности и контроля за финансовой деятельностью, состав затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), порядок налогообложения и взаимоотношений с бюджетной системой и т. д. Названные обстоятельства свидетельствуют об отнесении этих отношений к финансово-правовым, поскольку, во-первых, они носят имущественный характер и, во-вторых, регулируются государством, как правило императивными методами.

4. Финансы муниципальных предприятий, с точки зре­ния системы права представляют собой комплексный финансо­во-правовой институт, т.е. такой, который, являясь относи­тельно самостоятельным, в то же время входит некоторыми частями в иные финансово-правовые институты. Т.е. институт финансов муниципальных предприятий представляет собой вторичное образование в системе финансового права.

Во второй главе рассмотрим состав источников формирования финансовых ресурсов, а также направления расходования финансовых ресурсов муниципальных организаций.